09.04.1962
Efri deild: 84. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2122 í B-deild Alþingistíðinda. (1748)

178. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Frsm. minni hl. (Karl Kristjánsson):

Herra forseti. Hv. frsm. meiri hl. heilbr- og félmn. rakti efnisskipun þessa frv., sem hér liggur fyrir, allýtarlega, og ég sé ekki ástæðu til þess, þess vegna, að gera það. Efnisskipunin er, að mér virðist, yfirleitt góð í frv., og það er til þess að gera auðvelt samkv. því að finna efnisatriði, og efninu virðist vera skipulega raðað. í frv. er búið að sameina þau ákvæði, sem nú eru gildandi um tekjuöflun sveitarfélaga, og allt er þetta til bóta.

Fleira tel ég einnig til bóta í frv., eins og ég hafði drepið á við 1. umr. Ég tel það til bóta, að auknar hafa verið tekjur jöfnunarsjóðs með landsútsvörum, þó að ég telji þar of skammt gengið. Þá tel ég einnig til bóta, að útsvarsstiginn er gerður einn, þó að hann sé, eins og hann auðvitað þarf að vera, með æðimiklum tilfærslumöguleikum, sem kalla mætti teygjubönd. Það ber vitanlega að því að stefna í landinu, að álögur til félagslegra þarfa hvíli sem jafnast á landsmönnum, en getur þó naumast orðið að mínu áliti alger jöfnuður í þeim efnum, vegna þess að það er svo misjafnt í sveitarfélögunum, sem tekið er fyrir og haft að verkefnum, sem kosta útgjöld. Það er eðlilegt, að þau sveitarfélög, sem gera mest fyrir félaga sína, þurfi að kosta meira til en hin, sem hafa ekki skilyrði til að gera jafnmikið. En sá er eiginlega munurinn á þéttbýlinu og dreifbýlinu í þessum efnum, að þéttbýlið, þar sem margar hendur vinna létt verk og stutt er milli heimila, getur haft samlög um sveitarfélagslegar framkvæmdir, sem dreifbýlið getur ekki. Með þessu tvennu, að gera útsvarsstigann einn og auka tekjur jöfnunarsjóðs, er horfið til réttrar áttar, og er það út af fyrir sig eitt af því, sem má segja að stefni að því að koma í veg fyrir það, að byggðir eyðist fyrir álöguþunga, — fámennar byggðir.

Hins vegar er sú öfugstefna í frv., að því er mér virðist, að sjálfstæði sveitarfélaganna um álögur er skert með því að taka verulega af þeim álöguvaldið og láta það í hendur fjarskyldra og ókunnugra, en þar á ég við ákvæðin um það, að skattstjórar hafi endanlegt ákvörðunarvald um álögurnar. Hins vegar er framkvæmdin að undirbúningi mála látin nokkuð mikið hvíla á heimamönnum, svo að það verður mjög ómökum líkt að senda til endanlegrar ákvörðunar þau skjöl og gögn, sem fyrirskipað er að undirbúin séu heima, en lögð í hendur skattstjóranna.

Þá er það galli á frv., sem ég vil lýsa yfir fyrir mitt leyti hér, að ekki er tekið eðlilegt tillit til þess, að samvinnufélögin safna óskiptilegum eignum, sem eru í raun og veru sameignir heimastöðvanna, og þær verða það algerlega formlega. ef samvinnufélag hættir störfum. Þau eru gjaldskyld til sveitar, samvinnufélögin, eins og sérgróðafyrirtækin í sömu byggð. Þetta er ekki eðlilegt. Það væri eðlilegt, eins og tíðkazt hefur nú allmikið að undanförnu, að sveitarfélögin tækju tillit til þess, að samvinnufélögin leggja þeim til varanlegar eignir með varasjóðamyndunum sínum og framkvæmdum, sem eru sameignir á staðnum.

Ég skýt þessu svona fram, en kem ekki með neinar brtt. í því sambandi, af því að ég tel, að þær mundu ekki fá neinar undirtektir á þessu stigi. Hins vegar þætti mér ekki ólíklegt, að seinni tími mundi einhvern tíma leiðrétta þetta.

