09.04.1964
Efri deild: 66. fundur, 84. löggjafarþing.
Sjá dálk 983 í B-deild Alþingistíðinda. (695)

33. mál, skipulagslög

Sjútvmrh. (Emil Jónsson):

Herra forseti. Þetta frv. til skipulagslaga er komið hingað til þessarar hv. d. frá Nd., þar sem það hefur verið samþ. með tiltölulega litlum breyt. frá því, sem í frv. var, þegar það var lagt fram. Hafði þá heilbr. og félmn. Nd. leitað um málið umsagnar bæði skipulagsnefndar, Sambands ísl. sveitarfélaga og félmrn. eða ráðuneytisstjóra þess. Nokkrar breytingar komu fram í Nd. við frv., sem náðu ekki fram að ganga.

Skipulagsmál eiga sér ekki hjá okkur langa sögu. Til þess liggur hin augljósa ástæða, að þjóðin bjó öldum saman við dreifbýli og um bæi var ekki að ræða, fyrr en komið var fram yfir miðja s.l. öld, nema Reykjavík. Upphaflega frv. að skipulagslögum var samið af próf. Guðmundi Hannessyni, en hann var, eins og margir vita, einn aðalforgöngumaðurinn um þessi mál. Hann samdi og fékk gefið út 1916 mikið rit, sem nefndist „Um skipulag bæja“. Í framhaldi af því samdi hann frv. að skipulagslögum, og var það lagt fyrir Alþingi árið 1917. Þessu frv. var vinsamlega tekið á Alþ., en þó talið nauðsynlegt, að fram færi á því endurskoðun í samráði við höfundinn, og var frv. því þá vísað til ríkisstj. Endurskoðað frv. var síðan lagt fyrir Alþ. árið 1920, og höfðu þeir þáv. vegamálastjóri og þáv. húsameistari ríkisins, þeir Geir Zoega og Guðjón Samúelsson, annazt endurskoðun á því í samráði við próf. Guðmund. Þetta frv. var þá ekki útrætt, en árið eftir var það lagt fyrir að nýju og náði þá samþykki og hefur síðan gilt með tiltölulega litlum breytingum frá 1921 og til þessa dags. Nokkrar breyt, hafa þó verið samþ. á l. 1926, 1932, 1938 og 1951, en allar þessar breyt. hafa verið tiltölulega litlar og nánast um einstök smærri atriði. Þeirra veigamest verður sjálfsagt talin breytingin, sem gerð var 1938, því að þá var lagður nýr grundvöllur að stjórn skipulagsmála, þ.e.a.s. þá var ákveðið, að í skipulagsnefnd skyldu eiga sæti vegamálastjóri, vitamálastjóri og húsameistari ríkisins, og einnig lagður grundvöllur að starfi skipulagsstjóra. Þessi skipan hefur haldizt síðan.

Það er þó nokkur tími síðan það hefur komið í ljós, að ýmissa breytinga á þessum lögum var þörf, og fyrir nokkru var farið að undirbúa nýja löggjöf um þessi mál. Í grg. með frv. um breytingu á skipulagslögunum 1938 var beinlínis gert ráð fyrir slíkri endurskoðun. í framhaldi af því hafa svo verið borin fram fn. til breytinga, bæði 1940 um skipulagssjóð, sem ekki varð útrætt og hefur ekki verið borið fram aftur síðar, og árið 1948 var borið fram frv. til nýrra skipulagslaga, en varð ekki útrætt. Frv. var borið fram að nýju árið eftir og fór á sömu leið. Árið 1958 var borið fram nýtt frv., en það náði ekki heldur fram að ganga. Í marz 1960 fól félmrn. skipulagsneind ríkisins endurskoðun á 1., og vann skipulagsnefndin að því og skilaði áliti, sem síðan var lagt fram á þinginu 1961-1962. Í þetta frv. hafa ekki verið tekin ákvæði um byggingarmál, sem talið er að tilheyri almennri byggingarlöggjöf, sem hefur verið í undirbúningi nú um skeið. Þess vegna eru þau atriði, sem byggingarnar sjálfar snerta, ekki tekin í þetta frv.

