06.04.1967
Efri deild: 57. fundur, 87. löggjafarþing.
Sjá dálk 124 í C-deild Alþingistíðinda. (1779)

171. mál, skipulag framkvæmda á vegum ríkisins

Páll Þorsteinsson:

Herra forseti. Frv. þessu var útbýtt hér í hv. þd. skömmu áður en hlé var gert á fundum Alþ. vegna páskahelgarinnar. Ég leit lauslega yfir frv., strax eftir að því hafði verið útbýtt, og merkti við nokkur atriði, sem mér fannst þá þegar ástæða til að vekja eftirtekt á, en ég hef nú satt að segja varið páskahelginni og þeim tíma, sem síðan er liðinn, til annars en að íhuga þetta mál, og eru nú að nokkru leyti fallnar í gleymsku þær aths., sem ég vildi þá gera. En ég tel samt ástæðu til að fara um málið örfáum orðum og benda á atriði, sem gætu orðið til íhugunar hjá þeirri þn., sem málið fær til frekari meðferðar.

Fyrst þegar ég sá þetta frv., kom í huga minn, að það mætti furðu gegna, hvað hæstv. ríkisstj. legði þetta mál seint fram, ef henni væri það hugleikið að fá það lögleitt, þar sem nú eru aðeins, að sagt er, eftir 2–3 vikur af þinghaldi og þetta er síðasta þing kjörtímabilsins. En af orðum hæstv. ráðh. mátti ráða, að ríkisstj. mundi ekki að svo stöddu leggja áherzlu á að fá þetta mál lögfest, og má segja, að í því felist fullnægjandi skýring á þessu. Í öðru lagi fannst mér, þegar ég leit á frv., eftirtektarvert, hve mikið er talað um skipulag bæði í fyrirsögn og svo víðar í frv., en hingað til hefur hæstv. ríkisstj. og talsmenn stjórnarstefnunnar yfirleitt haldið því fram, að á árinu 1960 hafi verið tekin upp frjálshyggja á sviði þjóðfélagsmála og í stjórnarstörfum og það væri allt önnur stefna en það, sem kalla mætti skipulagshyggju. Og nú á þessum vetri, meðan þetta þing hefur staðið yfir, hefur birzt ritgerð eftir forstöðumann Efnahagsstofnunarinnar, þar sem mjög er lögð áherzla á þessar tvær mismunandi stefnur í stjórnmálum. Mér finnst þetta frv. bera augljós merki þess, að verið sé með því að hverfa frá frjálshyggjunni, en hallast meira að því, sem kalla megi skipulagshyggju. Og ég ætla, að í þessu frv. felist að vissu leyti höft á framkvæmdahraða og framkvæmdafrelsi einstaklinga, stofnana og sveitarfélaga sem og ríkisins. En það hefur verið eitt af meginboðorðum, að mér skilst, frjálshyggjunnar og þeirrar stefnu, sem ríkisstj. hefur talið sig fylgja allt frá 1960, að mæla gegn því, að höftum sé beitt.

Mér skilst samkv. frv., að ætlazt sé til þess, að fyrsta stig hverrar framkvæmdar, sem það tekur til, sé það, sem kallað er frumathugun, annað stigið sé fullnaðaráætlun og þriðja stigið sé svo fjárfesting og hún feli í sér heimild til framkvæmda. Þegar á þetta atriði er litið, er ekki hægt annað en gera sér grein fyrir því, hvert er stjórnskipulegt vald Alþ. og hvers einstaks þm. til þess að ákveða fjárveitingar hverju sinni og þá um leið framkvæmd þeirra verkefna, sem fé er veitt til. Ég fæ ekki betur skilið en þm. hafi hverju sinni óskoraðan rétt til þess að samþykkja inn í fjárlög þau ákvæði, sem meiri hl. er fyrir á hverjum tíma. Ég held, að það sé ekki hægt með almennri löggjöf að takmarka þennan rétt eða binda hendur þm., þ.e.a.s. fjárveitingavaldsins, í eitt skipti fyrir öll að þessu leyti. En í 3. gr. þessa frv. er kveðið svo sterkt að orði, að þar segir: „Heimild til að hefja framkvæmd á ríkisins vegum skal því aðeins tekin í fjárlög, að fullnægt sé skilyrðum 5.–15. gr. þessara laga:

Mér skilst, að í þessu eigi að felast almennt lagaboð um það, hvað skuli tekið í fjárl. hvers árs um ótiltekna framtíð. Ég leyfi mér að vekja athygli á þessu og vænti þess, að sú þn., sem málið fær til athugunar, gefi þessu atriði nokkurn gaum.

Í öðru lagi leyfi ég mér að benda á það í sambandi við stjórnskipulegt vald Alþ. og einstakra þm., að mér virðist það koma fram í þessu frv., að með því sé stefnt að því að breyta frá því, sem verið hefur, að vissu leyti gildi sjálfra fjárl. Það er vitanlegt, að í fjárl. hvers árs er ein gr., 22. gr., sem veitir heimildir til hæstv. ríkisstj. En mér skilst, að samkv. þessu frv. sé að því stefnt að gera í raun réttri þær greinar fjárl., sem kveða á um fjárveitingar til framkvæmda, að heimildagreinum hæstv. ríkisstj. og starfsmönnum rn. til handa. Ég vitna í þessu sambandi og þessu til stuðnings í ákvæði 2. gr. þessa frv. Þar segir: „Framkvæmd á vegum ríkisins er óheimilt að hefja, fyrr en fyrir liggur: 1) Heimild í fjárl. 2) Ákvörðun hlutaðeigandi rn. um að nota þá heimild. 3) Staðfesting fjmrn um, að fjármagn til framkvæmdanna verði handbært á framkvæmdatímanum.“ Þetta kemur einnig fram og jafnvel enn skýrar í 16. gr. frv., því að þar segir: „Hlutaðeigandi rn. tekur ákvörðun um, hvort notuð skuli heimild til framkvæmdar á vegum ríkisins, sem veitt hefur verið í fjárl. Þó er óheimilt að hefja framkvæmd, fyrr en fyrir liggur staðfesting fjmrn. um, að fjármagn til framkvæmdarinnar sé handbært samkv. greiðsluáætlun fyrir verkið.“ Og í grg. um þessi ákvæði, þ. e. við 15. og 16. gr. frv., virðist mér, að tekin séu af öll tvímæli um stefnuna að þessu leyti, því að í grg. segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Greinin gerir ráð fyrir algerri stefnubreytingu, að því er varðar fjárveitingar úr ríkissjóði til mannvirkjagerðar. Undanfarin ár hefur að jafnaði verið tekin upp fjárveiting í fjárlög til byggingar eða annars mannvirkis, án þess að sú fjárveiting sé í nokkru samræmi við heildarkostnað verksins eða nýtanlegan áfanga þess. En með þessari gr., 16. gr., er áréttaður sá skilningur á fjárveitingu í fjárl., að þar sé um að ræða heimild til handa ríkisstj. og því þurfi að koma til sérstök ákvörðun hlutaðeigandi ráðh., til að slík heimild verði notuð.“

Í þessu felst, eins og ég las og segir í grg., alger stefnubreyting að því er varðar fjárveitingar úr ríkissjóði. Ég held, að það sé ótvírætt, að hingað til hafi verið litið svo á, að fjárl. séu lagaboð ráðh. til handa og almennt skoðað geti ráðh. ekki vikizt undan því að reiða af höndum eða greiða úr ríkissjóði þær fjárveitingar, sem þingið hefur ákveðið, og ég tel því ástæðu til að vekja athygli á þessu og vænti þess, að þetta atriði verði skoðað nánar í þingnefnd.

