15.03.1962
Neðri deild: 67. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2003 í B-deild Alþingistíðinda. (1713)

178. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Hæstv. forseti. Þeim mönnum, sem fengizt hafa við og fjallað um sveitarstjórnarmál, hefur lengi verið það ljóst, að gagngerðar endurbætur þyrfti að gera á lögum um fjárhagsmál og tekjustofna sveitarfélaganna. Kemur þar margt til. Í fyrsta lagi er það óheppilegt og í rauninni óviðunandi, að sveitarfélögin hafi svo að segja eingöngu einn tekjustofn til að byggja á, sem eru útsvörin. Það mun vera svo hjá flestum sveitarfélögum, að útsvörin eru meira en 90% af öllum tekjum þeirra. Á marga lund er það óheppilegt, að sveitarfélögin hafi þannig þurft að styðjast svo til eingöngu við einn tekjustofn. Hefur það leitt til þess m.a., að útsvörin hafa í mörgum sveitarfélögum orðið miklu hærri en æskilegt væri og sveitarstjórnirnar sjálfar hefðu óskað, en enn fremur er það ljóst, að fyrir sveitarfélögin er það óheppilegt að þurfa að byggja á þessum tekjustofni einum. Ef erfiðleikar steðja að í atvinnu- eða efnahagsmálum, atvinna dregst saman, verðfall verður á afurðum landsmanna eða önnur óhöpp steðja að, þá Þrengist fyrir hjá sveitarfélögunum um álagningu og innheimtu útsvaranna einmitt á sama tíma, sem mest er þörfin fyrir sveitarfélögin að auka sínar framkvæmdir og vega þannig upp á móti því, sem atvinna kann að hafa dregizt saman. En auk þessa var mönnum það ljóst, að hinar áratugagömlu reglur um niðurjöfnun eftir efnum og ástæðum þyrfti að endurskoða frá grunni. Þó að slíkt skipulag um niðurjöfnun eftir efnum og ástæðum hafi getað vel hentað áður fyrr og kunni að henta enn í fámennustu sveitarfélögum, þá er það ljóst, að með þeim gerbreyttu atvinnuháttum, sem hér hafa orðið á Íslandi, þá er óhjákvæmilegt að setja miklu fastari skorður um útsvarsálagningu, eins og um aðra skattlagningu, heldur en felst í niðurjöfnun eftir efnum og ástæðum.

Í sambandi við Þessa endurskoðun á tekjustofnum og fjárhagsmálum sveitarfélaganna og mat á þeim aðstæðum og röksemdum, sem ég hér hef nefnt, þarf þó að sjálfsögðu jafnan að hafa í huga það sjálfstæði, það sjálfsforræði sveitarfélaganna, sem er einn af hyrningarsteinum hins íslenzka lýðveldis og lýðræðis og hefur verið einn af hornsteinum þjóðskipulags okkar frá öndverðu. Og sjálf stjórnarskráin gerir ráð fyrir þessu sjálfsforræði, þar sem hún segir í 77. gr., að rétti sveitarfélaganna til þess að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skal skipað með lögum. Þó að almenna löggjafanum sé þar með fengið mjög víðtækt vald til þess að skipa málefnum sveitarfélaganna, er þó augljós andi og tilgangur stjórnarskrárinnar sá, að sveitarfélögunum sé tryggt sjálfstæði og sjálfsforræði að verulegu marki.

Skömmu eftir að núv. ríkisstj. tók til starfa, var skipuð fimm manna nefnd til þess að athuga og gera tillögur um tekjustofna sveitarfélaganna. Í þessari nefnd áttu sæti Hjálmar Vilhjálmsson ráðuneytisstjóri í félmrn., sem jafnframt var skipaður formaður nefndarinnar, Tómas Guðmundsson, formaður Sambands ísl. sveitarfélaga, Tómas Jónsson borgarlögmaður, varaformaður Sambands ísl. sveitarfélaga, og alþingismennirnir Birgir Finnsson og Guðlaugur Gíslason. Hlutverk n. var orðað þannig, að hún skyldi endurskoða gildandi ákvæði um tekjustofna sveitarfélaga og semja frv. til l. um það efni. Eftir að n. hafði starfað skamma stund. skilaði hún till. til bráðabirgða um breytingar á útsvarslögum og enn fremur frv. um jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Þessi frumvörp voru bæði lögð fyrir Alþ. snemma árs 1960 og bæði lögfest á því þingi. N. hélt síðan áfram störfum til að vinna að sínu meginverkefni, og það frv.. sem hér liggur fyrir um tekjustofna sveitarfélaganna, er árangur þess starfs.