Veltuútsvar hefur verið þyrnir í augum margra, og það er afnumið í Þessu frv. Ekki verður leyfilegt skv. því að leggja veltuútsvar á. Það hefði vitanlega verið mjög æskilegt, ef það hefði verið hægt að leggja þann tekjustofn algerlega niður eða finna tekjustofn í staðinn, sem hefði verið miklu réttlátari. En nú er það svo, að sveitarfélögin mega ekki án þess vera að hafa einhvern tekjustofn, sem ekki er mjög hverfull, þó að misjafnt ári, — ekki eins hverfull og tekjuútsvar til dæmis. Og það er komið í ljós, að sú nefnd, sem samdi þetta frv., hefur ekki fundið í staðinn gjaldstofn, sem líklegt er að verði betur liðinn en veltuútsvarið var, heldur gjaldstofn, sem er að mínu víti fjarlægari því, sem hefur verið grundvallarstefna fram undir þetta í gjaldskyldu til sveitar, að hún færi eftir því, hvað bök manna eru breið, hún færi eftir efnum og ástæðum. Veltuútsvarið er þó að því leyti í svipaðri átt, að þar er lagt á tekjur, sem fram koma, þó að hins vegar sé lagt á brúttó-tekjurnar, sem ekki geta talizt fullkominn mælikvarði fyrir gjaldgetu.

Í frv. á að taka upp í staðinn fyrir veltuútsvarið aðstöðugjald. Og eftir heitinu og eftir rökstuðningi þeim, sem er í grg. frv., þá er litið svo á, að þetta gjald sé greiðsla fyrir aðstöðu þá, sem gjaldandinn hefur í sveitarfélaginu, en ekki útsvar. En ekki dylst það, þegar farið er að athuga þetta gjald, að það hefur í sér útsvarssjónarmið. Það er ekki eingöngu gjald fyrir aðstöðu. Fasteignaskatturinn, sem var heimilaður áður, en er lögleiddur nú, — og við það hef ég ekkert að athuga, — hann er miklu nær því að vera aðstöðugjald. Ef ætti að leggja á aðstöðugjald í þessa orðs fyllstu merkingu, ætti það að vera fyrir einhver tiltekin afnot, sem væru metin. Fasteignaskatturinn er af fasteignum. Hann gæti því fallið undir hugtakið aðstöðugjald. En eins og í frv. er gert ráð fyrir að miða þetta iðgjald til sveitarinnar við útgjöld, tilkostnað, þá er farið langt út fyrir svið það, sem kalla mætti að sé greiðsluhæft fyrir aðstöðu. Þetta er í raun og veru veltuútsvarið — eins og einhver sagði í hv. Nd. — afturgengið. Og mér virðist líkingin vera að því leyti rétt hjá manninum, sem notaði hana, að eins og afturgangan er venjulega verri en það, sem áður var í lifanda lífi, þá ætla ég, að aðstöðugjaldið reynist það líka. Við, sem stöndum saman að nál., hv. 9. þm. Reykv. (AGI) og ég, höfum leyft okkur að nota aðra líkingu í þessu sambandi, líkinguna þá, að þegar veltuútsvarinu, sem var óvinsælt sem tekjuöflunarleið, er breytt í aðstöðugjald, þá gerist svipað og þegar sjúklingur, sem var orðinn þreyttur á að hvíla á annarri hliðinni, veltir sér yfir á hina, þó að hún sé veikari fyrir. Þetta getur gert fró á augnabliki, og þó sérstaklega á meðan sjúklingurinn er að hugsa til að breyta um, en hins vegar verður ekki nein varanleg úrbót. Og þannig er líklegt að fari með aðstöðugjaldið, að það verði ekki vel liðíð, þegar farið er að reyna það.