Þá sýnist mér ýmislegt í þessu frv. benda til þess, að einstökum þm. verði, ef það verður lögfest, gert erfiðara fyrir en verið hefur um að koma fjárveitingum fyrir umbjóðendur sína í kjördæmunum beint inn í fjárl., þar sem hér er gert ráð fyrir því, að mikil vinna sé lögð í áætlanagerðir og tímatakmark sett um það, hvaða atriði megi taka upp í fjárlagafrv., eftir því, hve snemma slíkar áætlanir berast o.s.frv. Mér sýnist því, að ekki muni verða hjá því komizt, að þessi ákvæði, sem í frv. felast, verði í reynd fremur til þess að skerða vald einstakra þm. og gera þeim erfiðara fyrir en ella að koma fram þeim áhugamálum, sem þeim er falið að vinna að í sambandi við fjárlagaafgreiðslu. Ég vil þó jafnframt viðurkenna það, að áætlanir hafa að ýmsu leyti talsvert gildi, og ég vil á engan hátt fordæma það, að unnið sé eftir þeim leiðum að gera áætlanir fram í tímann um framkvæmdir á vegum ríkisins. Og við höfum nú orðið reynslu, að sönnu ekki langa, en dálitla reynslu af vegáætluninni, sem algert samkomulag var um á sínum tíma, að gerð yrði. En það er ekki hægt annað en gera sér grein fyrir því, að eins og efnahagsmálum ríkisins er komið og eins og sú þróun hefur verið í verðlagsmálum hér á landi, sem við þekkjum allir, dregur það mjög úr gildi áætlana, sem eiga að ákveða verkefni langt fram í tímann. Við erum þegar eftir tveggja ára reynslu komnir að raun um það, hvað brýna nauðsyn ber til að endurskoða vegáætlunina með tilliti til breytts verðgildis og kostnaðar þeirra verkefna, sem þar eru ákveðin. Og hið sama hlýtur að verða upp á teningnum á öðrum sviðum, sem snerta framkvæmdir ríkisins, svo að ég vil segja, að frumskilyrði þess, að sú stefna, sem mér virðist að þetta frv. eigi að marka, heppnist, þegar til framkvæmdanna kemur, og það markmið náist, sem hér er stefnt að, frumskilyrði þess sé, að meiri stöðvun komizt á í verðlagsmálum í þjóðfélaginu heldur en verið hefur að undanförnu.

Þá vil ég vekja athygli á því, að mér virðist, eins og orðalag frv. er, að gildissvið laganna, ef frv. verður lögfest, sé ekki nægilega vel skilgreint eða skýrt afmarkað. Skilgreiningin felst í 1. gr. frv. Þar segir: „Framkvæmd á vegum ríkisins merkir í lögum þessum hvers konar mannvirkjagerð, lagfæringu eða breytingu á mannvirki eða kaup eigna, sem á sér stað á vegum ríkisins, stofnana eða fyrirtækja í þess eigu og ætla má, að kosti meira fé en 1 millj. kr. Ef litið er á þetta ákvæði út af fyrir sig, miðar það við fyrirtæki í eigu ríkisins eða stofnana þess. Nú er það svo, að mannvirki, sem ríkið leggur mjög mikla fjármuni til að koma upp, eru talin í eigu sveitarfélaganna. Ég veit ekki betur en það sé talið og lagabókstafur fyrir því, að sveitarfélögin eigi hús fyrir barnaskólahald, en framlög ríkisins séu styrkur eða hlutdeild, sem það tekur í kostnaði, og hið sama eða svipað er að segja um flest hafnarmannvirki hér á landi. Yfirleitt eru hafnirnar taldar eign sveitarfélaganna, þar sem þær eru gerðar, þó að undantekning sé um þrjár landshafnir. Ef þessi skilgreining í 1. mgr. frv. ætti að segja allt um þetta, skilst mér, að bæði barnaskólahús og hafnir féllu ekki innan þessa ramma. Gagnfræðaskólarnir eru taldir sameign ríkisins og sveitarfélaganna, en ekki séreign ríkisins.