Helztu nýmæli þessa frv. eru þessi:

1) Að í stað heimildar til að leggja á fasteignaskatt er gert ráð fyrir, að fasteignaskattur verði lögákveðinn í öllum sveitarfélögum.

2) Álagning veltuútsvara afnumin.

3) Sveitarfélögunum veitt heimild til þess að innheimta aðstöðugjald af þeim, sem hafa sjálfstæða atvinnu.

4) Gert er ráð fyrir landsútsvörum, sem nokkur fyrirtæki skuli greiða og renni í jöfnunarsjóð sveitarfélaga.

5) í stað þriggja mismunandi útsvarsstiga, sem nú gilda síðan 1960, verði settur einn og sami útsvarsstig fyrir landið allt.

6) Að skattstjórar annist álagningu útsvara. en álagningin skal þó búin þeim í hendur af sveitarstjórnum eða framtalsnefndum þeirra.

Ég skal nú rekja í stórum dráttum efni þessa frv., en get um leið vísað til hinnar ýtarlegu grg., sem fylgir frv., bæði varðandi skýringar á ýmsum nýmælum frv. og nánari grg. fyrir einstökum atriðum.

I. kafli þessa frv. er almenn ákvæði. Þar segir, hverjir tekjustofnar sveitarfélaganna eru, en það er í fyrsta lagi fasteignaskattur, í öðru lagi aðstöðugjald, í þriðja lagi framlag úr jöfnunarsjóði, sem greinist í tvennt, hluta af söluskatti og landsútsvar, og í fjórða lagt útsvör.

II. kafli frv. fjallar um fasteignaskatt. Þar segir svo í 3. gr., að á allar fasteignir skuli árlega leggja skatt til sveitarfélaga, þar sem fasteign er. Skatturinn skal miðaður við fasteignamatsverð og vera 2% af virðingarverði byggingarlóða, 1% af virðingarverði húsa og annarra mannvirkja, 1% af virðingarverði túna, garða, reíta, erfðafestulanda og annarra lóða og lendna.

Í núgildandi lögum er sveitarfélögunum veitt heimild til þess að leggja á fasteignaskatta. Allir kaupstaðirnir hafa notfært sér Þessa heimild og ýmis sveitarfélög önnur. Hins vegar eru fasteignaskattar til sveitarfélaganna ekki í allmörgum sveitarfélögum. Í stað Þeirrar heimildar, sem nú gildir, er því gert ráð fyrir hér að samræma fasteignaskattana að Því leyti um land allt, að öll sveitarfélög skuli nota Þennan tekjustofn. í því sambandi má geta Þess, að þangað til fyrir nokkrum árum var lögskipaður fasteignaskattur um allt land á allar fasteignir í landinu, sem rann til ríkisins, svo að að því leyti má segja, að hér sé ekki um nýmæli að ræða, Þó að Þessi skattheimta hafi tegið niðri nú um nokkurra ára skeið.

Þegar ákveða skyldi í lögunum Þær hundraðstölur, sem hér skyldi nota, Þurfti að sjálfsögðu ýtarlega athugun á Því, hverjar hundraðstölur Þau sveitarfélög notuðu, sem fasteignaskatta hafa. Kom Þá í ljós, að Þær eru mjög mismunandi. Fyrir 10 árum voru samþ. lög á Alþ., sem heimiluðu sveitarstjórnum að innheimta fasteignaskattana með allt að 400% álagi eða m.ö.o. fimmfalda. Sum sveitarfélög notuðu Þessa heimild að fullu, en sum að nokkru leyti. Síðan kom í gildi nýtt fasteignamat 1. maí 1955, og fasteignamatið hækkaði mjög misjafnt í hinum einstöku sveitarfélögum. Það hækkaði mest í Reykjavík. Niðurstaðan varð sú, að eftir að nýja fasteignamatið kom, hlutu sum sveitarfélög, einkum kaupstaðir, sem höfðu notað álagsheimildina að fullu, talsvert minni tekjur af fasteignasköttum en áður, og var því sett ákvæði árið 1959 um heimild til að innheimta fasteignaskatta til sveitarsjóða með álagi. Þær prósenttölur, sem settar eru í 3. gr., mundu valda Því, að fasteignaskattur hjá sumum sveitarfélögum yrði að lækka frá því, sem hann er nú, og m.a. með hliðsjón af Því er ákveðið í 5. gr. frv., að með reglugerð, sem ráðh. staðfesti, geti sveitarstjórn ákveðið að innheimta fasteignaskatt með allt að 200% álagi. Þetta er sem sagt fyrst og fremst gert til Þess að gera sveitarfélögunum kleift að lækka ekki fasteignaskattinn frá Því, sem nú er, en auk Þess er annað sjónarmið haft í huga. Eins og Það er allvíða í öðrum löndum svo, að einn megintekjustofn sveitarfélaga er fasteignaskattar, Þá virðist sú skoðun eiga vaxandi fylgi að fagna hér á landi, að réttmætt sé, að sveitarfélögin stefni í framtíðinni meira í Þá átt að ná hlutfallslega meira af tekjum sínum inn með fasteignasköttum en verið hefur.

