07.12.1966
Sameinað þing: 15. fundur, 87. löggjafarþing.
Sjá dálk 1806 í B-deild Alþingistíðinda. (1603)

Meðferð dómsmála og dómaskipun

Dómsmrh. (Jóhann Hafstein):

Herra forseti. Ég vil leyfa mér með nokkrum orðum að gera hv. Alþ. grein fyrir ástæðum og að nokkru leyti aðalefni þeirrar skýrslu, sem hér, er nú á dagskrá og lögð hefur verið fyrir þingið um athugun á meðferð dómsmála og dómaskipun.

Það hafa fyrr og síðar verið uppi hafðar umkvartanir um seinagang í meðferð dómsmálanna og afgreiðslu þeirra. Oft hafa þessar aðfinnslur ekki verið á rökum reistar og ekki tekið tillit til ýmissar sérstöðu, og unnið hefur verið að verulegum umbótum á réttarfarslöggjöf okkar á umliðnum árum og margháttuðum tilraunum til umbóta, sem þó hafa ekki náð fram að ganga og oft af sparnaðarástæðum hér í þinginu, eins og hv. þm. er mætavel kunnugt um. Með þessu vil ég ekki segja, að hér sé ekki þörf fyllstu gagnrýni og umbætur vissulega réttlætanlegar.

Hér var í þinginu 13. maí 1964 samþ. þál. um ráðstafanir til þess að hraða meðferð dómsmála. Þegar dómsmrn. fékk þessa þál. til meðferðar, var spurningin, við hvað átti að styðjast, í hverju lægju meinsemdirnar um meinta hæga meðferð á dómsmálum. Og það fyrsta, sem maður rekur sig á, er það, að statistík eða dómsmálaskýrslur eru ekki fyrir hendi, sem gætu gefið vísbendingu um þetta. Það var þess vegna eftir nokkra athugun málsins hinn 9. okt. sama ár, sem ég sendi bréf frá dómsmrn. til allra dómara landsins, sem ég vil leyfa mér að vitna aðeins stuttlega í. Þar segir m. a.:

„Fram hefur komið fyrr og síðar, að meðferð dómsmála hér á landi taki allt of langan tíma. Eins og kunnugt er, hefur sitthvað verið gert í löggjöf og framkvæmd, sem átt hefur úr að bæta, en ekki talið hafa náð tilætluðum árangri. Síðasta Alþ. afgreiddi þál. um málið, þar sem fram kemur vilji Alþ. um að leita frekari úrræða. Í dómsmrn. er nú unnið að athugun þessa máls. Til þess að fært sé að lagfæra það, sem betur mætti fara, er frumskilyrði, að fyrir liggi nákvæm rannsókn þess, hversu þessum málum er raunverulega komið. Það er því hér með fyrir yður lagt að gera nákvæmt yfirlit um meðferð dómsmála í embætti yðar og senda rn., og skal yfirlitið taka til þeirra dómsmála, sem lokið hefur verið í embættinu síðustu þrjú árin, þ.e.a.s. árin 1961–1963, og skilgreint, hversu langan tíma meðferð þeirra hefur tekið.“

Enn fremur segir þar:

„Til þess að yfirlitið samræmist sem bezt úr öllum hlutaðeigandi embættum landsins, fylgja hér fjögur skýrsluform til útfyllingar“, og síðar er nánar gerð grein fyrir þeim, sem ástæðulaust er að rekja. En að lokum var tekið fram: „Hverjar teljið þér helztu orsakir fyrir drætti á meðferð dómsmálanna, og hvaða till. vilduð þér gera um breytta löggjöf, ef þurfa þykir, eða framkvæmdaatriði, er stuðli að skjótari meðferð málanna.“

Þetta var upphaf að þeirri skýrslugerð, sem hér liggur fyrir. En eftir að hún lá fyrir um þessi 3 ár og eftir nokkra athugun á henni fannst mér ástæða til að halda málinu áfram, og þess vegna var dómurum landsins enn skrifað 18. febr. 1966 og vitnað til fyrri skýrslugerðar, og þar segir m. a.:

„Skýrslusöfnun þessi var þáttur í athugun á því, hvað hægt sé að gera til þess að hraða meðferð dómsmálanna.“

Niðurstöður skýrslusöfnunarinnar hafa að undanförnu verið til athugunar í rn. Enn hafa eigi verið teknar endanlega ákvarðanir um aðgerðir af þessu tilefni. Þó hefur þegar verið ákveðið að stuðla að því, að ljúka megi á greiðari hátt en hingað til meðferð mikils fjölda minni háttar opinberra mála, einkum vegna brota í umferðinni, sem komu til meðferðar á síðasta þingi, sem ég skal nánar víkja að síðar. Hins vegar þykir nauðsynlegt, að haldið verði áfram söfnun skýrslna um meðferð dómsmálanna, og hefur rn. ákveðið, að tekið skuli saman yfirlit um meðferð dómsmálanna við öll héraðsdómaraembætti landsins fyrir árið 1964 og 1965 til viðbótar þeim þremur árum, sem þegar lágu fyrir. Í lok bréfsins segir m. a., með leyfi hæstv. forseta:

„Tekið skal fram, að rn. tekur fúslega við ábendingum um það, hverjar þér teljið helztu orsakir fyrir drætti á meðferð dómsmálanna, svo og till., sem þér hefðuð fram að færa um breytta löggjöf eða framkvæmdaatriði, er stuðlað geti að skjótari meðferð mála, ef þessi atriði hafa eigi þegar komið fram. Rn. leggur ríka áherzlu á, að skýrslusöfnun þessari verði hraðað. Þegar skýrslurnar hafa borizt rn., er nauðsynlegt, að því gefist nægjanlegt tóm til athugunar á þeim, svo að hægt verði að leggja fyrir Alþ. till., ef þurfa þykir, eða gera því grein fyrir málinu í heild, er það kemur saman á næsta hausti.“

Nú lá þessi skýrsla, sem hér liggur fyrir og tekur yfir 5 ára tímabil og er byggð á þessum forsendum, sem ég hef gert grein fyrir, hún lá fyrir í stórum dráttum, þegar þing kom saman, en dróst þó að leggja hana fram fyrir þingið vegna nánari athugunar á málinu og nokkrum drætti á meðferð í prentsmiðju þingsins, eins og oft vill verða. Einnig taldi ég málið vera það umfangsmikið við nánari athugun, að hvorki ynnist tími til af hálfu rn. að leggja fyrir brtt. á réttarfarslöggjöfinni né heldur kannske eðlilegt, það mál þyrfti lengri athugunar og meðferðar, og þess vegna var ákveðið að skipa þá n., sem skýrslan greinir, til þess að vinna í framhaldi af þessari skýrslu að endurskoðun á möguleikum þess að hraða meðferð dómsmála og að tillögugerð um endurbætur á réttarfarslöggjöfinni og annað sem við þá athugun þætti þess eðlis, að fram skyldi koma annaðhvort í sambandi við löggjöf á Alþ. eða sjálfa framkvæmdastjórnina. Erindi það, sem þessi n. fékk, var í aðalefni þannig:

Jafnframt hefur rn. ákveðið að skipa n. til þess að fjalla um endurskoðun á dómaskipun í landinu. Gert er ráð fyrir, að skýrslan muni geta veitt verðmætar upplýsingar í sambandi við hugsanlegar breytingar á dómaskipuninni, sem til umr. hafa verið, bæði innan Dómarafélags Íslands og á Alþ. Þá er æskilegt, að n. hafi samband við og fylgist með störfum n. þeirrar, sem hæstv. félmrh. skipaði í sumar að till. fulltrúaráðs Sambands ísl. sveitarfélaga til þess að endurskoða lagaákvæði um sveitarstjórnarumdæmi í landinu. N. er jafnframt falið að gera till. um þær breytingar á löggjöf varðandi meðferð dómsmála og á starfstilhögun dómstólanna, sem í ljósi fenginnar reynslu yrðu taldar nauðsynlegar.

En eins og fram kemur í skýrslunni, var nefndarskipun þessi hugsuð þannig, að ráðuneytisstjórinn í dómsmrn. yrði formaður þessarar n. Mín skoðun var sú, að með því sköpuðust eðlileg tengsl við þá endurskoðun, sem hér er efnt til og væntanlega tekur nokkuð langan tíma við sjálft dómsmrn., en aðrir aðilar, sem beðnir voru að tilnefna fulltrúa í n., voru hæstiréttur, sem tilnefndi Einar Arnalds hæstaréttardómara, Lögmannafélag Íslands, sem tilnefndi Jón Norðmann Sigurðsson hrl., Dómarafélag Íslands, sem tilnefndi Sigurgeir Jónsson bæjarfógeta, og lagadeild háskólans, sem tilnefndi Theódór Líndal prófessor. En gert var jafnframt ráð fyrir því, að yfirborgardómarinn í Reykjavík og yfirsakadómarinn, sem fara með langstærstu dómaraembættin, ættu sæti í nefndinni samkv. embættisstöðu sinni. Síðan, eftir að mér bárust þessar tilnefningar, saknaði ég þess nokkuð, að það var enginn sýslumaður í þessari n., en sýslumannsembættin eru ein þau elztu í landinu og sýslumennirnir hafa hver á sínu sviði farið með meðferð dómsmálanna, og í því felst auðvitað ekki nokkur minnsta gagnrýni á öðrum, sem skipaðir voru í n., en ég tók þá þá ákvörðun að bæta einum manni við í n. og hef síðan skipað Björn Fr. Björnsson sýslumann til þess að taka til viðbótar sæti í n., og þá skipun hans byggði ég m. a. á áhuga hans á endurskoðun á dómaskipuninni, sem fram kom í flutningi þáltill. í lok síðasta þings, sem hefur verið endurflutt á þessu þingi, en hann er 1. flm. þeirrar þáltill. um athugun á breyttri héraðsdómaskipun.

Þegar um er að ræða að safna skýrslum eða efna til skýrslugerðar eins og þessarar, tekur það meiri tíma en menn skyldu ætla, vegna þess að þetta er ekki í framhaldi af öðrum skýrslugerðum á þessu sviði. Það má þó kannske segja, að þetta hafi tekið nokkurn tíma, það hefur tekið 2 ár, 1965 og 1966, að ná þessari skýrslu saman, en ég vil leyfa mér, þó að nokkur dráttur hafi sums staðar orðið, að láta í ljós þakkir til dómara landsins fyrir þær umsagnir og skýrslugerðir, sem þeir þarna hafa gefið starfsmönnum í dómsmrn., sem unnið hafa mjög ötullega að þessu, og sérstaklega til Sigurðar Líndal hæstaréttarritara, sem ég fékk til þess að vera rn. til aðstoðar við að undirbúa þau skýrsluform, sem út voru send, og vinna úr þeim, eins og þessi skýrsla nú ber með sér.

