08.02.1962
Efri deild: 40. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2146 í B-deild Alþingistíðinda. (1804)

134. mál, Ríkisábyrgðasjóður

Ólafur Jóhannesson:

Herra forseti. Ég mun nú ekki ræða almennt um ríkisábyrgðir, enda þótt ræða hæstv. fjmrh. gæfi nokkurt tilefni til þess, þar sem ræða hans fjallaði ekki síður um ríkisábyrgðir almennt og þann vanda, sem hann taldi að af Þeim hefði risið, heldur en um það frv., sem hér liggur fyrir um stofnun sérstaks sjóðs, sem kallaður er ríkisábyrgðasjóður.

Það er sjálfsagt, að ríkissjóður verður að greiða þær ábyrgðarskuldbindingar, sem á hann falla, og með einhverjum hætti verður auðvitað að afla fjár til að standa undir þeim útgjöldum, og einhver töp vegna ríkisábyrgða eru sjálfsagt alltaf óhjákvæmileg, enda þótt skynsamleg beiting ábyrgðarheimilda og aðhald um innheimtu geti dregið nokkuð úr áhættu ríkissjóðs. Mörgum mun nú fljótt á litið finnast eðlilegt, að útgjöldum, sem af ríkisábyrgðum spretta, sé jafnað niður með sama hætti og öðrum ríkisútgjöldum, þ.e.a.s. að tekna til að mæta þeim útgjöldum sé aflað með sams konar hætti og ríkistekna yfirleitt, þar sem það verður að teljast mjög hæpið, eins og hér hagar til, að innheimta sérstök áhættugjöld af aðalskuldurum eða þeim, sem ábyrgðin er veitt, enda þótt horfið hafi verið að því ráði hér að nokkru leyti, eins og kunnugt er, með ríkisábyrgðalögunum.

Það getur sjálfsagt verið skynsamlegt út af fyrir sig að leggja til hliðar einhverjar fjárhæðir í þessu skyni, til þess að mæta töpum vegna ríkisábyrgða. En hitt er annað mál, sem hv. 1. þm. Norðurl. e. (KK) hefur nú nokkuð vikið að, hvort ástæða sé til — og ég vil nú bæta við, hvort skynsamlegt sé — að fara að stofna sérstakan sjóð í þessu skyni, svo sem gert er ráð fyrir í þessu frv. Það er mikil spurning, eins og hv. síðasti ræðumaður sýndi fram á, hvort það er ekki óþarfaumstang, og það er enn fremur að mínu viti nokkur spurning, hvort slíkt fyrirkomulag getur ekki einmitt verkað öfugt við þann tilgang, sem sagður er búa að baki þessu frv., sem sé hvort slíkt fyrirkomulag getur ekki jafnvel ýtt undir kæruleysi hjá skuldurum, Þ.e.a.s. þegar þeir vita, að það er búið að stofna sérstakan sjóð til að greiða ríkisábyrgðarskuldir. Getur ekki slíkt, ef um raunverulegan sjóð er að tefla, gefið þeim hugsunarhætti undir fótinn, að dálítil vanskil komi ekki að sök, Þar sem hvort eð er sé kominn á fót sérstakur sjóður til þess að standa undir þvílíkum kröfum og skuldum, sem á ríkissjóð falla? Og er það ekki hugsanlegt, að það hafi sín áhrif á kröfuhafana, þegar þeir vita af slíkum sérstökum sjóði til þess að standa undir þessum skuldum, þrátt fyrir einföldu ábyrgðina, sem nú hefur verið tekin upp og vitaskuld dregur eitthvað úr þessari hugsanlegu áhættu.