III. kafli Þessa frv. fjallar um aðstöðugjald. Um alllangt skeið hefur verið á lagt í mörgum — ég vil segja flestum sveitarfélögum Þessa lands svokallað veltuútsvar. Veltuútsvarið á sér ýmsar orsakir. Það er orðið mjög langt síðan Það var fyrst tekið upp. Það eru áratugir síðan, og liggja til Þess ýmsar orsakir. Ein ástæðan er vafalaust sú, að sveitarfélögin gripu til veltuútsvaranna vegna þess, að Þau áttu ekki um aðra tekjustofna að velja. Þeim var meinað ár eftir ár að fá nýja tekjustofna,

Þó að hlaðið væri á þau nýjum útgjöldum, og til Þess að þurfa ekki að hækka hinn almenna útsvarsstiga, Þ.e.a.s. útsvörin á almenningi, úr hófi, mun hafa verið gripið til veltuútsvarsins. Annað mun einnig hafa komið hér til greina sem rök fyrir veltuútsvarinu, og það var, að ýmis fyrirtæki, umsvifamikil fyrirtæki í sveitarfélagi, sem kannske ár eftir ár töldu sig ekki hafa tekjuafgang eða hagnað, hefðu sloppið að mestu við greiðslur til þess sveitarfélags, ef veituútsvörin hefðu ekki verið. Nú nota slík fyrirtæki mörg ýmiss konar fyrirgreiðslu, sem sveitarfélögin veita með ærnum kostnaði, og þótti því eðlilegt, að í einhverju formi yrðu Þau látin gjalda fyrir slíka aðstöðu, Þótt ekki væri um tekjuafgang hjá Þeim að ræða. Fleiri ástæður munu hafa legið til grundvallar því, að veltuútsvörin voru upp tekin, og skal ég ekki rekja Það nánar hér. Hins vegar hafa veltuútsvörin sem skattstofn verið ákaflega mikið gagnrýnd og það á marga lund með réttu. Og ég ætla, að flestir Þeir, sem eitthvað hafa fjallað um eða kynnt sér skatta- og útsvarsmál atvinnuveganna, hafi komizt að þeirri niðurstöðu, að Það yrði að afnema þennan tekjustofn, og í Þessu frv. er gert ráð fyrir að afnema veltuútsvörin. Hins vegar er það ljóst, að vitanlega þurfti að bæta sveitarfélögunum upp þann tekjumissi, sem af þessu leiddi, en árið 1960 voru veltuútsvörin í landinu alls 75.8 millj. og árið 1961 voru Þau 85.2 millj. kr. Til þess að bæta sveitarfélögunum upp þennan tekjumissi og vísa þeim ekki á þá leið að hækka útsvörin á almenningi eða hinn almenna útsvarsstiga eru farnar tvær leiðir í Þessu frv. Önnur er sú að leggja á svokallað aðstöðugjald, sem III. kafli Þessa frv. fjallar um, og hin að leggja á svokölluð landsútsvör, sem fjallar um í IV. kafla frv.

Varðandi aðstöðugjaldið, Þá segir svo í 8. gr., að sveitarstjórnum sé heimilt að innheimta aðstöðugjald, og er það því ekki skylt eins og um fasteignaskattana. Sveitarstjórnir hafa heimild til Þess að innheimta aðstöðugjald hjá atvinnurekendum og öðrum Þeim, sem sjálfstæða atvinnu hafa í sveitarfélaginu. Síðan eru taldir upp ýmsir aðilar, sem skulu vera undanþegnir aðstöðugjaldi, og eru Þar nefndir skólar, barnahæli, sjúkrahús, elliheimili, orkuver til almenningsþarfa, sláturhús, mjólkurbú og olíufélög, sem greiða landsútsvar. Ég kem að því síðar, hvernig háttað er ákvæðum frv. um olíufélögin.