Í frv. frá 1961, sem lá hér fyrir hv. Alþ., var sleppt þeim ákvæðum, sem voru um fjáröflun til skipulagsaðgerða í frv. 1948 og 1958 svo og í frv. um skipulagssjóð frá 1940. í þessum frv. voru gerðar till. um sérstakan verðhækkunarskatt, sem lagður yrði á þær eignir, sem hækkuðu í verði af skipulagsaðgerðum. Það var lagt til, að mat færi fram á slíkum verðhækkunum, sem síðan yrðu skattlagðar. Í frv. 1958 var gert ráð fyrir, að 50% af verðhækkuninni rynnu í sérstakan skipulagssjóð hjá viðkomandi sveitarfélagi, 1 frv. 1940 var gert ráð fyrir, að allt að 80% af þessari verðhækkun rynnu í sjóðinn, og í frv. 1948 var gert ráð fyrir, að verðhækkunin öll rynni í hann. Þá var enn gert ráð fyrir því 1958, í frv. þá, að almennur skattur yrði lagður á fasteignir til þessara sömu þarfa. N. 1960 taldi ekki ráðlegt að taka þessi ákvæði upp í þetta frv., og ástæðan var fyrst og fremst sú, að hér væri um að ræða setningu laga eða reglna um álagningu og innheimtu skatta, en ekki beint um skipulagsmál. Þótt allir geti verið sammála um og sanngirni mæli með því, að verðhækkanir, sem verða á fasteign vegna skipulagsgerða, gangi til greiðslu kostnaðar við framkvæmdir skipulags eða annars slíks, er mjög erfitt að finna sanngjarnar og framkvæmanlegar reglur um þetta, og t.d. hefur ekki tekizt í nágrannalöndum okkar, svo að vitað sé, að koma þessu á. Það varð þess vegna niðurstaðan, að frv. væri flutt eins og það þá birtist og mjög svipað því og það birtist í þessu frv., sem hér liggur fyrir, án þessara ákvæða um fjáröflun til skipulagsmála. Það var vitað, að þessi fjáröflunarákvæði frv. voru a.m.k. nokkur orsök til þess, að svo illa gekk að koma málinu fram. Um þessar fjáröflunaraðferðir voru svo skiptar skoðanir, þó að raunverulega væru ekki skiptar skoðanir um sjálf skipulagsatriði frv. Tilgangur almennra skipulagslaga er náttúrlega sá fyrst og fremst að tryggja hagkvæma niðurskipan byggðar á ákveðnum svæðum miðað við sennilega þróun mála, en hitt er svo annað atriði, hvernig tekna skuli aflað í þessu sambandi. í þessu frv., .sem hér liggur fyrir, hefur fjáröflunarákvæðum hinna fyrri frv. þess vegna verið sleppt.

Í frv. 1961 var gert ráð fyrir því, að settar yrðu á laggirnar svæðaskipulagsstjórnir, þannig að landinu yrði skipt í umdæmi, skipulagsumdæmi, jafnstór og jafnmörg og kjördæmin eru nú, og að sérstök stjórn yrði skipuð fyrir hvert þessara svæða með 7 mönnum í hverju. Þetta þótti líka við nánari athugun nokkuð þungt í vöfunum, og þessu atriði er þess vegna sleppt í því frv., sem hér liggur fyrir. Í staðinn er tekið upp í 3. gr. frv. ákvæði um það, að þegar svo hagar til, að skipulag í einhverju sveitarfélagi sé að verulegu leyti háð skipulagi í nærliggjandi sveitarfélagi eða fleiri nærliggjandi sveitarfélögum, verði sett sérstök samvinnunefnd, sem ráði þessum málum til lykta, þar sem í þá nefnd verða kjörnir fulltrúar frá þeim sveitarfélögum, sem hlut eiga að máli, og fulltrúi frá skipulagsstjórninni verði oddamaður í þeirri samvinnunefnd. Með þessum formála skal ég örlítið rekja efni þessa frv., sem hér liggur fyrir nú á þskj. 33.

Í I. kafla frv. er gert ráð fyrir því, að skipulagsnefndin verði stækkuð eða meðlimum í henni fjölgað úr 3, eins og nú er, í 5, þannig að í henni verði framvegis húsameistari ríkisins, vegamálastjóri, vitamálastjóri eins og áður og síðan 2 menn skipaðir af ráðh. til 4 ára eftir hverjar almennar sveitarstjórnarkosningar, annar skv. tilnefningu Sambands ísl. sveitarfélaga, en hinn án tilnefningar. Verkefni þessarar skipulagsstjórnar er það sama og áður eða svipað, að ganga frá skipulagsuppdráttum, sem berast til staðfestingar, og eiga frumkvæði að skipulagningu og endurskipulagningu, þar sem hún telur þess þörf. Síðan er í 2. gr. frv. ákvæði um skipulagsstjóra, hver hans embættisstörf eiga að vera, og ýmislegt í því sambandi. í 3. gr. koma svo ákvæði um svæðaskipulögin og samvinnunefndir einstakra sveitarfélaga, sem ég minntist á áðan.