Þótt ég geti nú ekki varizt því, að þvílíkar hugsanir vakni í mínum huga við fljótlega athugun á frv. þessu, þá er ég þó á þessu stigi ekkert á móti því, að þetta frv. eða sú aðalhugmynd, sem í því feist, þ.e.a.s. hugmyndin um stofnun sérstaks sjóðs í þessu skyni, fari til n. og sé þar athuguð. Það kann að vera, að eitthvað það komi fram við þá athugun, sem breyti þeirri skoðun, sem vaknar hjá manni við fyrsta yfirlestur þessa frv., að það sé nú ekki ýkjamikil ástæða til þessa frv. og að það breyti ekki í raun og veru svo miklu frá því ástandi, sem nú er, að því þó fráskildu, sem ég mun koma að síðar, er stofnfé varðar, en það er, eins og þetta frv. ber með sér, að ríkissjóður er auðvitað ekki og verður auðvitað ekki leystur undan þeim ábyrgðum, sem á honum hvíla, og það verður eftir sem áður og alveg eins og hingað til að áætla á fjárlögum hvert ár ákveðna fjárhæð í því skyni, til að mæta töpum vegna ríkisábyrgða. Það er því ekki hægt að segja, að þessi mál séu með þessu tekin út úr fjári., enda verð ég að telja það vafasama röksemd, sem hæstv. ráðh. vildi halda fram sem einni höfuðástæðunni fyrir flutningi þessa frv., að það væri eðlilegt að losa ríkissjóð sjálfan undan þessu eða út úr þessu, og að því er manni skildist, þá beina þessum málum meir út af fjárl. en verið hefur. Fjárlögin eiga að sjálfsögðu að sýna sem gleggsta mynd af allri afkomu ríkissjóðs, og því er einmitt eðlilegt, að þau gefi jafnan glögga mynd af þessum þætti málanna, alveg eins og öðrum fjármálum ríkisins.

Sem sagt, ég tel rétt, að þetta sé athugað í þn. rækilega, og má vera, að þar verði þá lögð fram einhver sterkari rök fyrir flutningi frv. En það er sjálfsagt að taka undir það, að það sé æskilegt að mynda þær reglur um ríkisábyrgðir, sem sporni við því, að ríkissjóður verði fyrir óeðlilegum töpum af ríkissjóðsábyrgðum. Hitt er svo annað mál, sem ég skal þó ekki fara nánar út í hér við umr. um þetta frv., að af öðrum ástæðum má ekki sníða ríkisábyrgðunum of þröngan stakk. Um það, hvernig fyrirkomulag skuli þess vegna vera á þeim, geta verið skiptar skoðanir, eins og kom fram, þegar rætt var um ríkisábyrgðirnar hér á sínum tíma.

Hvað sem því líður, get ég ekki komizt hjá því að gera á þessu stigi málsins ákveðna athugasemd við Þá stofnfjárútvegun, sem sjóðsstofnunin er reist á í þessu frv., þ.e.a.s. við þann póst stofnfjárins, sem mér skilst að sé kjarninn í stofnfénu samkv. þessu frv. Skv. 2. gr. frv. er stofnfé ríkisábyrgðasjóðs fyrst og fremst gengishagnaður, sem skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 80/1961 átti að renna til ríkissjóðs, til þess, eins og þar er orðað, að létta byrðar ríkissjóðs vegna áfallinna ríkisábyrgða í þágu atvinnuveganna. Hvaða fjármunir eru það, sem hér er um að ræða? Svar við þeirri spurningu er að finna í 6. gr. þeirra laga, sem ég nefndi áðan, brbl. nr. 80/1961. Þar segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Þá er skilað er til banka gjaldeyri fyrir útfluttar afurðir, framleiddar á tímabilinu 16. febr. 1960 til 31. júlí 1961, skal hann greiddur útflytjanda á því gengi, er gilti fyrir 4. ágúst 1961. ríkisstj. kveður nánar á um, hvaða afurðir falla undir ákvæði þessarar málsgr., og eru ákvarðanir hennar þar að lútandi fullnaðarúrskurður. Mismunur andvirðis skilaðs gjaldeyris á hinu eldra gengi og andvirðis á hinu nýja gengi skv. 1. mgr. skal færður á sérstakan reikning á nafni ríkissjóðs í Seðlabankanum. Skal nota féð á þessum reikningi til greiðslu gengistaps vegna skuldar ríkissjóðs við Greiðslubandalag Evrópu og Evrópusjóðinn, ef það fé, er verður til ráðstöfunar skv. ákvæðum 1. gr., nægir ekki til þess. Af fé af þessum reikningi skal enn fremur greiða 2/3 hluta útflutningsgjalds af sjávarafurðum framleiddum á tímabilinu 16. febr. 1960 til 31, júlí 1961, sbr. 2. málsl. 1, mgr. 7. gr. laganna Að öðru leyti skal fé þetta notað til að létta byrðar ríkissjóðs vegna áfallinna ríkisábyrgða í þágu atvinnuveganna.“

Þessi lög, nr. 80/1961, eru brbl., eins og kunnugt er. Þau voru lögð fyrir Nd. og eru þar enn. Þau hafa því enn ekki komið til kasta þessarar hv. d. og ekki verið rædd hér. Þetta er þess vegna fyrsta tilefnið, sem gefst hér, þ.e.a.s. í þessari hv. d., til þess að gera athugasemdir við þetta ákvæði brbl. 80/1961, og ég vil ekki láta það tækifæri fara hér fram hjá mér ónotað.