Í 9. gr. segir svo, á hvað skuli leggja aðstöðugjaldið eða við hvað það skuli miðað. Og Það eru samanlögð útgjöld vegna atvinnurekstrarins næstliðið almanaksár, Þar með talin efnis- og vörukaup og fyrningarafskriftir samkv. ákvæðum skattalaga. Um nánari rökstuðning fyrir aðstöðugjaldinu vil ég vísa til grg. frv., einkum á bls. 17, 18 og 19, Þar sem ýtarlega er út í Það mál farið, og skal ég ekki endurtaka Þau rök, sem Þar koma fram. En að sjálfsögðu kunna menn að spyrja, þar sem aðstöðugjaldið skal miðað við samanlögð útgjöld vegna atvinnurekstrarins, þar með talin efnis- og vörukaup: Er Þá einhver verulegur munur á Þessu aðstöðugjaldi og veltuútsvörunum? Og því er til að svara, að þar er verulegur munur á.

Í fyrsta lagi má geta þess, að fyrirtæki, sem skilar hagnaði, hefur orðið að greiða veltuútsvar af þeim hagnaði, og að því leyti hefur sá tekjuafgangur verið a.m.k. tvískattaður til sveitarfélaganna, þ.e. bæði lagt á hann tekjuútsvar og veltuútsvar. Þessi tvísköttun er afnumin með aðstöðugjaldinu, vegna þess að það er miðað við tilkostnaðinn, útgjöldin, en þar kemur tekjuafgangur ekki til greina. Þá er þess að geta, að aðstöðugjaldið er, eins og ýtarlega er rökstutt í grg. frv., greiðsla fyrir aðstöðu eða þjónustu, sem sveitarfélagið veitir fyrirtækjunum, og telst því með rekstrarkostnaði og verður að dragast frá rekstrartekjum sem hver annar kostnaður.

Varðandi viðmiðunina má einnig geta þess. að þar sem aðstöðugjaldið er viss hundraðshluts af útgjöldum eða tilkostnaði fyrirtækisins. þá veldur það að sjálfsögðu því, að það er fyrirtækinu í hag að hafa sem minnstan tilkostnað þjóðfélagslega séð, og með þjóðarhag fyrir augum er það því verulegur kostur. að aðstöðugjaldið hvetur þannig og örvar til aukinnar hagkvæmni í rekstri.

Í 10. gr. segir, hve hátt aðstöðugjaldið megi vera, og er hér um hámark að ræða: í fyrsta lagi af rekstri fiskiskipa og flugvéla allt að 11/2%, af rekstri verzlunarskipa allt að 1%, af hvers konar iðnaðarrekstri allt að 11/2% og af öðrum atvinnurekstri allt að 2%. Nú er rétt að taka Það skýrt fram, að hér er um hámark að ræða, og ég geri ráð fyrir, að ekki sé ástæða til þess að ætta, að einstök sveitarfélög leggi á atvinnurekstur hærri prósenttölu aðstöðugjalds en það sama sveitarfélag hefur lagt á í veltuútsvörum. M.ö.o.: ég geri ekki ráð fyrir, að sveitarfélögin telji sig þurfa eða telji það rétt að hafa hærri prósenttölu aðstöðugjalds á sama atvinnurekstri heldur en prósenttala veltuútsvarsins hefur verið. Varðandi hámarkið, þá er það 2%, en hámark veltuútsvarsins var ákveðið 3% í l. frá 1960, en bannað til hafði ekkert lögákveðið hámark verið til.

Þá segir í 11. gr., að skattstjórar annist álagningu aðstöðugjaldsins.

IV. kafli þessa frv. fjallar svo um jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Lögin um jöfnunarsjóð frá 1960 eru tekin inn í þetta frv. vegna þess. hve hann er nátengdur tekjustofnum og fjáröflun sveitarfélaganna.