Nú má segja, að þessi aths. hafi ekki við rök að styðjast, vegna þess að 2. mgr. 1. gr. kveður nánar á um þetta. Sú mgr. er þannig, með leyfi forseta:

„Framkvæmd á vegum ríkisins telst einnig aðgerð, eins og getur í 1. mgr., og ríkissjóði er ætlað að bera kostnaðarhlutdeild í samkv. lögum.“

Ég viðurkenni, að þessi mgr. muni ná yfir þau dæmi, sem ég nefndi um skólahús og hafnir. En þó að hún geri það, virðast mér koma upp önnur atriði, sem orki mjög tvímælis, hvernig fara ætti með í þessu sambandi samkv. þessari skilgreiningu. Ég minni á í því sambandi stofnanir, sem ríkið leggur fé til, en þó með þeim hætti, að það eru myndaðir sérstakir sjóðir af ríkisfé og fjármagni þeirra sjóða úthlutað af þar til kjörnum stjórnum. Ég nefni í þessu sambandi íþróttasjóð og félagsheimilasjóð. Fjármagn þessara sjóða er runnið frá ríkissjóði. Mér skilst, að það geti leikið vafi á því eftir skilgreiningu 1. gr., hvort félagsheimili og íþrótta­ mannvirki, sem njóta fjárframlaga úr félagsheimilasjóði og íþróttasjóði, yrðu innan þess ramma eða utan hans. Og það má nefna fleiri dæmi og segja, að þar orki enn þá meira tvímælis um þetta. Það eru almenn lög um það, að ríkið skuli á hverjum fjárl. leggja 1 millj. kr. til Skálholtsstaðar, sem er búið að afhenda þjóðkirkju Íslands. Ef mörkin, sem sett eru um hámark fjárhæðarinnar, 1 millj., eru talin örugg eða ótvíræður mælikvarði, ná þau til þessara framkvæmda á vegum þjóðkirkjunnar. Og ríkinu er ætlað að bera kostnaðarhlutdeild í þeim framkvæmdum samkv. almennum lögum um það efni. Mér er ekki fyllilega ljóst við lestur frv. t.d., hvort þessar framkvæmdir ættu að falla innan þess ramma, sem hér er lagður, eða ekki.

Hæstv. fjmrh. gerði í ræðu sinni áðan nokkra grein fyrir því, hver tilgangurinn væri með lagasetningu eins og þeirri, sem frv. þetta fjallar um. Hann væri sá að reyna að undirbúa gerð mannvirkjanna sem bezt og að byggingartími þeirra yrði skemmri en verið hefur. Út af fyrir sig má segja, að það sé vel farið, ef þetta markmið næðist, og það mun víst vera í sambandi við þetta, sem segir í 15. gr. frv., að þegar heimild til framkvæmdar á vegum ríkisins er tekin í fjárlög, skal fylgja henni fjárveiting, sem hrekkur til að vinna allt verkið. En hér kem ég nú enn að því, sem ég gat um í upphafi ræðu minnar, að valdið til þess að ákveða fjárveitingar hverju sinni er hjá þinginu, hinum einstöku þm., eins og þingið er skipað, þegar fjárlög eru afgreidd, og því naumast hægt í almennum lögum að mínum dómi að gefa fyrirmæli um, að það skuli veitt fjárveiting, sem hrekkur til að vinna ákveðinn áfanga. Enn fremur vil ég benda á, að ef þessu markmiði ætti að ná, mundi ekki fara vel að haga framkvæmd svo, eins og við höfum orðið varir við, ekki sízt nú á hinum síðari tímum, að ég segi nú ekki hinum síðustu og verstu tímum, að í framkvæmd sé dregið úr greiðslu þeirra fjárhæða, sem skráðar eru í fjárl. ársins, t.d. um 10%, eins og dæmi eru um nú frá síðari tímum. Ef á annað borð á að ná því markmiði að veita fé, sem hrekkur til að vinna allt tiltekið verk, mundi það ekki fara vel í framkvæmd að beita slíkum ráðum að klippa af þeim fjárveitingum, sem ákveðnar eru í fjárl. til verksins. Menn hljóta fyrir fram að gera sér einnig grein fyrir þessu atriði.