Ég vil nú fyrst segja Það> að mér finnst það að fara nokkuð aftan að siðunum að leggja þetta frv. fram hér og ætlast til, að með því sé þessi póstur, sem Alþ. er ekki enn búið að samþ. í þessum brbl., sem að vissu leyti mega Þó kallast undirstöðulögin undir þetta frv., sem hér er lagt fram, og Alþ. sem sagt langt frá því enn er búið að leggja blessun sína yfir þennan tekjupóst, sem nú er ætlazt til, að með þessu frv. sé lögfestur sem stofnfé og það aðalstofnfé þessa sjóðs. Það er m.ö.o. eðlilega enn þá alveg óvíst, hver örlög þessa ákvæðis í brbl. frá 1961 verða. Alveg án tillits til þess á að samþ. það í öðrum lögum sem stofnfjárframlag í tiltekinn sjóð. Ég er ekki að segja, að þetta geti ekki staðizt, en heldur finnst mér það óviðkunnanlegt.

Hvað er þá nánar að segja um þessa fjártöku skv. 6. gr. laga nr. 80/1961? Með 6. gr. þeirra laga er verðhækkun, sem varð 4. ágúst s.l. á útflutningsafurðum tiltekinna framleiðenda, gerð upptæk í ríkissjóð. Sú verðhækkun stafaði að vísu af gengisbreytingu. Venjuleg og viðurkennd eignaupptökuskilyrði eru hér ekki fyrir hendi, og sú eignataka, sem hér er um að ræða, er því annaðhvort eignarnám eða skattur. Ef um eignarnám væri að ræða, ættu útflytjendur þeir, sem hér eiga hlut að máli, rétt á fullum bótum. Það er auðsætt, bæði af þessu frv. og öðru, að ríkisstj. gerir ekki ráð fyrir slíkri bótagreiðslu til þessara útflytjenda. Hún lítur því ekki á þessa eignaupptöku sem eignarnám, hún litur á hana sem skatt og skattlagningu. Nú langar mig til að spyrja hæstv. fjmrh.: Hvernig er hægt að rökstyðja það, að þessi eignataka sé skattur? Ég fæ ekki séð, að sú eignaskerðing, sem þarna er um að tefla, sé gerð eða á lögð eftir skattlegum sjónarmiðum. Það er með þessu lagaboði tekinn tiltekinn hluti af verðmæti tiltekinna eigna einstakra manna, útflytjenda, alveg án tillits til tekna þeirra. Ég veit að sjálfsögðu, að skattar hafa ekki alltaf verið á lagðir til þess að standa beint undir því, sem venjulega er kallað opinberar þarfir, heldur oft og einatt verið notaðir sem eins konar miðlunarúrræði og til að færa til fjármuni. Mér er spurn: er nú ekki hér fulllangt gengið? Tökum dæmi: Síldarsaltandi norður á Siglufirði hefur átt svo og svo miklar óseidar síldarbirgðir 1. ágúst s.l. Af verðmæti þeirra á hann að gjalda tiltekinn hluta til þess að greiða ríkistryggðar skuldir einhvers atvinnurekanda við Faxaflóa eða á Suðurlandi. Síldarsaltandinn á Siglufirði er kannske hinn mesti skilamaður, sem ríkið hefur aldrei þurft að greiða eyri fyrir og ríkið hefur kannske aldrei þurft að ganga í neina ábyrgð fyrir. Þrátt fyrir það getur hann verið fátækur maður. Hann getur verið raunverulega alveg eignalaus maður. En hluti eigna hans er með þessu ákvæði jafnt af honum tekinn fyrir það. Atvinnurekandinn hér við Faxaflóa eða á Suðurlandi, sem hefur ekki staðið í skilum, er kannske raunverulega, þegar allt kemur til alls, stórefnaður maður, hefur kannske svo mikið umleikis og á svo miklar eignir, að hann hefur í almenningsmunni hlotið viðurnefnið „hinn ríki“. Hann getur haft margfaldar tekjur á við síldarsaltandann á Siglufirði. Það er hins vegar ekki víst, að hann hafi nokkru sinni saltað síld, atvinnurekstur hans getur legið á allt öðrum sviðum.