Í 15. gr. eða fyrstu gr. þessa kafla segir um hlutverk jöfnunarsjóðs, og er það óbreytt frá lögunum 1960, en hlutverk hans er í stórum dráttum þetta: í fyrsta lagi að greiða framlag til sveitarfélaganna samkv. ákvæðum Þessa kafla, í öðru lagi að greiða fram úr fjárhagserfiðleikum sveitarfélaga, í þriðja lagt að leggja út greiðslur milli sveitarfélaga, sem ríkissjóður ber ábyrgð á samkv. framfærslulögum, bar til endurgreiðsla fer fram, í fjórða lagi að greiða aukaframlag til sveitarfélaga, sem fá ekki nægileg útsvör álögð, og í fimmta lagi að styrkja tilraunir til að koma betra skipulagi og meira samræmi í framkvæmdir sveitarmálefna og samstarf sveitarfélaga, en þessi síðasti liður var á sínum tíma tekinn inn eftir óskum Sambands ísl. sveitarfélaga.

Í 16. gr. frv. segir svo um tekjur jöfnunarsjóðs, og er þar fyrst svo fyrir mælt, að ríkissjóður greiði 1/5 hluta söluskatts, sem innheimtur er til ríkissjóðs, eftir þeim ákvæðum, sem þar greinir, þó eigi lægri fjárhæð en 56 millj. kr. Það var mikill áfangi í baráttu sveitarfélaganna fyrir nýjum tekjustofni, þegar ákveðið var 1960, að þau skyldu fá fimmtung söluskattsins, sem þá var lögfestur, og ákveðið. að þessi fimmtungur skyldi renna í jöfnunarsjóð og síðan skiptast milli sveitarfélaganna eftir íbúatölu. Aðrar tekjur jöfnunarsjóðs eru svo landsútsvörin. Að því er snertir söluskattshlutann og þær reglur, sem um hann gilda, þá eru ákvæðin að mestu óbreytt frá því, sem er í gildandi l. frá 1960.

Þá er komið að landsútsvörunum. sem eru nýmæli í þessu frv., en hafa verið til umr. um langan aldur. Ég ætla, að það sé komið á annan áratug, síðan fyrst hófust umr. á fundum og þingum Sambands Ísl. sveitarfélaga um landsútsvör, og beindist þá athyglin einkum að því, að rétt væri, að ýmsar stofnanir og fyrirtæki, sem næðu til allra eða mikils borra landsmanna í mörgum, eða flestum sveitarfélögum, greiddu í einu lagi landsútsvar í stað þess að greiða á þeim stað eða þeim stöðum, þar sem fyrirtækin væru og störfuðu. Einkum var þá haft í huga að leggja landsútsvör á ýmiss konar ríkisfyrirtæki, einkasölur, verzlunarfyrirtæki ríkisins, sölusambönd, samvinnusambönd, olíuverzlanir, peningastofnanir og fleiri aðila, sem greindir eru og taldir upp í athugasemdunum á bls. 20. Samband isl. sveitarfélaga hefur hvað eftir annað samþykkt og átyktað að óska eftir slíkum landsútsvörum, og var það því eitt af meginverkefnum þeirrar nefndar, sem undirbúið hefur þetta mál, að semja reglur um það. Niðurstaðan er sú, sem greinir í 17. gr., að landsútsvör skuli greiða: a) Áfengis- og tóbaksverzlun ríkisins og sölunefnd varnarliðseigna. og samkv. 18. gr. eiga þessir aðilar að greiða í landsútsvar 5% af hagnaði fyrirtækisins. Þetta ákvæði er varðandi Áfengis- og tóbaksverzlunina samhljóða því, sem nú er í lögum, og greiðir þetta fyrirtæki eða hefur greitt þessa fjárhæð til þeirra sveitarfélaga, þar sem þessi fyrirtæki starfa eða hafa útibú. Hins vegar er það nýmæli, að sölunefnd varnarliðseigna skuli greiða 5% af hagnaði sínum til sveitarfélaganna, og þá ákveðið. að það skuli vera í formi landsútsvars. Þá er b-liður. Þar er gert ráð fyrir. sbr. 18. gr., að 1% sé greitt af heildarsölu eftirtalinna stofnana í landsútsvar. Það eru síldarverksmiðjur ríkisins, áburðarverksmiðjan, sementsverksmiðja ríkisins, viðtækjaverzlun ríkisins, landssmiðjan og ríkisprentsmiðjan Gutenberg. Og c) Olíufélög. sem flytja inn olíur og olíuvörur og annast sölu þeirra og dreifingu innanlands, eiga að greiða 11/3% af heildarsölu félaganna.