Þó að ég virði að ýmsu leyti þann tilgang, sem hæstv. fjmrh. segir, að fyrir ríkisstj. vaki með flutningi þessa frv., verð ég að henda á, að þetta á þátt í því, ef að lögum verður, að gera stjórnkerfið nokkuð margþætt og ég vil segja seinvirkt að ýmsu leyti. Ríkisstj. til aðstoðar er Efnahagsstofnun. Það er búið að setja upp hagsýsludeild í fjmrn. Og nú á samkv. þessu frv. að bæta við það stofnun, sem skammstöfuð er RÍM-nefnd, sem á að hafa ýmis verkefni, m. a. forræði að undirbúningi hverrar framkvæmdar á vegum ríkisins, frá því að hlutaðeigandi ráðh. hefur að lokinni frumathugun ákveðið endanlega áætlunargerð o.s.frv. Og þessi RÍM-nefnd á að hafa heimild til þess að ráða fast starfsfólk, eftir því sem nauðsynlegt er, til þess að tilgangi laga þessara verði náð o.s.frv. Þarna virðist mér að eigi að koma hver silkihúfan upp af annarri.

Það er til alkunnugt orðtak, sem orðið hefur til sennilega á vörum alþýðunnar á stjórnartímum keisaranna úti í löndum. Þetta orðtak er þannig: Það er löng leiðin til keisarans. Mér virðist, þegar ég les frv., að leiðin til þess að ná því marki að koma framkvæmd upp til fullra nota verði í stórum dráttum þannig: 1) Það á að fara fram frumathugun á þörfinni fyrir framkvæmdina. 2) Það á að gefa hlutaðeigandi ráðh. skýrslu um þessa frumathugun. 3) Ráðh. á að taka ákvörðun um það að fenginni þessari skýrslu, hvort tímabært sé að hefja endanlega áætlunargerð um verkið. 4) Ráðh. á síðan að ákveða forgangsrétt verkefnisins gagnvart öðrum verkefnum á hans valdsviði. 5) Þegar hlutaðeigandi ráðh. hefur ákveðið á grundvelli frumathugunar máls, að áætlunargerð um framkvæmdina sé tímabær, skal senda gögn um frumathugun ásamt öðrum þeim skjölum, sem þurfa þykir, til fjárlaga- og hagsýslustofnunar rn., og þar á þetta allt saman auðvitað að fá sína athugun. 6) Þessu næst á að leita eftir gagnrýni, eins og þetta er orðað í 13. gr. frv. Hvort það er gert með auglýsingu eða á annan hátt, kemur ekki fram, en það á að leita eftir gagnrýni. 7) Þær áætlanir, sem fengið hafa þá meðferð, sem ég hef nú lýst, og eru fullgerðar fyrir 1. ágúst ár hvert, eiga að koma til greina við samningu fjárlagafrv. fyrir næsta fjárlagaár. 8) Þyki þetta ekki fullnægjandi og þm. eða aðrir vilji þrýsta á um að koma fleiri verkefnum að við fjárl., á að vera leyfilegt að taka til athugunar þær áætlanir, sem borizt hafa, áður en 2. umr. fjárl. fer fram. 9) Það þarf ákvörðun um fjárveitingu í fjárlögum. 10) Þó að fjárveiting sé fengin og hún skrásett í fjárl. ríkisins, á að þurfa að koma til ákvörðun hlutaðeigandi rn. um það, hvort ráðizt skuli í framkvæmdina eða ekki.