Þetta eru að vísu ekki fyrstu dómaraskýrslur eða dómsmálaskýrslur, því að hagstofan og aðrir aðilar hafa áður safnað þeim, og ég skal víkja að þeim nokkru nánar. Þær hafa hins vegar verið slitróttar og í nokkuð öðru formi. Þessi skýrsla, sem hér er lögð fyrir, er of umfangsmikil og sérfræðileg til þess að gerast hér ýtarlega að umræðuefni, en ég taldi hana þess eðlis vegna þess áhuga, sem fram hefur komið í þinginu, að hún ætti hins vegar að leggjast fram og allir þm. að hafa aðgang að henni og möguleika til þess að kynnast þeim sjónarmiðum, sem þar koma fram í skoðunum dómaranna og í sjálfri skýrslugerðinni, enda kemur þá væntanlega síðar eins og gert hefur fram til þessa, til kasta Alþ., þegar endurskoða á réttarfarslöggjöfina eða dómaskipunina eða annað, sem þar að lýtur, og því væri þm. fengur í því, að slík skýrsla væri lögð fram í þinginu.

En einmitt vegna þess, hversu sérfræðilegt málið er og umfangsmikið, var efnt til þeirrar nefndarskipunar, sem ég gerði grein fyrir áðan. Ég vil leyfa mér að vekja athygli á einstökum atriðum í þessari skýrslu, þó að ég muni þar fara fljótt yfir sögu.

Í þessari skýrslu um meðferð dómsmála er dregið saman það helzta, sem fram kom í umsögnum þeirra, sem beðnir voru að tjá sig um þál. frá 1964 og síðar í tveim bréfum, sem dómurum og öðrum aðilum, hæstarétti og lagadeild, voru send og dómarafélögum og lögmannafélagi. Í sambandi við niðurstöður taflnanna er smáatriði, sem kannske mætti vekja athygli á, að þar er staðfest, sem einnig kemur fram í bréfum, að dómsmál önnur en lögreglumál eru hverfandi fá í mjög mörgum umdæmum utan Reykjavíkur, og ef litið er á tímabilið, sem athugunin tekur til, það er 5 ára tímabil, má fá eftirfarandi yfirlit um fjölda mála í umdæmunum. Það eru dæmd opinber mál á þessu 5 ára tímabili: í einu lögsagnarumdæmi ekkert, munnlega flutt mál: í 5 lögsagnarumdæmum ekkert, og skriflega flutt einkamál: í 6 lögsagnarumdæmum ekkert. En þegar málafjöldinn er orðinn 1–25, eru dæmd opinber mál í lögsagnarumdæmum af þeim fjölda 1–25 í 10 lögsagnarumdæmum, munnlega flutt einkamál: 1–25 í 17 lögsagnarumdæmum og skriflega flutt einkamál 1–25 í 7 lögsagnarumdæmum. Þegar málafjöldinn er orðinn á þessu tímabili 26–50 mál, eru slík mál dæmd opinber í 5 lögsagnarumdæmum, munnlega flutt einkamál 26–50 í 1 lögsagnarumdæmi og skriflega flutt einkamál 26–50 í 4. Ef málafjöldinn er kominn á 5 ára tímabili upp í 51–100, er slíkur fjöldi dæmdur opinberra mála í 3 lögsagnarumdæmum, munnlega flutt einkamál frá 51–100 í engu lögsagnarumdæmi og skriflega flutt einkamál 1 í lögsagnarumdæmunum af þessari tölu, 51–100. Þegar málin eru orðin 101–500, eru dæmd opinber mál af þeim fjölda í 6 lögsagnarumdæmum, munnlega flutt einkamál í 2 lögsagnarumdæmum og skriflega flutt einkamál af þeim fjölda í 6 lögsagnarumdæmum. Þegar málafjöldinn er kominn yfir 500 og upp í 1000, eru í engu lögsagnarumdæmi dæmd opinber mál af þeim fjölda og engin munnlega flutt opinber mál af þeim fjölda og í einu skriflega flutt einkamál af þeim fjölda. Þegar þau koma yfir 1000, eru dæmd opinber mál af þeim fjölda í einu lögsagnarumdæmi og í einu lögsagnarumdæmi munnlega flutt einkamál og í einu lögsagnarumdæmi skriflega flutt einkamál. Þá erum við komnir að Reykjavík, þegar við erum komnir yfir þann fjölda mála.

Í sambandi við einkamálin má benda á, að allmikil brögð eru að því, að mál, sem eftir almennum varnarþingsreglum ætti að flytja heima í héraði, eru rekin í Reykjavík með samkomulagi aðila, sum frá upphafi, en önnur eru flutt til Reykjavíkur, þegar gagnaöflun er lokið. Það má því segja í raun og veru, að Reykjavík sé aðaldómstóll landsins, og hefur það í sjálfu sér ekki farið neitt leynt. Og þar munu flutt langflest meiri háttar málin.

Í töflu nr. II er dregið saman, á hve löngum tíma málum lýkur í Reykjavík, utan Reykjavíkur og öllu landinu og þar kemur fram, að tiltölulega mörgum málum lýkur innan árs, það eru 83.83% í Reykjavík, 85.55% utan Reykjavíkur, eða 84.62% á öllu landinu. Meðferð mála lýkur þá í svo ríkum mæli innan árs á öllu landinu. Athyglisvert er, að í Reykjavík lækkar hlutfallstalan með hverju ári frá 1962, úr 92%, sem hún var þá, í 73.61%. Einnig er athyglisvert, að á árinu 1963 eru mjög fáir dómar kveðnir upp, þeim fjölgar svo aftur 1964 og 1965, og kann það ef til vill að gefa skýringu á eldri málum þau ár. Þetta m. a. er viðfangsefni til athugunar fyrir þá n., sem nú er skipuð til íhugunar þessara mála.

