13.04.1966
Sameinað þing: 36. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 286 í D-deild Alþingistíðinda. (2947)

128. mál, embætti lögsögumanns

Einar Ágústsson:

Herra forseti. Þessi þáltill. eða sams konar þáltill. hefur verið tvisvar áður flutt hér á hv. Alþ., í bæði skiptin, eins og raunar nú líka, af Kristjáni Thorlacius deildarstjóra í fjmrn., þegar hann hefur átt hér sæti sem varamaður. Eins og gangur mála er í Sþ., hefur hans þingseta ekki að þessu sinni enzt til þess að mæla fyrir till., og vil ég því leyfa mér að gera það með nokkrum orðum í fjarveru hans. Ég get að miklu leyti vísað til þeirrar framsögu, sem hann hélt hér á sínum tíma, svo og til þeirrar grg., sem prentuð er með till. á þskj. 256, en mun þó e.t.v. leyfa mér að bæta við þetta nokkrum orðum frá eigin brjósti.

Efni till. er, að Alþ. álykti að fela ríkisstj. að skipa 5 manna nefnd til þess að undirbúa löggjöf um stofnun embættis lögsögumanns með sérstakri hliðsjón af löggjöf á Norðurlöndum um embætti „ombudsmands“. Og svo er talað um það, á hvern hátt nefndin eigi að vera skipuð, þ.e. að hver þingflokkur tilnefni einn mann í nefndina og hæstiréttur þann fimmta.

Hér á landi hefur þróunin orðið sú, eins og víða annars staðar, að afskipti ríkisvaldsins og annarra opinberra aðila af málum, sem snerta daglegt líf einstaklinganna, hafa aukizt að miklum mun. Ríkið og sveitarfélögin eru stærstu vinnuveitendur í þjóðfélaginu, og þúsundir manna starfa hjá þessum aðilum og fyrirtækjum þeirra sem fastráðnir starfsmenn og svo aðrir sem lausráðnir tímakaups- eða vikukaupsmenn. Bankarnir flestir og lánastofnanirnar eru ríkiseign. Það er enn fremur algengast, að bæjar- og sveitarfélög séu eigendur byggingarlóða. Sveitarstjórnir hafa þannig í hendi sér, hverjir fá leigðar lóðir undir hús, hvort sem um er að ræða hús til atvinnurekstrar eða íbúðar. Til ýmiss konar atvinnurekstrar þarf leyfi stjórnarvalda. Hið opinbera úthlutar borgurunum auk þess margháttuðum styrkjum og hlunnindum. Þannig mætti auðvitað halda áfram að telja lengi þau afskipti, sem ríkisvaldið hefur af daglegu lífi borgaranna, en ég mun ekki halda þessari upptalningu lengur áfram. En af því, sem hér hefur verið nefnt, ætti að vera ljóst, að segja má, að efnahagsleg afkoma hvers einasta borgara þessa lands sé að meira eða minna leyti undir því komin, hvernig viðskipti hans við opinbera aðila takast.

Um margt af þessum viðskiptum gilda ákveðnir lagabókstafir eða reglur, en um annað fer eftir mati hlutaðeigandi yfirvalda. Það er alkunna, að í okkar þjóðfélagi er fjármagn mjög af skornum skammti og svo til allur atvinnurekstur landsmanna byggist á lánsfé frá opinberum lánastofnunum. Það fer því eftir mati stjórnenda þessara lánastofnana, hverjir geti rekið atvinnufyrirtæki, hvort sem um er að ræða útgerð, landbúnað, iðnað, verzlun eða annað. Lánastofnanirnar og húsnæðismálastofnun ríkisins veita lánsfé til íbúðarhúsnæðis, sem landsmenn reisa. Á einstaklinga eru lagðar margháttaðar kvaðir af þjóðfélagsins hálfu, bæði fjárhagslegar og annars konar kvaðir. Framkvæmd skatta- og tollalöggjafar er t.d. sá þáttur í rekstri þjóðfélagsins, sem mjög er umdeildur og ekki hefur alltaf þótt fara nægilega réttlátlega úr hendi. Og loks er svo framkvæmd réttarfarslöggjafarinnar.

Af öllu þessu er ljóst, að hver einstaklingur og þjóðfélagið í heild á ekki lítið undir því, að hinu mikla valdi, sem opinberum afskiptum fylgir, sé samvizkusamlega og réttlátlega beitt.

Höfuðmarkmiðið með stofnun þess embættis, sem hér um ræðir og við flutningsmenn höfum nefnt lögsögumannsembætti, er að skapa traust almennings á stjórn þjóðfélagsins og eyða tortryggni. Þetta skal gert með eftirliti, ýmist að frumkvæði lögsögumannsins sjálfs eða eftir ábendingum og umkvörtunum annarra. Með skyldu lögsögumanns til að gefa þinginu skýrslu um störf sin á að vera tryggt, að starf hans sé unnið fyrir opnum tjöldum, en einmitt það er skilyrði þess, að stofnun slíks embættis nái tilgangi sínum.