Mér finnst nokkur ástæða til, að það sé íhugað, hvort ekki væri auðið að ná því markmiði, sem sagt er að stefna eigi að, á eitthvað einfaldari hátt en ráðgert er í þessu frv. Ég held, að þetta minni á orðtækið: „Það er löng leiðin til keisarans.“

Svo eru nú, hvað sem þessu líður, ýmiss konar önnur umsvif í sambandi við framkvæmdir samkv. frv. T. d. á eftirlitsmaður mannvirkis að skrá mánaðarlega skýrslu um, hversu verkinu miðar, og þessar skýrslur á að senda öllum aðilum að framkvæmdinni. Ég held, að það geti ekki farið hjá því, að jafnvel þetta skýrsluhald yrði nokkuð viðamikið um allar þær framkvæmdir, sem ríkið styður að einhverju leyti.

Ég skal nú láta þessar aths. nægja. Þetta eru nokkur atriði, sem komu í hug minn við lestur þessa frv., og þessar aths. eru settar fram aðallega í því skyni að hvetja þn., sem fær frv. til athugunar, til umhugsunar um þessi atriði og það sé þá gaumgæfilega athugað, hvort ekki er hægt að sníða af frv. ýmsa vankanta, sem ég tel vera.

En að síðustu leyfi ég mér að vekja athygli á því, að ég tel, að málfarinu á þessu frv. sé mjög ábótavant á mörgum stöðum. Það virðist bera nokkuð mikið á því um frv., sem þn. fá til athugunar, að málfar þeirra sé ekki fullkomið, og það hefur nokkrum sinnum borið á góma í þeim þn., þar sem ég á sæti. En ég held við lauslegan lestur á þessu frv., að það falli áreiðanlega í þann flokk frv., sem þurfi athugunar við að þessu leyti. Ég ætla ekki í þessari ræðu að fara að fjalla um málið frá málfarslegu sjónarmiði, en ég ætla aðeins til staðfestingar eða sönnunar þessum orðum að velja af handahófi 2–3 dæmi til ábendingar.

Málfróðir og bókmenntafróðir Íslendingar hafa fyrr og síðar vakið á því sérstaka athygli viða í ritgerðum, hvað íslenzkan er í eðli sínu rökrétt mál, ef valin eru rétt orð, hvað þau falli vel að rökréttri hugsun á íslenzku máli. Hér virðist mér greinilega á slíkt skorta. Ég hendi á í þessu efni 11. gr. Þar segir í síðari málsl.: „Áætlunargerð skal ekki hafin, fyrr en fyrir liggur kostnaðar- og tímaáætlun um áætlunargerðina og fé til að ljúka henni í einum áfanga:“ Það má kannske með velvild gera sér grein fyrir, hvað átt er við, en að mínum dómi er skýr hugsun ekki mótuð í þessari setningu. Ég nefni 12. gr. Þar segir í 2. mgr.: „Að auki skal gerð rekstraráætlun fyrir hið fyrirhugaða mannvirki ekki skemmri tíma en 5 árum eftir að mannvirkið er fullgert“ Þetta virðist eiginlega helzt segja það, að rekstraráætlun eigi að gera ekki síðar en 5 árum síðar en mannvirkið er fullgert. Ef það er hugsunin, sem að baki þessum orðum liggur, að þessa rekstraráætlun eigi að gera fyrir fram og hún eigi að ná um 5 ára tímabil fram í tímann, þarf áreiðanlega að orða þessa hugsun eitthvað skýrar. Ég nefni nú að allra síðustu 26. gr. Þar segir: „RÍM-nefnd ræður fast starfsfólk og ráðgefandi aðstoð, eftir því sem nauðsynlegt er.“ Það á ekki að ráða menn til aðstoðar eða aðstoðarmenn, heldur að ráða aðstoðina, og aðstoðin á svo að vera ráðgefandi. Þetta kann ég ekki við, að samrýmist réttu íslenzku máli. Ég skal nú láta þessum aths. lokið og ljúka máli mínu.