Landsútsvör eru tekin upp, og það er til bóta. Hitt er annað mál, að þar er allt of skammt gengið. Ég fyrir mitt leyti tel, og ég hygg, að það sé líka skoðun hv. 9. þm. Reykv., — ég tel, að bankarnir hefðu átt að koma inn í gjaldskylduna í jöfnunarsjóðinn með landsútsvör, og mér skilst, að 4%a af brúttó-vaxtatekjum bankanna mundu ekki hafa gert nema 0.36% af 9% vöxtum. Og sér hver maður, að ekki er nærri gengið þeim gjaldanda, sem ekki er meira lagt á. Hins vegar skal ég játa það, að smærri peningastarfsemi í landinu, eins og litlir sparisjóðir úti í dreifbýlinu, stæði ekki vel við það að greiða slíkt útsvar, sérstaklega ekki nú, þegar þeir eiga mjög í vök að verjast vegna Þeirrar lagasetningar, sem að þeim þrengir, og þar á ég við, að minnkaður hefur verið munur á útlánsvöxtum og innlánsvöxtum hlutfallslega, að fé hefur verið tekið til bindingar af þessum stofnunum og nú bætast ofan á — ég vil kalla siðferðislegar skyldur þessara sjóða til þess að taka bréf þau, sem væntanlega verða gefin út vegna lausaskulda bænda. Allt þetta kreppir svo að þessum stofnunum, að það hefði ekki verið sanngjarnt að leggja útsvör á þær, en hitt var auðvelt, að ákveða lágmark tekna hjá þeim stofnunum, sem til greina kæmu.

Till. til breyt. á frv., sem ég ætla nú að fara að ræða um og við hreyfðum í hv. heilbr.- og félmn., fengu ekki undirtektir. Eina brtt. flytur þá n. sameiginlega á Þskj. 650, sem ég tel til bóta og hv. frsm. meiri hl. gerði grein fyrir, svo að ég ræði ekki meira um hana. En við minnihluta-mennirnir í n., hv. 9. þm. Reykv. og ég, flytjum nokkrar brtt. á þskj. 673, og vil ég víkja að þeim með nokkrum orðum.

1. brtt. hljóðar svo, með leyfi hæstv. forseta: „Aftan við 2. mgr. 9. gr. bætist: Heimilt er framtalsnefndum og hreppsnefndum að undanþiggja aðstöðugjaldi hjá einstökum gjaldendum kostnaðarliði, sem stafa af óvenjulegu tjóni.“

Ákvæðin um aðstöðugjaldið eru á þá leið, að þar eru engir kostnaðarliðir undanþegnir, hvernig sem þeir eru til komnir. Aðeins er sú hamla á komin með þetta gjald í heild fyrir breytingu, sem gerð var í Nd., að aðstöðugjaldið má ekki hjá neinum vera lagt á hærri upphæð en brúttótekjur eru. Þetta hamlar dálítið, — ég skal játa það, — en hins vegar geta eftir sem áður innan þess ramma átt sér stað ýmsir þeir atburðir, sem gera það að verkum, að óréttlátt er að leggja á þann tilkostnað, sem þeir valda, aðstöðugjald. Ég vil t.d. nefna það, að ef fiskibátur tapar linu sinni, þá verður hann að kaupa aðra í staðinn og tvíborga þá línu, sem starfsbróðir hans, sem verður ekki fyrir tjóninu, borgar einu sinni. Og það er ekki réttlátt, að þessir menn greiði jafnhátt aðstöðugjald. Ef hey brennur hjá bónda, þá verður hann að kaupa sér fóðurbirgðir í staðinn. Það eykur tilkostnað hans og þá hækkar aðstöðugjald hans, eftir því sem frv. hljóðar. Og fyrir þetta viljum við byggja, ef hægt væri, tillöguflutningsmennirnir. með því að heimila hreppsnefndum og framtalsnefndum, sem eru kunnugar því, hvernig á stendur og hversu mikið tjónið er og illa það kemur niður, að undanþiggia aðstöðugjaldi hjá þessum aðilum tjónupphæðirnar, ef þær eru óvenjulegar. Við teljum, að með þessari till. sé svo háflega í sakirnar farið, að það sé ekki sanngjarnt að fallast ekki á hana.

2. till. er við 10. gr. um, að á eftir c-lið komi nýr stafliður: „Allt að 3%: barar, billiardstofur, söluturnar, skartgripaverzlanir, blómaverzlanir, tóbaks- og sælgætisverzlanir,“ — þ.e. að þessir aðilar greiði hærra, það megi leggja á þá hærra aðstöðugjald en annan rekstur, vegna þess hve tilkostnaður við sölu þessara vara, sem hafa háa álagningu yfirleitt, er miklu minni en gerist og gengur um almenna vörusölu.