II. kafli laganna er svo um skipulagsskyldu og eftirlit með framkvæmd hennar. Þegar lögin um skipulag bæja voru sett 1921, var svo ákveðið, að allir kaupstaðir og kauptún, sem hefðu 500 íbúa og fleiri, skyldu vera skipulagsskyld. Þessi tala var síðan lækkuð, og í núgildandi 1. um þetta efni er gert ráð fyrir, að skipulagsskyldir séu staðir, þar sem íbúatalan er 200 eða hærri. Í þessu frv., sem hér liggur fyrir, er lagt til, að þessi tala verði enn lækkuð, þannig að allir staðir, þar sem íbúatala nær einu hundraði eða meira, skuli vera skipulagsskyldir. Samkv. 1., eins og þau eru nú, eru 72 skipulagsskyldir staðir á landinu og það hefur verið lokið við að gera skipulagsuppdrætti og þeir staðfestir á 36 af þessum 72 stöðum, eða alveg nákvæmlega helmingi þessara staða. Þó að ekki hafi verið lokið við skipulag á fleiri stöðum en þetta og skipulagsuppdrættir staðfestir, hefur verið unnið að skipulagi fjöldamargra annarra staða og ég ætla flestra þeirra, sem skipulagsskyldir eru, þó að skipulagsgerðinni og skipulagsuppdráttunum hafi ekki hingað til verið lokið.

Í III. kafla eru síðan ákvæði um mælingar skipulagsskyldra staða, og er það í raun og veru lítil breyting frá því, sem nú er í lögum.

Í IV. kafla eru svo ákvæði um gerð skipulagsuppdrátta og hvað þeir skuli sýna, aðalumferðaræðar, skiptingu fyrirhugaðrar byggðar í íbúðarhverfi, iðnaðarhverfi, hafnarhverfi, opin svæði og þess háttar og staðsetningu nauðsynlegra bygginga til almenningsþarfa o.s.frv. Þetta eru nánast teknísk atriði um gerð skipulagsuppdráttanna, og skal ég ekki fara frekar út í að rekja þau ákvæði. Hv, þdm. geta auðveldlega séð það í frv. sjálfu.

Þá er í V. kafla ákvæði um það, hvernig skipulagstill, skulu lagðar fram og hvernig þær öðlast staðfestingu. Meginhugsunin í því efni er sú, að ákvörðun um skipulagsuppdrættina sé tekin bæði af sveitarfélaginu sjálfu, þar sem skipulagsuppdrátturinn tekur til, og af skipulagsstjórn, skipulagsnefnd og skipulagsstjóra. Þar eru líka ákvæði um það, hvernig þessa uppdrætti skuli leggja fyrir almenning og þeim gefinn kostur á að gera sínar aths. við uppdrættina og hvernig á þeim aths. skuli tekið, bæði af sveitarfélögunum og skipulagsstjórn.

Í VI. kafla eru svo ákvæði um framkvæmd skipulags eldri hverfa, og er hann nýr. Þar er gert ráð fyrir því, að þegar hverfi, sem áður hefur verið byggt, verður tekið til endurskipulagningar, skuli þeim, sem eiga lönd og lóðir og mannvirki á þeim reit, sem til endurskipulagningar er tekinn, gefinn kostur á að mynda félagsskap um enduruppbyggingu reitsins, og að aðild þeirra að þessum félagsskap verði í hlutfalli við eign þeirra í þeim mannvirkjum og þeim löndum, sem á reitnum eru. Þetta er gert til þess að reyna að koma því á, að reiturinn verði byggður upp í heild og þannig, að heildarform fáist á reitinn. Síðan séu menn aðilar að þeim eignum, sem þar eru gerðar eða byggðar, í því hlutfalli, sem ég sagði. Þetta hefur nokkuð verið farið inn á hér í Reykjavík, og ég ætla, að það hafi gefið góða raun, þó að það hafi ekki verið lögbundið form, hafi það gefizt vel, og með þessum ákvæðum í 23.-25. gr. er reynt að festa þetta form, til þess að þótt einhver einn eða fleiri vilji smeygja sér út úr því, verði það ekki til þess að hindra framgang málsins.

VII. kafli er um forkaupsrétt, eignarnám og skaðabætur, og er ekkí um það mikið að segja. Sveitarstjórn getur frestað að nota heimild til þess að kaupa land, ef þess hefur verið óskað, þar til gerðar hafa verið fullnægjandi götur og holræsi og annað þess háttar, til þess að gera lóðirnar byggingarhæfar. Hún getur bundið kaupin því skilyrði, að það verði greitt tiltekið gjald í sveitarsjóð, ef lóðaeigendur eða landeigendur hafa ekki sjálfir annazt þessa framkvæmd.