Varðandi þennan síðasta lið er þess að geta, að þessi félög hafa þá sérstöðu, að þau greiða útsvör á fjölmörgum stöðum, líklega um 60 stöðum í landinu. Þessi útsvör hafa yfirleitt verið veltuútsvör, og af þessum sökum hafa risið mörg ágreiningsefni, sem farið hafa bæði til úrskurðar hjá hreppsnefndum og niðurjöfnunarnefndum fyrst og síðan yfirskattanefndum, ríkisskattanefnd og fyrir dómstóla, og hefur því orðið af þessu í ýmsum efnum hin mesta óvissa og mikið málavafstur. Það hefur því þótt rétt að leggja á olíufélögin í einu lagi landsútsvar með þeim hætti, sem hér greinir, en það þýðir þá um leið, að aðstöðugjald skuli ekki leggja á þau í neinu sveitarfélagi.

Þá er gert ráð fyrir því, samkv. 20. gr., að fjórðungur landsútsvaranna, sem til falla í hverju sveitarfélagi, skuli koma í hlut þess, en 3/4 hlutar landsútsvaranna skuli ganga til jöfnunarsjóðs, þannig að það komi til skipta í réttu hlutfalli við íbúatölu hvers sveitarfélags eftir sömu reglum og söluskattinum er úthlutað. Það eru fleiri aðilar, sem mjög hefur komið til orða, að ættu að greiða landsútsvör, og eru Það einkum bankar og sparisjóðir, sem Þar hafa verið hafðir í huga. Undirbúningsnefndin hafði áhuga á því, að landsútsvör næðu einnig til þessara aðila. Það hefur samt sem áður ekki þótt fært að þessu sinni að taka það inn í frv., en það mál er að sjálfsögðu til áframhaldandi athugunar, með hverjum hætti rétt sé að haga greiðslum peningastofnana til sveitarfélaganna, en ég ætla, að allir séu sammála um, að sanngjarnt sé og eðlilegt, að eitthvað og í einhverju formi greiði þessar stofnanir til sveitarfélaga.

Þá kemur V. kafli frv., sem er sá ýtarlegasti og lengsti, en hann er um útsvör. Varðandi fyrstu greinar Þess kafla má geta þess, að þar er um litlar breytingar að ræða frá gildandi l., eða 27., 28., 29. og 30. gr.

Í 31. gr. segir svo, að útsvör skuli miða við hreinar tekjur og eign samkv. skattskrá. Það þýðir, að skattalög gilda einnig varðandi útsvarsálagningu að þessu leyti, að þær reglur, þær undanþágur, Þau sérákvæði, sem gilda um tekjuskattsálagningu, koma yfirleitt einnig til greina við útsvarsálagningu. Það feist í Þessu ákvæði 31. gr.

Hins vegar er í sambandi við þetta atriði rétt að benda á ákvæði í frv. til bráðabirgða, e-liðinn, en þar segir svo, að á árunum frá 1962–1967 er heimilt að víkja frá ákvæðum skattalaga um frádrátt samkv. lögum um tekjuskatt og eignarskatt, þeim greinum, sem Þar eru upp taldar. Nú er það svo, að ýmiss konar frádráttur, sem ákveðinn er og hefur verið í tekjuskattslögum, hefur ekki verið notaður af ýmsum sveitarfélögum við útsvarsálagningu. Þess vegna þótti ekki fært að lögskipa það fyrirvaralaust eða þannig, að það þyrfti strax að koma til framkvæmda, að öll sveitarfélög væru varðandi útsvarsálagningu skyld að veita hvern þann frádrátt, sem tekjuskattslögin veita. Niðurstaðan varð því sú, að Þetta bráðabirgðaákvæði er inn sett, að um næsta 6 ára skeið sé sveitarstjórnum eða framtalsnefndum heimilt að víkja frá þessum tilteknu ákvæðum, en þau snerta skattlagningu hjóna, flutning yfir fimm áramót á tapi fyrirtækja, um skattfrelsi gjafa, um sjómannafrádrátt og um skattfrjáls varasjóðstillög félaga. Þessi atriði eru þar með á þessum næstu 6 árum látin á vald framtalsnefnda og sveitarstjórna. Ef hins vegar verður ekki gerð á Þessu breyt. á Þessu tímabili, þá fellur þessi heimild sveitarstjórna og framtalsnefnda um að víkja frá skattalögum um umræddan frádrátt niður eftir árið 1967.