Jöfnunarsjóðurinn er ágæt stofnun og hefur þegar gert gagn. Það er þakkarvert, eins og ég hef oftar en einu sinni áður lýst, að tekin hefur verið upp sú skylda, að ríkissjóður greiði

hluta af tilteknum sölusköttum í jöfnunarsjóðinn. En dýrtíð hefur aukizt, útgjöld sveitarfélaga hafa mjög hækkað og þessi eini fimmti hluti er því annar en hann var, þegar hann var ákveðinn. Og við teljum tímabært að hækka þetta tillag upp í 1/4. Og um leið og það væri gert, er sjálfsagt að hækka líka þá lágmarksupphæð, sem ríkissjóður á að greiða, en hún er 56 millj. á ári, upp í 70 millj. Það yrði fast lágmarksgjald, sem yrði ákveðið, ef 3. till. okkar yrði samþ. En jafnframt felur 3. till. í sér þá breyt. á ákvæðunum, að það er í l. um jöfnunarsjóð áskilið, að ef söluskattur reynist ekki svo hár, að 56 millj. verði meira en einn fimmtungur, þá megi ríkissjóður innheimta til baka, endurheimta hjá sveitarfélögunum það, sem fram yfir varð. Þetta ákvæði teljum við ekki réttlátt og leggjum til, að það falli niður. Sveitarfélög hafa takmarkaðan rétt til tekjuöflunar til að bæta sér upp áföll með nýjum álögum, þau hafa takmarkaðan rétt. Ríkissjóður hefur aftur á móti á bak við sig löggjafarþingið, sem getur aukið tekjuöflunina. Þess vegna er ekki nema réttlátt, að sú upphæð, sem er rétt sveitarfélögunum einu sinni og þau taka til nota, fái að haldast, en sé ekki að einhverju leyti endurheimt.

Þá er 4. till., að taka á vissan hátt banka upp í tölu þeirra, sem greiði landsútsvar. En 5. till. er um, á hvern hátt það skuli gert. Og við leggjum til, að það gjald, sem ríkið tekur nú af bönkunum, sem verzla með gjaldeyrinn, 50% af heildartekjum vegna munar sölugengis og kaupgengis og enn fremur af próvisjóninni, að þær tekjur, sem ríkissjóður hefur áskilið sér frá bönkunum í þessu efni, renni eftir þetta ár til jöfnunarsjóðs. Það virðist vera lítil ástæða til þess, að þessar stofnanir, sem greiða ekki neitt til sveitar, greiði til ríkissjóðs, — hins vegar mjög sanngjarnt, þegar búið er að stofna jöfnunarsjóðinn og stofna til landsútsvaranna, að þá verði bankarnir þar aðilar, og við fórum samt ekki harðara út í það en þetta og tökum að sjálfsögðu tillit til þess, að búið er að ætla ríkissjóði þessar tekjur fyrir árið 1962. En þarna mun vera um að ræða, eftir því sem fjárlög áætla, 15 millj. kr.

Þá er 6. till. okkar, hún er við 32. gr. Hún er um það, að hækkuð sé frá því, sem ákveðið er í frv., heimild til frádráttar útsvörum vegna barnaframfæris. Hún er um það, að frádrátturinn vegna barna, þegar þau eru fleiri en þrjú, hækki um 300 kr., eftir því sem börnunum fjölgar, fyrir hvert barn. Þetta er flutt vegna þess, að Þegar efnahagsaðgerðirnar voru gerðar, þessar svonefndu, í febrúar 1960 og fjölskyldubætur í sambandi við þær auknar, þá voru þær teknar á vissan hátt í öfugu hlutfalli við ómagaþungann, þ.e.a.s. þær voru mest auknar hjá þeim fjölskyldum, sem höfðu aðeins þrjú börn, vegna hinnar fullu, nýju greiðslu fyrir fyrsta, annað og þriðja barn. í því efnahagsástandi, sem nú er, njóta barnaframleiðendur þessa á móti þeirri dýrtíð, sem skapazt hefur, en nú er það vitað mál, að það eru þeir, sem hafa flest börnin, sem harðast verða úti, þegar álög eru í neyzluskattaformi, og þessi till. um hækkunina er í leiðréttingarátt í þessu efni.