Eins og fram kemur af grg. með till., hafa Svíar lengsta reynslu af starfi lögsögumannsins hjá sér. Slíkt embætti var stofnað þar í landi árið 1809. En stofnanir, sem gegna svipuðu hlutverki, eru starfandi í Danmörku, Finnlandi og Noregi. Nýjasta löggjöfin á Norðurlöndum um þetta efni er norska löggjöfin, sem mun vera frá 22. júní 1962. Höfuðmarkmið embættisins er alls staðar það sama, að gæta hagsmuna almennings gagnvart opinberum aðilum. Að vísu er þessu ekki alls staðar eins fyrir komið. Sænski lögsögumaðurinn hefur á ýmsan hátt frábrugðið starfssvið starfsbræðrum sinum annars staðar. Hann hefur talsvert meiri völd en þeir. En í reynd má þó segja að ekki sé ýkjamikill munur á störfum sænska lögsögumannsins og því hlutverki, sem t.d. þeim norska er ætlað að gegna, en lítil reynsla er enn komin á starf hans. Sænski lögsögumaðurinn gripur sárasjaldan til þess valds, sem honum er ætlað umfram hina, en hann hefur fullt ákæruvald og því rétt til að höfða mál á hendur þeim, sem misbeitt hafa valdi sínu. Þennan rétt hefur norski lögsögumaðurinn hins vegar ekki, en honum er skylt og heimilt að gefa bendingar um réttarrannsóknir eða málshöfðun, ef þurfa þykir.

Þegar norsku lögin voru sett, var það túlkun formælanda þeirra, að embætti lögsögumanns skyldi fylgja slík virðing, að enginn aðili teldi sér fært að skorast undan tilmælum hans um leiðréttingar á misferlum. Lögsögumenn Norðurlanda eiga sjálfir að fylgjast með framkvæmdum öllum, er snerta mál borgaranna, auk þess getur hver og einn, sem telur sig eða einhvern annan beittan órétti, kvartað til lögsögumanna þar í landi. Sænski lögsögumaðurinn er t.d. skyldur að svara sérhverju bréfi, er honum berst, en það gildir ekki annars staðar. Hann á að ferðast um landið árlega og heimsækja dómstóla, fangahús, geðveikrahæli, ofdrykkjumannahæli og aðrar stofnanir, er fjalla um frelsisskerðingu manna eða annast hana. Öllum þessum lögsögumönnum er gert skylt að senda þjóðþinginu árlega skýrslu um störf sín, þar sem m.a. er gerð grein fyrir ástandinu í réttarfarsmálum, og enn fremur ber þeim að gera till. um breytingar á lögum og reglugerðum, er þeim þykir ástæða til þess.

Á Norðurlöndum er höfð sú regla við skipun lögsögumanna, að þeir eru kjörnir af þjóðþingunum. En það er skoðun okkar flutningsmanna, að hér þurfi að fara aðrar leiðir í því efni en þær, að einfaldur meiri hl. Alþ. kjósi lögsögumann. Ýmsar leiðir koma þarna til greina, og það verður hlutverk þeirrar nefndar, sem væntanlega verður kosin til að sinna þessu máli, ef þáltill. verður samþykkt, að finna þær, og ég skal ekki fara að leiða getur að því frekar, á hvern hátt þessu verði heppilegast fyrir komið.

Lögsögumönnum er hvarvetna fengið víðtækt vald til þess að rannsaka mál og hafa aðgang að öllu í því efni, er þeir telja sig við þurfa.

Það er skoðun okkar flutningsmanna, að hér á landi sé þörf á breytingum, er stuðli að aukinni tiltrú almennings til framkvæmdavaldsins og dómsvaldsins, að það verði að vera unnt að sannfæra menn um það með rökum, að tortryggni í garð þessara aðila sé ástæðulaus. Höfuðtilgangurinn með stofnun embættisins á því að vera að auka möguleika þess, að lög og reglur þjóðfélagsins gangi réttlátlega yfir alla og að menn þurfi ekki að leita réttar síns eftir annarlegum leiðum. Til þess að stofnun embættis lögsögumanns nái tilgangi sínum, verður að tryggja, að það verði óháð framkvæmdavaldi og dómsvaldi og stjórnmálabaráttunni í landinu. Þess vegna er mikil nauðsyn, að víðtæk samstaða náist á hv. Alþ. um undirbúning slíks máls sem þessa. Þess vegna er sú tilhögun ráðgerð, sem ég áðan nefndi, um skipun þeirrar nefndar, sem starfi sérstaklega með hliðsjón af lögum á Norðurlöndum.