Í töflu nr. IV er dregið saman yfirlit um meðferð mála: 1) Vegna áfengis- og umferðarlagabrota, þ. e. ölvunar við akstur, án þess að um önnur brot sé jafnframt að ræða. Það eru ekki mál, þegar um persónuslys eða dauða er að ræða, eða t.d. bílþjófnað. 2) Hegningarlagabrot eða öll mál, þar sem hegningarlög koma við sögu. 3) Önnur mál. Og af þessu yfirliti má sjá, að mál vegna annarra brota en hegningarlagabrota virðast ganga hlutfallslega hraðar utan Reykjavíkur, en hins vegar taka mál vegna brota á hegningarlögum lengri tíma utan Reykjavíkur. Athyglisvert er og, að mál út af brotum á hegningarlögunum taka almennt lengstan tíma. Eru þau mál oft stærri um sig og krefjast mikilla rannsókna, og eru það oft þau mál, sem mesta athygli vekja. Kemur þessi niðurstaða heim við ummæli í ýmsum bréfum, t.d. saksóknara, þar sem hann víkur að nauðsyn bættrar bókhaldsrannsóknar í slíkum málum, og þá er rétt að hafa í huga, að málsmeðferð er talin hefjast, þegar mál er tilkynnt yfirvöldum. En ég held og vil segja í þessu sambandi, að einmitt þessi fáu stóru mál, sem dragast á langinn vegna ýtarlegra bókhaldsrannsókna og vekja mikla eftirtekt, hafa komið inn meira en ástæða er til þeirri hugsun almennt, að meðferð dómsmála gangi of seint hér á landi.

Um einkamál, munnlega flutt, er athyglisvert, að þeim fjölgar lítið. Hins vegar er mikil fjölgun skriflega fluttra einkamála, einkum í Reykjavík, og kemur þetta fram í skýrslum á bls. 13–15.

Af töflu nr. VI má sjá, að málsmeðferð er öllu hraðari utan Reykjavíkur en í Reykjavík. Við borgardómaraembættið lýkur 24.77% einkamálanna innan árs, en utan Reykjavíkur er samsvarandi tala 60%. Hlutfallstalan í Reykjavík hefur þó farið hækkandi frá árinu 1962, þegar hún var í lágmarki, eða 13.10%, og var 36.97% 1965. Utan Reykjavíkur hefur hlutfallstalan hins vegar lækkað mjög frá 1961.

Skýring á því, af hverju mál taka lengri tíma í Reykjavík, liggur ekki á lausu. Ef til vill er hún að einhverju fólgin í því, að utan Reykjavíkur fer sami dómari að jafnaði með mál frá upphafi, en svo er að jafnaði ekki í Reykjavík. Hér er þess þó og að gæta, að í Reykjavík er málafjöldinn langsamlega mestur og málin oft flóknari og með meiri gagnasöfnun en utan Reykjavíkur. Oft eru mál flutt til Reykjavíkur, þegar gagnasöfnun er lokið, og þá dæmd þar eða rekin í Reykjavík með samkomulagi aðila. Í sambandi við málsmeðferðina hjá borgardómaraembættinu í Reykjavík er rétt að hafa í huga, að þar voru 230 mál óafgreidd, tveggja ára og eldri, um síðustu áramót. Af þessum málum var gagnasöfnun talið lokið í 186 málum. En athygli vekur og, að fógetamálin, munnlega flutt, ganga mjög hratt fyrir sig. Lýkur þeim nær öllum innan árs, og um það bil helmingi þeirra lýkur í Reykjavík innan mánaðar. Um þau mál, sem allra stytzt standa, er þess að geta, að það geta verið mál, sem flutt eru á milli umdæma tilbúin til flutnings, eða mál, sem eru hafin að lokinni langri, ef til vill margra ára, málsmeðferð, en er síðan stefnt inn að nýju og dómtekin og dæmd þá þegar.

Eins og áður segir, er meðferð fógetamála, sem í úrskurð fara að afloknum málflutningi, nokkuð hagstæð. Um önnur fógetamál fengust ekki fullnægjandi upplýsingar, eins og vikið er að á bls. 16.

Ég sagði áður, að auðvitað væri þessi skýrslusöfnun ekki einsdæmi, og skal víkja að því nokkru nánar. Hagstofan hefur þrisvar gefið út skýrslur um dómsmál. Taka þær yfir tímabilið frá 1913–1918, 1919–1925 og 1946–1952. Skýrslur um dómsmál fyrir fyrri tímabil er að finna í Skýrslum um landshagi á Íslandi 1864–1869. Vegna erfiðleika á innheimtu gagna frá skýrslugefendum og prentunarörðugleika komu engar skýrslur út fyrir árin 1926–1945. Hið fyrra gildir og að nokkru leyti um tímabilið frá 1953. Hagstofan hefur þó hafið undirbúning að því, að söfnun dómsmálaskýrslna verði tekin upp að nýju, og ég vil láta þess getið í þessu sambandi, að það er mín ætlun, að slík skýrslugerð hefjist og haldi áfram í framhaldi af þessari skýrslu, sem nú liggur fyrir.