Þessi orð mín má suðvitað ekki skilja svo, að það hafi ekki verið teknar neinar ríkisábyrgðir fyrir Siglfirðinga á umliðnum árum, og það má ekki heldur skilja það svo, að ég haldi, að Það hafi kannske aldrei þurft að greiða ríkisábyrgðir fyrir þá. Og því síður má skilja orð mín á þá lund, að ég vilji halda því fram, að hér við Faxaflóa eða hér á Suðurlandi séu sérstakir vanskilamenn og ríkisábyrgðir hafi sérstaklega þurft að greiða vegna þeirra. Ég nefni aðeins þetta dæmi til þess að sýna alveg glöggt, að það þarf ekki að vera neitt eðlilegt samband á milli þess manns, sem af er tekin eign með þessum lögum, og þess manns, sem ríkisábyrgðarskuld er greidd fyrir. Og þetta sýnir það, sem ég hef þegar áður sagt, að þessi gjaldtaka, þessi eignataka á sér stað alveg án tillits til eigna og tekna gjaldþegnsins.

Það var sagt — og stendur að vísu í brbl., að það eigi að verja þessu fé til að greiða áfallnar ríkisábyrgðir í þágu atvinnuveganna. Það er hins vegar ekki mælt svo fyrir um, að það þurfi að vera í þeirri sömu atvinnugrein sem um er að ræða og leggur þessa fjármuni til. Það er þess vegna ekki um að tefla nein venjuleg verðjöfnunargjöld hér. En auk þess er í þessu frv., sem nú liggur fyrir um ríkisábyrgðasjóðinn, alveg felld niður, eins og hv. 1. þm. Norðurl. e. hefur sýnt fram á, sú takmörkun, sem gerð var í brbl. um það, að þessu stofnfé ríkísábyrgðasjóðsins skyldi sérstaklega varið til þess að greiða ríkisábyrgðir vegna skulda í þágu atvinnuveganna, en eins og öllum hv. þdm. er kunnugt, geta ríkisábyrgðir vitaskuld verið vegna margra annarra framkvæmda. Það er náttúrlega ekki hægt að segja það, að ríkisábyrgðir t.d. vegna byggingarsamvinnufélaga, þó að það sé ágætur og lofsverður tilgangur, sem þar er um að ræða, að það sé sérstaklega í þágu atvinnuveganna, sem þær ábyrgðir eru veittar. En eftir frv. um ríkisábyrgðasjóð á að greiða jafnt slíkar ábyrgðarskuldbindingar úr ríkisábyrgðasjóði, ef á þarf að halda. Og mér er alveg ómögulegt að sjá, að það séu nokkur þau tengsl þarna á milli, sem geti réttiætt það að taka þannig frá einum manni eign og yfirfæra til annars. En það er auðvitað ekkert annað í reyndinni, sem gerist í þessu tilfelli, en það, að það er tekinn af þessum manni, þessum útflytjanda eða framleiðanda, sem á þessar vörur, ákveðinn hluti af eign hans, tekin af honum verðhækkunin. í því sambandi skiptir auðvitað orðalag engu máli. Þó að Það orðalag sé ekki notað eða haft á 6. gr. brbl. um þetta mál, skiptir það auðvitað engu um það, sem hér er raunverulega gert. Og það er þetta, sem á sér stað. Nú er það enn fremur ljóst, að gengisbreyting getur hækkað ýmsar aðrar eignir í verði en þessar vörur, sem framleiddar hafa verið fyrir þennan tíma og fara til útflutnings. En það er ekkert hliðstætt gjald lagt á þá verðhækkun, sem stafar af gengisbreytingunni að öðru leyti. Ég spyr því enn og aftur: Hvernig í ósköpunum er hægt að rökstyðja þessa eignatöku sem skatt út frá venjulegum skattlegum sjónarmiðum?