Í 32. gr. frv. er svo útsvarsstiginn, og hefur í rauninni merkilegum áfanga verið náð í því efni, á þann veg, að nú er gert ráð fyrir einum og sama útsvarsstiga fyrir öll sveitarfélög landsins, kaupstaði og sveitahreppa. Fyrir 1960 voru sveitarfélögin frjáls um sína útsvarsstiga samkv. reglunni um niðurjöfnun eftir efnum og ástæðum. Það mátti því segja, að Þá væri fjöldi útsvarsstiga notaður, allt að því jafnmargir og sveitarfélögin voru mörg, eða á Þriðja hundrað. Það var út af fyrir sig mikil breyting, mjög róttæk breyt. með l. frá 1960 að fækka Þessum útsvarsstigum niður í 3, en Þá var ákveðið, að einn skyldi gilda fyrir Reykjavík, annar fyrir aðra kaupstaði og þriðji fyrir sveitahreppa. í sambandi við það mál var tekið fram, að framtíðarstefnan ætti að sjáifsögðu að vera sú að reyna að koma á einum og sama útsvarsstiga fyrir landið allt. Að þessu hefur síðan verið unnið, og eins og kemur fram í grg. frv., hefur undirbúningnefndin lagt í Það mjög mikla vinnu að komast að niðurstöðu um einn og sama útsvarsstiga. Í grg. á bls. 23 og 24 er skýrt frá þessum athugunum og hvernig háttað var álagningu sveitarfélaganna bæði árið 1960 og 1961, og eftir þær ýtarlegu athuganir, sem þar er skýrt frá, komst n. að þeirri niðurstöðu, að fært væri að semja reglu, sem nota mætti um allt land. Er þar svo greint nánar frá því, með hverjum hætti Það hefur orðið, og m.a. að sett er inn ákvæði í 32. gr., að auk Þess frádráttar, sem veittur er fyrir konu og börn, Þá er sveitarstjórn heimilt að draga frá útsvari allt að 800 kr., og er þetta við það miðað, að ekkert sveitarfélag þurfi nokkru sinni eða á nokkrum aðila vegna þessa nýja útsvarsstiga að hækka útsvar frá því, sem verið hefur. Þessi samræming á útsvarsstigum, sem leiðir til eins útsvarsstiga fyrir landið allt, er eitt af merkustu atriðum í Þessu frv. og einn af stærstu áföngum í okkar útsvars- og skattamálum á síðari árum. Mun Þetta að sjálfsögðu leiða til ómetanlegrar samræmingar í útsvarsálagningu um landið.

í 33. gr. frv. er svo fyrir mælt, hvenær lækka skuli útsvör gjaldenda, en Það er Þegar eftirtaldar ástæður eru fyrir hendi: a) Sjúkrakostnaður, ef verulegan má telja. b) Slys, dauðsföll, eignatjón, mikil tekjurýrnun eða önnur óhöpp, sem skerða gjaldgetu Þeirra verulega. c) Uppeldis- og menningarkostnaður barna Þeirra, sem eidri eru en 16 ára, sem Þeir annast greiðslu á.

Í Þessum tilfellum skal lækka útsvör gjaldenda frá því, sem ákveðið er í 32. gr. um útsvarsstiga. En enn fremur er heimilt að undanþiggja bætur almannatrygginga útsvarsálagningu að einhverju eða öllu leyti og lækka útsvör gjaldenda, sem orðnir eru 65 ára. Þessi ákvæði eru að mestu samhljóða Þeim, sem nú eru í gildi síðan 1960.