VIII. kafli er um lóðaskrá, og er þar raunar um bráðabirgðaákvæði að ræða, því að það er talið af öllum, sem til þekkja, að sérstök lög þurfi að setja um lóðaskrá. Þau lög eru ekki til, og lóðaskrárritun á ýmsum stöðum, í kaupstöðum og kauptúnum, skipulagsskyldum stöðum, er ekki alls staðar í því lagi, sem hún þyrfti að vera, og þyrfti þess vegna um þetta sérstök ákvæði.

IX. kafli er svo um greiðslu kostnaðar við skipulagsgerðina, bæði við mælingarnar í upphafi og sjálfa skipulagsgerðina. Þar er gert ráð fyrir, að ef skipulagsstjóri framkvæmir mælingarnar, skuli kostnaðurinn við þær greiddur úr ríkissjóði, en sveitarfélagið, þar sem mælingin fer fram, endurgreiði síðan helming þess kostnaðar. Ef sveitarfélagið annast mælingarnar að sínu leyti, skal kostnaðurinn við þær greiddur úr sveitarsjóði, en ríkissjóði þá skylt að endurgreiða helminginn, þ.e.a.s. heildarskipting kostnaðar milli ríkis og sveitarfélags er þannig, að báðir aðilar greiða helming kostnaðar. Kostnaður við skipulagningu, sem skipulagsstjórn annast, skal greiddur úr ríkissjóði, en sveitarfélagi er einnig skylt að endurgreiða helming slíks kostnaðar, og sama gildir um kostnað samvinnunefndar, ef fleiri koma til en aðilar frá einum kaupstað, eins og ég nefndi áður. Nú hefur sveitarstjórn annazt fyrir eigin reikning undirbúning og gerð skipulagsuppdrátta í sínu sveitarfélagi með samþykki skipulagsstjórnar og undir yfirstjórn hennar, og er þá ráðh. heimilt að endurgreiða úr ríkissjóði helming kostnaðar sveitarstjórnar við slíkar framkvæmdir, þó ekki hærri fjárhæð en sem nemur helmingi þeirra gjalda, sem greiðast af gjaldskyldum eignum í sveitarfélaginu samkv. næstu gr. á eftir. Þetta er nýtt ákvæði. En til þess að standa straum af kostnaði ríkissjóðs við framkvæmd skipulagsmála, er ráðh. heimilt að ákveða með sérstakri reglugerð, að innheimt skuli í ríkissjóð sérstakt gjald, skipulagsgjald, sem nema má allt að 3%„ af brunabótaverði hverrar nýbyggingar. Þetta er í núgildandi lögum og hefur verið innheimt á

undanförnum árum, en það nýja í þessu er skiptingin á milli ríkissjóðs og sveitarfélaganna, ef sveitarfélögin annast að einhverju leyti sjálf skipulagsgerðir.

Fleira er raunar ekki að taka fram um þetta. Ég veit, að allir hv. þdm. gera sér ljóst, hversu þýðingarmikið það er, að þessi skipulagslög séu látin fylgjast með tímanum og breytt í samræmi við þær þarfir, sem breyttir tímar krefjast. Það hefur því miður verið svo víða, að byggð hefur vaxið upp, án þess að nægilegt tillit hafi verið tekið til þess, að byggðin yrði skipuleg, og þó að lögin séu nú orðin 40 ára gömul, hafa ekki, a.m.k. framan af, orðið þau not af þeim, sem ætla hefði mátt að gætu orðið og hefðu þurft að vera. Frv. til breytinga hafa verið borin fram mörg, eins og ég lýsti í upphafi, en af ýmsum ástæðum hefur ekki tekizt að koma þeim fram. Nú hafa verið numin úr frv. þau atriði, sem helzt hafa valdið ágreiningi, eins og fjáröflunin til skipulagsstarfa, og ætla ég, að það geri auðveldari framgang málsins. Ég vildi þess vegna leyfa mér að vænta þess fastlega, að hv. d. sæi sér fært að afgreiða nú í þetta sinn frv. sem lög og að afgreiðslu þess yrði flýtt, því að nú er þegar liðið nokkuð á þetta þing, svo að nokkurn veginn væri tryggt, að það gæti náð fram að ganga.

Ég vildi svo að lokum, herra forseti, leyfa mér að leggja til, að frv, verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. heilbr.- og félmn.