Ég sagði einnig áðan, að þegar menn dæmdu um meðferð dómsmála, tækju þeir ekki tillit til ýmissa umbóta á löggjöfinni, sem átt hafa sér stað á undanförnum árum, og ýmissa tilrauna, sem gerðar hafa verið til endurbóta, en strandað kannske einmitt í þinginu, þar sem gagnrýnin einna helzt kemur fram.

Á síðustu árum hafa verið gerðar ýmsar breytingar á réttarfarslöggjöf, og helztu breytingarnar, sem ég vildi nefna, eru þessar: Það eru lög nr. 57 frá 1961, um breyt. á l. um meðferð opinberra mála. Þá var stofnað embætti saksóknara ríkisins, fjölgað sakadómurum í Reykjavík. Lög nr. 98 1961 þá er fjölgað borgardómurum í Reykjavík og heimilað að fjölga borgarfógetum, sem kom til framkvæmda 1963. Það er sett reglugerð nr. 73 1961, um sektargerðir lögreglumanna, sem mjög hafa stuðlað að hraða í meðferð þeirra mála og afgreiðslu þeirra. Lög nr. 7 1962, um framsal sakamanna til Norðurlanda. Lög nr. 57 1962, um Hæstarétt Íslands, og meginbreytingarnar í þeim voru að hraða meðferð mála fyrir hæstarétti, og skal ég víkja lauslega að því síðar. Þá voru sett lög nr. 11 1966, um breyt. á l. um aðför. Þar var hækkuð fjárhæð, sem undanþegin er aðför. Þetta var frv. flutt af prófessor Ólafi Jóhannessyni. Þá voru sett lög nr. 29 1966, um breyt. á l. um meðferð opinberra mála, á síðasta þingi. Dómara er þá heimilað að gera dómssátt, ef um ökuleyfissviptingu allt að einu ári er að ræða. Lögreglustjórum er heimilað að bjóða bréflega upp á sátt, þegar um kærur um brot á umferðarlögum, áfengislögum, lögum um tilkynningar aðsetursskipta eða lögreglusamþykkt er að ræða og viðurlög mundu ekki fara fram úr 5 þús. kr. Sektarheimild lögreglumanna var hækkuð í 1000 kr. Þá voru einnig sett á síðasta þingi lög um breyt. á umferðarlögunum, og þar er breytt ákvæði um skyldur dómara til þess að taka þegar afstöðu til bráðabirgðaökuleyfissviptingar lögreglustjóra. Þessum lögum á síðasta þingi um breyt. á l. um meðferð opinberra mála og á umferðarlögunum, þeim var báðum ætlað að stuðla að skjótari meðferð, og það eru þegar komin í ljós áhrif þessarar löggjafar. Lög um breyt. á meðferð opinberra mála komu til framkvæmda hjá sakadómaraembættinu í Reykjavík í síðari hluta októbermánaðar, en síðan hefur fulltrúi sá, sem fjallað hefur um þau mál, lokið meðferð dómssátta með ökuleyfissviptingu í 143 málum til dagsins í dag. Aðeins einn aðili hefur á þessum tíma hafnað sátt, og fer það mál til dóms. Um 33 mál liggja nú fyrir, sem falla undir þessa meðferð. Ástæður þess, að þeim hefur ekki verið lokið, eru aðallega fjarvera aðila og þess háttar. Flýtisaukningin á meðferð hinna einföldustu mála þessarar tegundar er algerlega ótvíræð. Einnig eru umferðarlögin að koma til framkvæmda, sem ég hygg að muni stuðla að verulega skjótri og hraðari meðferð þeirra mála, sem þau taka til.

Ég vil svo minna á það, að á árinu 1955 var lagt fram frv. um ný l um meðferð einkamála. Það frv. náði ekki fram að ganga. Frv. var aftur lagt fram á þingi 1961, lítið eitt breytt. Höfðu höfundar upphaflega frv. þá haft til umsagnar þær aths., sem fram höfðu komið, og frv. dagaði enn uppi í þinginu. Á árinu 1959 var lagt fram frv. til l. um þinglýsingar. Það náði ekki fram að ganga, var endurflutt 1962 og 1963, en dagaði alltaf uppi. Allt þetta eru íhugunarefni þeirrar n., sem nú hefur verið skipuð til frekari athugunar þessara mála. En ég vil benda á, að dómarinn í stærsta dómi landsins í einkamálum, yfirborgardómarinn í Reykjavík, segir einmitt í sinni umsögn á bls. 21 í þessari skýrslu: „En þrátt fyrir ýmsa embættislega ágalla, sem hægt á að vera að bæta úr, verður þó vandaður málatilbúningur og málflutningur af hálfu málflytjanda höfuðatriðið. Ég tel, að frv. það til l. um meðferð einkamála í héraði, sem án árangurs hefur verið lagt fyrir Alþ. og eigi fengið afgreiðslu þar, sé spor í rétta átt og til bóta, ef að l. yrði, enda væri dómstólum landsins fengin nauðsynleg starfsaðstaða til þess að framfylgja ákvæðum þess.“