Ég vil aðeins geta þess, að nú alveg upp á siðkastíð hafa Nýsjálendingar bætzt í hóp þeirra þjóða, sem hafa komið slíku embætti upp hjá sér, og að brezka ríkisstjórnin hafði nokkru fyrir kosningar lagt frv. fyrir þingið um sama efni og gert ýtarlega grein fyrir þessu máli og þýðingu þess í svonefndri hvítri bók, sem hún gaf út í októbermánuði s.l.

Síðan þessari till. var fyrst hreyft hér á hv.

Alþ. fyrir u.þ.b. 2 árum, hafa nokkrar raddir komið fram um starfsheitið, sem hefur verið valið, að lögsögumaður kallist í vitund okkar Íslendinga annað embætti, sem hafði aðra þýðingu á sínum tíma, og það sé ekki rétt fyrir okkur að taka slík gömul starfsheiti og endurnýja þau. Um þetta má eflaust deila. En ég vil fyrir mitt leyti segja það, embættisheiti þessa starfsmanns verður á engan hátt aðalatriði fyrir okkur flutningsmönnum, og við erum að sjálfsögðu fúsir til viðtals um hverja þá breytingu á þessu starfsheiti, sem betri mætti kallast.

Ég vil svo að lokum, herra forseti, til þess að undirstrika þýðingu þessa máls og hverjum augum litið er á það annars staðar, leyfa mér að vitna til nokkurra kafla úr viðtali, sem birtist í fréttabréfi Atlantshafsbandalagsins í febrúarmánuði s.l., við prófessor Stephan Hurwitz, sem er danskur „ombudsmand“ eða danskur lögsögumaður, ef ég má nota það orð. Hann er Íslendingum, flestum lögfræðingum a.m.k., að góðu kunnur og nýtur hvarvetna mikils álits. Í þessu viðtali segir, með leyfi forseta:

„Þetta er starf, þar sem sennilega er meira virði að fyrirbyggja heldur en að lækna. Sú staðreynd ein, að þessi embættismaður er til og að fleiri og fleiri vita, að hann er til, gerir það í sjálfu sér ólíklegra, að ranglæti verði framið.“

Ég vil taka fram, að þetta er flutt hér í minni eigin lauslegu þýðingu og ef einhvers staðar er missagt í henni, er við mig einan að sakast um það. En áfram segir:

„Í sannleika sagt hygg ég, að hver einasti maður í þessu landi viti nú orðið, að ég er til og að hann eigi rétt á því að koma til mín með kvörtun og fá hana rannsakaða. Augljóst er, að við þessar kringumstæður mundi starf mitt vera algerlega óframkvæmanlegt, ef skilningur almennings á réttarfari væri ekki á allháu stigi. Það er raunar skoðun mín, að „ombudsmand“ geti aðeins starfað með árangri í þeim löndum, þar sem fólkið er, ef svo má segja, nægilega menntað til þeirrar ábyrgðar að nota sér tilvist embættisins á réttan hátt. Iðulega koma til mín sendimenn og biðja um ráðleggingar frá nýsjálfstæðum ríkjum, þar sem þjóðfélagsbyggingin er enn þá ekki komin á það stig, að slíkur embættismaður gæti starfað með árangri. Persónuleg skoðun mín er sú, að þetta sé staða, sem einungis getur náð árangri í þeim ríkjum, þar sem það eru sjaldgæf tilfelli, að rangindum sé beitt af framkvæmdavaldinu.“

Væntanlega teljum við Íslendingar okkur í hópi þeirra þjóða, þar sem svona er ástatt, eins og þessi danski prófessor var nú að lýsa, þannig að af þeim ástæðum gæti embættið mjög vel átt við hér. — Síðar segir í samtalinu, með leyfi forseta:

„Hverju fæ ég þá áorkað? Af þeim nokkur þúsund kvörtunum, sem hingað berast árlega, eru u.þ.b. 200—300 teknar til rækilegrar rannsóknar. Af þessum fjölda eru það gjarnan um 60 tilfelli, sem enda með ávítum eða till. eða hvoru tveggja, sem beint er að viðkomandi stjórnardeild. En enginn skyldi samt halda, að hinn mikli meiri hluti af kvörtunum, sem reyndust ekki eiga við rök að styðjast, hafi ekkert verið annað en tímaeyðsla fyrir alla, sem hlut eiga að máli. Því fer fjarri. Í fyrsta lagi er það ekki ákjósanlegt, að borgararnir í lýðfrjálsu landi gangi með þær hugmyndir, að þeir beri kala til framkvæmdavaldsins. Mjög oft er þýðingarmikið, að hlutaðeigandi fái málsástæðurnar skýrðar og að honum sé hjálpað til þess að skilja, að hann hafi í raun réttri ekki verið órétti beittur.“

Og enn segir í þessu viðtali:

„Vitanlega kemur það oft fyrir, að sú staðreynd ein, að ég bið um að fá að sjá málsskjöl í tilteknu máli, leiðir til endurskoðaðrar og jafnvel breyttrar niðurstöðu viðkomandi stjórnardeildar, án þess að til frekari aðgerða þurfi að koma af minni hálfu. Framkvæmdavaldið veit, að afskipti mín af málum geta haft áhrif til beggja handa, og það veit, að það verður hreinsað af þeim ákærum, sem ekki eiga við rök að styðjast. Þau dæmi eru til, þar sem þýðingarmikið er fyrir ráðuneyti eða stjórnardeild að fá úr því skorið, hvort tiltekinn embættismaður hefur brotið af sér í starfi eða ekki. Í upphafi var nokkur andstaða gegn þessu embætti í röðum ríkisstarfsmanna, en ég get sagt frá því nú, að einn þeirra, sem hvað harkalegast veittist gegn embættinu á sínum tíma, hefur síðan komið hingað sem viðskiptavinur og mér tókst að greiða úr máli hans.“

Ég vil leyfa mér að undirstrika þetta sérstaklega, að þetta embætti getur ekkert síður verið vernd fyrir embættismenn fyrir röngum ásökunum heldur en að það er vernd almennings fyrir röngum stjórnarathöfnum.

Síðast í þessu viðtali leggur prófessor Hurwitz ríka áherzlu á það, hversu góð samvinna við blaða- og útvarpsmenn sé þessum embættismanni mikils virði, og hrósar hann dönsku blöðunum mjög í þessu efni og segir að lokum, með leyfi forseta:

„Þetta (þ.e. sambandið við blöðin) er enn ein ástæðan fyrir því, hversu þýðingarmikið er, að sá, sem þetta embætti skipar, sé ekki tengdur neinum pólitískum flokki, sem mundi óhjákvæmilega þýða, að hluti blaðanna væri með honum, en annar hlutinn á móti. Ef blöðin eru á móti manni frá byrjun, getur starfið ekki heppnazt. Þegar ég var fyrst útnefndur í þetta starf, hélt ég hundruð fyrirlestra víðs vegar um landið. Það var þreytandi, en hefur reynzt borga sig mjög vel. Þessu nýja embætti var hvarvetna vel tekið. Ég tel, að það sé mjög nauðsynlegt fyrir þann mann, sem gegnir þessari stöðu, að gleyma því aldrei eitt augnablik, að árangur hans byggist að verulegu leyti á skilningi og stuðningi almennings“

Ég skal ekki þreyta hv. þingheim á því að lesa meira upp úr þessu viðtali við prófessor Stephan Hurwitz, en það er miklu lengra, og margar athyglisverðar upplýsingar koma þar fram umfram þær, sem ég hef í þessu stutta máli gert að umtalsefni. En ég leyfi mér að vitna til þeirrar reynslu, sem Danir hafa haft af 10 ára starfi síns lögsögumanns, og vil segja, að reynsla þeirra hafi tekið fram öllum vonum, sem framast voru við starfið bundnar í öndverðu.

Þegar Danir voru að endurskoða stjórnarskrárlög sín fyrir u.þ.b. 20 árum, fóru þeir yfir löggjöf annarra Norðurlandaþjóða til þess að leita að nýjungum og því, sem betur mætti fara. Þá fundu þeir lögin um sænska lögsögumanninn og tóku þau upp með þeim árangri, sem ég hef nú verið að reyna að lýsa.

Ég vil leyfa mér að ljúka þessum fáu orðum með upphafsorðum margnefnds viðtals. Þar segir, og er þá blaðamaðurinn, sem talar: „Er ástæða til þess að vernda almenna borgara fyrir hugsanlegu getuleysi eða misnotkun valds af hendi stjórnarvaldanna? Eiga opinberir starfsmenn, sem skv. stöðu sinni geta ekki risið til varna í sjálfs sín sök, rétt á einhverri vörn gagnvart óbilgjörnum eða óupplýstum borgurum? Svarið við báðum þessum spurningum virðist vera já, ef dæma má eftir þeim vaxandi áhuga, sem er í ýmsum lýðræðislöndum á embætti af skandinavískri rót, sem nefnist á Norðurlandamálum „ombudsmand“ og hefur þær skyldur að rækja að láta einmitt þessa vernd í té.“

Ég vona, að ég segi það eitt, sem rétt er, þegar ég held því fram, að þessi áhugi sé einnig mjög vaxandi hér á Íslandi, og þess vegna vil ég leyfa mér að vænta þess, að hv. Alþ. geti fallizt á að samþykkja þá þáltill., sem ég hef hér gert að umtalsefni.

Ég leyfi mér svo, herra forseti, að leggja til, að að þessari umr. lokinni verði málinu vísað til hv. allshn. og síðari umr.