Það kann að láta vel í eyrum einhverra að tala um það að gera gengishagnað upptækan og að menn eigi ekki að njóta hans. Ég lít nú reyndar svo á, að í þessu tilfelli sé ekki hægt að tala um neinn gengishagnað, það sé í raun og veru rangnefni á þessu fyrirbæri, sem þarna er um að tefla. Með gengishagnaði er átt við raunverulega annað en þetta, þ.e.a.s. þann hagnað, sem menn verða fyrir, ef þeir eiga erlendan gjaldeyri. Þó getur það kannske látið nokkuð vel í eyrum sumra manna að tala um það að gera gengishagnað þannig upptækan, og því mætti vera, að sumir létu sér fátt um finnast lögmætishliðina á þessu, ef réttlætissjónarmið leiddi til þess, að það væri eðlilegt, að þetta fé væri þannig tekið. En að mínum dómi fer því fjarri, að það sé svo eða þurfi að vera svo, að réttlætissjónarmið leiði til þess, að slík eignaupptaka sem þessi sé framkvæmd, því að það er auðsætt, að sú furðulega ráðstöfun, sem hér er um að tefla, hlaut að leiða til misræmis á milli einstakra framleiðenda. Og ég skal aftur taka dæmi frá Siglufirði, þar sem þetta kemur alveg sérstaklega glöggt fram einmitt í sambandi við síldveiðar á Norðurlandi.

Kauphækkunin, sem talin var sem ástæða og rökstuðningur fyrir brbl., var komin til framkvæmda, áður en síldarsöltun hófst. Og þess vegna var sami framleiðslukostnaður þar norður frá, að verulegu leyti a.m.k., á saltsíld, hvort sem hún var söltuð í júní, júlí eða ágúst. En samkvæmt ákvörðun eða ákvæði í þessu lagaboði eiga þeir einir, sem salta síld eftir 1. ágúst 1961, að njóta þeirrar verðhækkunar, sem gengisbreytingin hafði í för með sér. Þetta þýðir það, að þeir, sem söltuðu síld eftir 1. ágúst, fá allmörgum tugum króna meira fyrir hverja útflutta síldartunnu en hinir, sem höfðu saltað síld sína fyrir 1. ágúst. Nú stóð svo á, að t.d. Siglfirðingar og ýmsir fleiri reyndar söltuðu meginhluta síldar sinnar fyrir 1. ágúst. Af Þessum mönnum eru þannig í raun og veru teknar í ríkissjóð margar milljónir króna í gengishagnað, sem kallað er. Þetta sýnist mér nokkuð vafasamt réttlæti. Ég fæ ekki betur séð en með Þessum ráðstöfunum sé tekin t.d. frá siglfirzkum atvinnurekendum fjárhæð, sem skiptir milljónum króna, til þess, samkv. því frv., sem hér liggur fyrir, að greiða ábyrgðarskuldir fyrir Pétur og Pál. Ég vil segja Það, að ef hefði átt að vera réttlætissjónarmið, sem lá til grundvallar þessari fjártöku, og hefði átt að jafna Þessum hagnaði, ef menn vilja kalla hann svo, þá hefði ekki átt að fara að á þennan veg, sem hér er ráðgert, heldur jafna þessum verðmætum eða fé út til þeirra, sem staðið höfðu að öflun þessara verðmæta í raun og veru, t.d. að því er síldarsöltunina varðar, sem ég nefndi, þá til sjómannanna, sem höfðu aflað þessarar síldar.

Ég fæ þess vegna ekki séð annað en það sé ákaflega vafasöm heimild til Þess að leggja á og innheimta skatta með þessum hætti, og ég get ekki heldur séð, að það sé réttiætt með öðrum hætti. Ég skal að sjálfsögðu ekki fullyrða neitt um það, hvernig dómstólar kynnu að líta á það, ef einstakir atvinnurekendur, sem þetta ákvæði hefur snert, færu í mál til þess að kanna lögmæti þessara ákvarðana, og ég mun að sjálfsögðu ekki eggja neinn til sérstakrar málsóknar í því skyni. En það vil ég fullyrða, að oft hafa skattaatriði og skattaálögur verið lagðar undir dómstóla og leitað úrskurðar þeirra um skattamálefni af minna tilefni en þessu.

Ég skal nú ekki fara nánar út í að ræða þetta mál, enda vék hv. 1. þm. Norðurl. e. að ýmsum atriðum, eins og þeim, hvernig þessi upptaka í ár hefði verkað eða verið talin verka á afkomu ríkissjóðs um s.l. áramót. Ég skal sleppa því alveg að ræða það atriði hér. En ég vil að lokum segja það, að ég held, að það sé ekki of sterkt að orði kveðið, að lögmæti og réttmæti þessarar eignaupptöku sé ákaflega hæpið.