Þarna er vikið að starfsaðstöðunni, og hv. þm., sem hafa haft aðstöðu til að kynna sér þessa skýrslu, sjá í umsögnum dómaranna ýmsar umkvartanir um það, að þá vanti bæði starfsaðstöðu, húsnæðisskortur sé mikill, til þess að hann teljist sæmilegur, og vanti starfslið. En á undanförnum árum hafa þó mörg embætti fengið nýtt og aukið húsnæði fyrir starfsemi sína. Þannig fluttist borgarfógetaembættið í nýtt leiguhúsnæði 1958, borgardómaraembættið mun flytja í Hallveigarstaði og fá þar mjög viðunanlega aðstöðu, sakadómaraembættið flutti í Borgartún 7 á árinu 1963. Í Keflavík og Sauðárkróki hefur verið byggt hús yfir skrifstofur og viðbót á Ísafirði. Nýtt húsnæði hefur verið tekið á leigu í Borgarnesi, á Akureyri, Eskifirði og í Vestmannaeyjum. Varðandi starfslið hefur verið komið til móts við óskir sumra embættismanna um fjölgun starfsliðs, en aðrir hafa ekki fengið úrlausn enn, og þótt heimildir séu fyrir störfum, er þó ekki alls staðar unnt að ráða fólk, þar sem það fæst ekki fyrir þau kjör, sem í boði eru. Ýmsar tilfærslur í launaflokkum hafa þó átt sér stað og frekari till. frá rn. liggja hjá fjmrn.

Ég hef aðeins viljað víkja að þessum atriðum, sem nú eru greind, til þess að reyna að gefa svolitla glöggvun á sjálfri skýrslugerðinni og ýmsu, sem viðurkennt er, að aflaga fari, en ýmsu, sem hefur verið gert til bóta.

Ég skal aðeins taka nokkur atriði til frekari glöggvunar upp úr ýmsum þeim ummælum og umsögnum, sem frá þeim aðilum komu, sem fengu það verkefni að gefa skýrslur og láta í ljós álit sitt.

Um opinber mál sérstaklega koma fram t.d. á bls. 18 eftirfarandi till.: Nauðsyn breyttrar löggjafar. Það er yfirsakadómarinn í Reykjavík, sem gerir ýmsar till. um breytta löggjöf, og skal hér talið það helzta, sem kemur fram hjá honum: a. Aðskilnaður rannsóknarvalds og dómsvalds. b. Að unnt verði að ljúka fleiri málum með dómsátt. Og sú till. kemur einnig fram hjá sýslumanni Dalasýslu. c. Að unnt eigi að vera að ljúka fleiri málum með lögreglusektum. Þá till. gerir einnig saksóknari ríkisins. d. Gera eigi meðferð mála, þar sem játning sökunauts liggi fyrir, einfaldari. Gera eigi meðferð verðlagsmála einfaldari.

Eins og menn hafa tekið eftir af því, sem ég gerði grein fyrir áðan, er ýmislegt af þessu komið til framkvæmda. En sumu hefur verið reynt að koma til framkvæmda, og þar á ég sérstaklega við aðskilnað rannsóknarvalds og dómsvalds, sem e. t. v. er veigamesta till. þessa máls. En það hefur strandað á þinginu, sem hins vegar lætur sig ekkert muna um það að samþykkja þáltill. um að gera ráðstafanir til að bæta og hraða meðferð málanna. En það var hinn 23. júní 1947, að þáv. dómsmrh., Bjarni Benediktsson, skipaði þá dr. juris Einar Arnórsson og hæstaréttardómarana Gizur Bergsteinsson og Jónatan Hallvarðsson, til þess að semja frv. til l. um meðferð opinberra mála. Þeir unnu síðan, eins og vænta mátti, mjög samvizkusamlega að þessu máli, enda allir fróðustu menn hver á sínu sviði. Þetta frv. var svo lagt fyrir þingið 1948 og náði ekki fram að ganga. En í þessu frv. voru einmitt ákvæði um saksóknara ríkisins eða opinberan ákæranda og sérstakan rannsóknardómara.

Í 21. gr. var ákvæði um það, að forseti skipaði opinberan ákæranda, er nefndist saksóknari ríkisins, og í næstu gr. þar á eftir, að saksóknari færi með ákæruvaldið; og í 35. gr., að forseti skipaði rannsóknarstjóra og um það atriði er nú nánar fjallað í grg., sem hér yrði kannske of langt mál upp að telja, en í aths. við V. kafla, þar sem þessi 35. gr. er, segir svo, sem skýrir það mál nokkuð, með leyfi hæstv. forseta: „Í 35. gr. eru fyrirmæli um lögreglustjórn.“ Og þó er kannske réttara að taka hér nokkrar setningar, sem áður komu um þetta atriði, þar sem segir:

„Í flestum málum, einkum í kaupstöðum, er rannsókn á fyrsta stigi í höndum lögreglumanna. Eru úrslit málsins því oft undir þeirra rannsókn komin, þar sem sakargögn fara oft forgörðum, ef þeim er eigi þegar haldið til haga. Þá er og öryggi almennings mjög undir því komið, að lögreglumenn fari rétt með vald sitt. Það hefur því þótt hlýða að setja ýtarlegri ákvæði um starfsaðferðir lögreglumanna, réttindi þeirra og skyldur.“