Í 37. gr. og næstu greinum Þar á eftir er svo skýrt frá tilhögun eða reglum um framkvæmd útsvarsálagningar, og er þar um verulegar breytingar að ræða. Þær standa í sambandi við Þá gerbreyttu skipan á framkvæmd skattamála, sem gert er ráð fyrir í frv. því um tekju- og eignarskatt, sem lagt hefur verið fyrir þetta Alþ., verið afgreitt frá hv. Ed. og er nú hér í dag til 1. umr. Nú er svo um álagningu útsvara, að niðurjöfnunarnefndir eru kosnar í öllum kaupstöðum til þess að jafna niður, en í sveitahreppum eru það hreppsnefndirnar sjálfar. Hér er gert ráð fyrir því í fyrsta lagi, að bæjarstjórn kjósi eftir hverjar reglulegar bæjarstjórnarkosningar 3–5 menn í framtalsnefnd og þeir séu kosnir til fjögurra ára í stað eins árs, sem nú er. Þó hefur bæjarstjórn heimild til þess að ákveða skemmri kjörtíma, ef hún óskar. Skattstjóri skal eiga sæti í framtalsnefnd, en hefur þar ekki atkvæðisrétt, nema bæjarstjórn hafi kosið hann í hana. í hreppum skal hreppsnefndin annast þessi framtalsnefndarstörf ásamt skattstjóra eða umboðsmanni hans, en getur þó falið 1–3 mönnum úr sínum hópi að annast þessi störf. Að þessu leyti er hér ekki um mikla breytingu að ræða frá því, sem nú er. En hins vegar er ætlunin að nota í miklu ríkara mæli en verið hefur skattstofurnar og starfslið skattstjóra við útsvarsálagningu, og því er svo fyrir mælt í 44. gr., að skattstjóri annist álagningu útsvara í skattaumdæmi sínu, en við álagningu útsvaranna er hann bundinn við þá skrá um tekjur og eignir, sem framtalsnefnd eða hreppsnefnd lætur honum í té. Og hlutverk framtalsnefndarinnar er samkv. 42. gr. í fyrsta lagi að rannsaka skattframtölin og úrskurða þau til útsvarsálagningar, í öðru lagi að áætla tekjur og eignir þeirra, sem ekki hafa skilað framtali, og í þriðja lagi að ákveða, að hverju leyti skuli til greina tekin ýmis atvik, sem lög ákveða eða heimila að tekið sé tillit til. Má segja, að það sé aðalatriðið eða eitt aðalatriðið í störfum framtalsnefndarinnar, að hún, en ekki skattstjórinn, ákveður það í hverju einstöku tilfelli, hvaða frádráttarliði skuli taka til greina, sem ákveðnir eru eða heimilaðir í lögum. Enn fremur úrskurðar framtalsnefndin kærur, er fram kunna að koma.

Um þetta fyrirkomulag og samstarf framtalsnefndanna og skattstjóranna eru nánari ákvæði í 42., 43. og 44. gr., og meginatriði þess er það, að notað sé starfslið og sérþekking skattstofanna, sem ætlað er að koma á fót 9 að tölu hér á landi, sem allra mest í sambandi við útsvörin. Hins vegar hefur þótt rétt að setja sérákvæði varðandi hin fámennari sveitarfélög, og er því svo fyrir mælt í 45. gr., að í hreppum með færri en 300 íbúa er sveitarstjórn heimilt að leggja á útsvör án milligöngu skattstjóra, sem lætur henni í té afrit af skattskrá hreppsins til hliðsjónar við álagningu. Hér er sem sagt veitt heimild til þess að halda því skipulagi um álagningu útsvara, sem verið hefur, í hinum fámennari hreppum, ef sveitarstjórnirnar óska Þess.

Í VI. kafla frv. er fjallað um sameiginleg ákvæði, fyrst og fremst um kærur og áfrýjun, og þar verður sú hin mikla breyting á, að útsvarskærur ganga ekki frá framtalsnefndum eða sveitarstjórn til yfirskattanefndar og þaðan til ríkisskattanefndar, heldur fara þær beint til ríkisskattanefndar, vegna þess að gert er ráð fyrir í skattafrv. að leggja yfirskattanefndirnar allar niður, og verður því kæru- eða dómstigum fækkað, ekki aðeins um skattinn, heldur líka um útsvörin, um eitt stig.

Ég vænti þess, að með bessum orðum hafi ég gert grein fyrir helztu ákvæðum þessa frv., sem hér liggur fyrir. Sem fskj. með frv., á bls. 28–54, er svo grg., sem ráðstafanir voru gerðar til á sínum tíma að tekin yrði saman með upplýsingum um tekjustofna sveitarfélaga í ýmsum löndum. Til þess voru valdir þeir formaður Sambands ísl. sveitarfélaga, Jónas Guðmundsson og Páli Lindal skrifstofustjóri, að kynna sér þessi mál í Danmörku, Svíþjóð, Noregi, Englandi, Hollandi og Sviss. Þeir hafa samið þá ýtarlegu og glöggu grg. um tekjustofna sveitarfélaga, álagningu og innheimtu sveitarfélagaskatta í þessum löndum, þá grg., sem hér fylgir með og ég vænti að þm. þyki nokkur fengur í að fá, því að þar er geysilegan fróðleik að finna. Það er eins og gengur, að ýmislegt í þeim málum hefur orðið til gagnlegra ábendinga og upplýsinga, en aftur á móti að sjálfsögðu margt, sem ekki hentar okkar staðháttum, en hins vegar jafnan gagnlegt að kynna sér, hvernig aðrar þjóðir leysa svipuð vandamál og þau, sem við eigum við að glíma.

Að svo mæltu legg ég til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og félmn.