Þá er ég kominn að 7. till. á þskj. 673. Hún er við 45. gr. og er á þessa leið, með leyfi hæstv. forseta, — greinin orðist svo:

„Í sveitarfélögum, þar sem skattstjóri er ekki búsettur, er sveitarstjórn (í bæjum framtalsnefnd) heimilt að leggja á útsvör án milligöngu skattstjóra, sem lætur þeim þá í té afrit af skattskrá sveitarfélagsins til afnota við álagninguna. Sveitarstjórnin (eða framtalsnefnd) gerir síðan skrá um álagninguna, sem skal vera lokið fyrir 20. júní ár hvert. Að öðru leyti gilda um álagninguna ákvæði laga þessara.“

Sú breyt. felst í þessari till., að undanþágan, sem upphaflega átti að vera, — undanþágan frá því, að hreppsnefndir mættu ekki ganga frá útsvarsskrá, átti að vera fyrir sveitarfélög, sem hefðu 300 íbúa eða færri, en var færð í Nd. í undanþágu fyrir hreppa, sem hafa 500 íbúa eða færri, — þá er hér gert ráð fyrir því, að undanþágan verði fyrir öll þau sveitarfélög, þar sem skattstjórinn er ekki búsettur. Þetta virðist vera mjög sanngjarnt. Hér er ekki verið að meina skipulaginu að komast á, um það, að skattstjórar vinni að niðurjöfnun útsvara endanlega, heldur aðeins að leggja það í vald þeirra, sem ekki eru í hans heimabyggð, — heimabæ, held ég að megi segja, því að hann mun eiga setu í bæ, — það er verið að heimila þeim að ganga frá álögunum, ef þeir telja ekki æskilegra að senda honum skýrslurnar til að telja saman, eins og frv. gerir ráð fyrir, að eigi að vera skylda hjá öllum þeim, sem búa í stærri sveitarfélögum en 500 manna. Ég held, að með þessari till. sé nokkur annmarki höggvinn burt að því er snertir rýmkun fyrir sveitarfélögin, sjálfstæði þeirra viðurkennt, en jafnframt gefið tækifæri til þess, að sú þróun geti átt sér stað, sem frv. vill koma á með beinum fyrirmælum, ef hún er að vild þeirra, sem hlut eiga að máli.

Þá hef ég rakið efni þessara sjö brtt. okkar hv. 9. þm. Reykv. og vænti þess, að hv. þdm. sjái, að það er ekki með þeim verið að leika sér að því að vilja umturna frv. Þvert á móti hefði ég fyrir mitt leyti hug á því að gera miklu fleiri brtt. og mundi hafa gert það, ef líkur hefðu verið fyrir því, að lagfæringar á frv. fengju byr hjá þeim meiri hl., sem nú um þessar mundir drottnar hér á Alþ. En það er nú fyrirfram vitað, að meiri hl. er ekki fáanlegur til mikilla breyt., og þingtíminn orðinn naumur, og þess vegna er rétt að bíða betri tíma með fleiri breytingar.

Við teljum, flm. till. í minni hl., að ekki hafi verið viðhöfð rétt vinnubrögð við smíði þessa frv. Að vísu er það gert af ágætum mönnum í nefnd. En við teljum, að hin réttu vinnubrögð, þegar um svo þýðingarmikil löggjafaratriði er að ræða sem þessi, gagnvart eins sjálfstæðum heildum og sveitarfélögin eru í okkar þjóðfélagi, þá eigi að senda frumvörpin að löggjöf til sveitarstjórnanna. Það teljum við rétt vinnubrögð og fullkomna viðurkenningu á sjálfstæði sveitarfélaganna og skynsamlega. Þetta var gert, Þegar gildandi sveitarstjórnarlög voru sett, og bar góðan árangur. Og í dag var ákveðið í hv. heilbr.- og félmn. að senda frv. um skipulag til umsagnar þeim aðilum. Það taldi ég rétt að verið.

Annars vil ég að lokum segja það, að ég hygg, að þó að þetta frv., sem hér liggur fyrir, verði að lögum, þá muni sveitarfélögin og almenningur una svo illa sumum ákvæðum — ég segi sumum ákvæðum — þess, að Alþ. muni fljótlega taka lögin til endurskoðunar og umbóta. Ég þykist viss um það, að menn muni t.d. vilja hafa bankana gjaldskylda í jöfnunarsjóðinn, jöfnunina meiri milli sveitarfélaganna og sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaganna meiri um álögur.