Svo heldur áfram, þar sem ég byrjaði áðan: „Sakadómari í Reykjavík fer nú með stjórn rannsóknarlögreglu þar. En eigi þykir það hentug skipan, enda á sakadómari að meta verk rannsóknarlögreglumanna. Nú á tímum er það og eitt af grundvallaratriðum réttarfars í opinberum málum að skilja glöggt á milli dómsvalds annars vegar og lögreglustjórnar hins vegar. Er því hér það nýmæli sett, að rannsóknarstjóri skuli hafa stjórn þeirra lögreglumanna í Reykjavík, sem ætlað er að rannsaka brot, að því er þau störf varðar, svo og ef þörf þykir og við verður komið stýra rannsókn annars staðar á landinu. Þykir miklu skipta, að maður, er hafi fullkomna menntun og æfingu í lögreglurannsókn, hafi yfirstjórn hennar, leiðbeini lögreglumönnum og hafi umsjón með kennslu þeirra og þjálfun. Ætlazt er til, að lögreglustjóri í Reykjavík fari með lögreglustjórn þar að öðru leyti, svo sem verið hefur, enda hvorum tveggja ætlað ærið verkefni, með því að bærinn vex og brot færast sífellt mjög í vöxt. Reynt hefur verið í fáum orðum að greina helztu rannsóknaratriði í opinberum málum.“

Og svo er nánar að því vikið. En áður í almennu grg. er búið að leiða rök að því, að hin gamla skipan okkar, að dómari fari með rannsóknarvaldið líka eða rannsókn málsins, sé orðin löngu úrelt skipun hjá grannþjóðum okkar. Þessi rannsóknaraðferð og meðferð er nú lögð af í flestum menningarlöndum. Meginreglur um meðferð opinberra mála eru þær, að ákæruvald og dómsvald eru aðskilin. En engu að síður fór nú eins og ég vildi gera grein fyrir í stuttu máli, að þetta frv. dagaði uppi, og ég er hræddur um, að þar hafi komið til greina sparnaðarviðleitni þingsins og talið leiða of mikinn kostnað af þeim breytingum á þessu sviði, sem ég var nú að gera grein fyrir. En framhaldið af þessu máli er svo, að 1950 er lagt fram aðgreint frv. um opinberan ákæranda og rannsóknarstjóra, sem þá ekki heldur náði fram að ganga, en frv. um meðferð opinberra mála að öðru leyti var samþ. á því þingi. En þá hafði dómsmrh. þá aðferð að skilja sundur málin, og það kom fram einmitt í stuttri grg. fyrir frv, til l. um saksóknara ríkisins og rannsóknarstjóra ástæðan fyrir því, sem ég vildi leyfa mér að vitna til, með leyfi hæstv. forseta:

„Í aths. við frv. það um meðferð opinberra mála, sem lagt var fram á Alþ. 1948 og svo aftur 1949, eru raktar rækilega ástæður fyrir því, að rétt sé að setja lög um skipun opinbers saksóknara hér á landi svo og um skipun rannsóknarstjóra. Vísast til þeirra aths. frv. þessu til stuðnings. En efni þessa frv. hefur verið skilið frá aðalfrv., svo að unnt sé að samþykkja réttarbætur þess frv., án þess að um leið þurfi að taka afstöðu til stofnunar hinna nýju embætta samkv. þessu frv.“

Mér þykir rétt að taka hér fram, að saksóknara er ætlað að sækja opinber mál fyrir hæstarétti án sérstaks endurgjalds og rannsóknarstjóra að sækja þau mál fyrir héraðsdómi í Reykjavík og víðar, og sparast við það þau laun, er annars þyrfti að greiða sækjendum þeirra mála. Það er enn vakin athygli á nauðsyn slíkrar endurskoðunar í skýrslunni um dómsmálin, sem hér liggur nú fyrir, bæði af saksóknara ríkisins og yfirsakadómara í Reykjavík, eins og ég hef vitnað til. Og það verður eflaust eitt af þeim mörgu atriðum, sem koma til álita hjá þeirri n., sem endurskoðun þessara mála fær til meðferðar. Í bréfi Þórðar Eyjólfssonar forseta hæstaréttar, dags. 21. okt. 1964, kemur fram, hann fjallar ekki um það fyrr en málin koma til hæstaréttar eðlilega, en um tímabilið frá því að áfrýjunarstefna til hæstaréttar er úttekin og þar til lögmenn hafa skilað hæstarétti ágripi og grg., þannig að mál sé hæft til flutnings, sbr. III. kafla 1. nr. 57 1962, um hæstarétt, sem breytti þá ýmsum reglum í sambandi við hæstarétt til að hraða meðferð málanna, er þetta að segja: Með greindum l. nr. 57 1962, um Hæstarétt Íslands, voru sett ýmis nýmæli, sem eiga að stuðla að greiðari og hraðari málsmeðferð en áður tíðkaðist á því stigi máls, sem hér ræðir um. Skal hér sérstaklega vísað til 41. gr. l. um fresti. Ákvæði þessi munu stuðla að hraðari rekstri dómsmála fyrir hæstarétti. En algert skilyrði þess, að unnt sé að beita ákvæðum 41. gr. um stutta fresti, er það, að afgreiðsla dómsgerða í héraði fari fram án tafar, þegar þess er æskt vegna áfrýjunar málsins. Enn fremur: Eftir að hæstarétti hafa borizt ágrip og grg., þannig að málin séu tilbúin til flutnings er ekki og hefur aldrei verið um neinn drátt á þeim að ræða, en málflutningur ákveðinn með hæfilegum fyrirvara, sbr. 47. gr. 1. nr. 57 frá 1962.

Ég hef áður vikið svolítið að, hvað liði hraða á afgreiðslu málanna í Reykjavík, og í framhaldi af því vil ég aðeins taka hér upp úr grg. yfirborgardómarans í Reykjavík, Hákonar Guðmundssonar, um fjölda málanna, sem skýrir þetta kannske, að meðferðin er nokkuð seinni í Reykjavík heldur en utan Reykjavíkur. Hann vitnar í fylgirit á fskj. a og yfirlitsskýrslur, fskj. b, en þær sýna, að samkv. þeim vex fjöldi þingfestra mála við þetta embætti, borgardómaraembættið í Reykjavík, jafnt og þétt. Nægir t.d. að benda á það, að árið 1957 eru þingfest 1511 bæjarþings- og sjódómsmál, en 1960 2397 mál. Árið 1962 er fjöldi sömu mála 3206 og árið 1964 4077, og árið 1965 eru þingfestingar 4551, á móti 1511 þingfestum málum 1957. Hefur tala þingfestra mála þannig aukizt með jöfnum stíganda frá árinu 1957. Í þessari tölu eru þó hvorki tekin með hjónaskilnaðarmál, sveitfestimál, sjópróf, matsmál né sérstök vitnamál, sem hér koma til afgreiðslu. Tala dæmdra mála sömu ár er þessi: Árið 1957 838, árið 1960 1618, árið 1962 2140 og árið 1964 2736, og 1965 er tala dæmdra mála 3430, 3430 á móti 838 1957. Auk þess eru sætt og hafin mörg mál, og sýnir skýrslan tölu þeirra frá og með árinu 1961. Samtala óafgreiddra dómsmála var 1. janúar 1965 alls 942, og sýnir meðfylgjandi skýrsla, hvernig þau skiptast á árin. Frá árinu 1959 eru 62 mál, frá 1960 36 mál, 1961 39 mál, 1962 112 mál, 1963 175 mál og frá árinu 1964 518 mál, eða alls 942 mál. Talan fyrir 1965 liggur þarna ekki fyrir.

Mér þykir nú ekki ástæða til að taka mikið meira af tíma þingsins til greinargerðar þessarar skýrslu, en ég vil vekja athygli á því, sem fram kemur í umsögn lagadeildar háskólans, þar sem prófessor Theódór Líndal ritar 28. okt. 1965 og segir m.a.:

„Á Norðurlöndum og víðar starfa fastar nefndir á sviði réttarfars. Þeim ber að hafa vakandi auga á því, sem áfátt er um rekstur dómstóla, fylgjast með nýjungum og gera till. til úrbóta. Á sviði refsiréttar hefur verið starfandi n. hér á landi, er gegnir líku hlutverki á sínu sviði. Raunhæfasta leiðin til þess að koma fram endurbótum á rekstri dómsmálanna er sú, að föst n. verði skipuð til þess að annast það hlutverk, sem hér hefur verið vikið að.“

Ég get mjög fallizt á þessa skoðun. Það hefur að vísu engin föst n. verið skipuð, en það byrjar nú að starfa að þessum málum sú n., sem ég hef þegar gert grein fyrir og kemur fram í upphafi skýrslunnar.

Ég vil svo aðeins ljúka máli mínu með því að segja, að ég tel fulla ástæðu til þess, að gagnger endurskoðun þessara mála fari fram í landinu, m. a. vegna ýmissa breyttra hátta, þjóðhátta og samgönguskilyrða, lifnaðarhátta þjóðarinnar, og þar inn í falli athugun á endurskoðun dómaskipunarinnar. Þetta er vandasamt verk og ekki ástæða til þess að flaustra því af, en með slíkri endurskoðun er þá höfð nokkur samleið með endurskoðun stjórnsýslunnar á öðrum sviðum. Eins og kunnugt er, hafa nýlega verið sett læknaskipunarlög, og prestakallaskipun og prófastsdæma er til meðferðar hér í þinginu. Og ég vék að áðan, að fulltrúaráð Sambands ísl. sveitarfélaga, sem hélt fund í Reykjavík 10.–11. marz s.l., gerði samþykkt eða ályktun varðandi endurskoðun gildandi lagaákvæða um sveitarstjórnarumdæmi í landinu, og lagði fulltrúaráðið til, að sett yrði á stofn sérstök n. skipuð fulltrúum frá ríkisvaldinu og Sambandi ísl. sveitarfélaga, sem fái það hlutverk að framkvæma gagngera endurskoðun á skipun sveitarstjórnarumdæma í landinu og gera till. í frv.-formi um þær breytingar, sem n. telur tímabært, að gerðar verði. Þessi n. var skipuð, eins og ég sagði, af hæstv. félmrh. í sumar, og ég tel eðlilegt, að n., sem fjallar um meðferð dómsmálanna og endurskoðun dómaskipunarinnar, hafi fullt samráð við þessa n., og væri mjög æskilegt, að þær vissu nokkuð hvor af annarri, því að þótt málin séu að vissu leyti sitt hvers eðlis, má segja, að þau séu alls ekki óskyld. Þetta er, eins og ég segi, allt nokkuð skylt, nokkuð sama eðlis: kjördæmaskipun landsins, sveitarstjórnarskipun landsins, dómaskipun landsins, læknaskipun landsins, prestakallaskipun og annað slíkt, enda hefur verið á margan hátt að endurskoðun þessara mála unnið á undanförnum árum.

Ég vona, að hv. þing hafi ekki talið, að ég tæki of mikið af tíma þess til þess að gera grein fyrir þessari skýrslu, en taldi eftir atvikum eðlilegt að viðhafa nokkurn formála og grg. fyrir framlagningu hennar.