07.12.1966
Sameinað þing: 15. fundur, 87. löggjafarþing.
Sjá dálk 223 í D-deild Alþingistíðinda. (2291)
15. mál, héraðsdómaskipan
Flm. (Björn Fr. Björnsson):
Herra forseti. Á þskj. 15 flytjum við 4 þm. Framsfl. hér í sameinuðu þingi till. til þál. um athugun á breyttri héraðsdómstólaskipan. Till. er á þessa leið:
„Alþ. ályktar að fela ríkisstj. að skipa á árinu 1966 5 manna n. til þess að kanna, hvort ekki sé rétt að breyta héraðsdómaskipan í landinu með það fyrir augum m.a. að stækka verulega umdæmi dómstóla og dómendum verði yfirleitt ekki fengin önnur störf en þau, sem varða dómsmál. N. sé þannig skipuð, að hæstiréttur, lagadeild háskólans, Dómarafélag Íslands og Lögmannafélag Íslands tilnefni einn mann hver aðili, ríkisstj. skipi fimmta manninn og sé hann formaður n. Kostnaður við framkvæmd till. greiðist úr ríkissjóði.“
Hér er mál á ferðinni, sem af ýmsum, a.m.k. í þrengra hópi, hefur verið íhugað og rætt um hríð. Till. fjallar um efni, sem er bæði viðkvæmt og mjög vandasamt í meðferð. Um er sem sagt að tefla einn af hornsteinum þjóðfélagsins, dómsvaldið og framkvæmd þess. Þessa undirstöðu verður því að treysta ævinlega sem bezt má verða, en ekkert það aðhafast, sem getur veikt. Við flm. álítum rétt og tímabært að hreyfa málinu á hv. Alþ. Við vissum fyrir, að það ætti hljómgrunn víða, bæði innan þings og utan. Till. þessa fluttum við fyrst á síðasta þingi, en hún komst eigi til umr. Hins vegar vék hæstv. forsrh. að efni hennar í ræðu sinni um annað mál. Taldi hann till. athyglisverða og tímabæra, að því er ég bezt man. Þessi umsögn ráðh. þótti mér mikils virði og góðs viti um framgang till., a.m.k. að efni til. Ákváðum við tillögumenn að bera fram till. að nýju á þessu þingi og gerðum það þegar í upphafi þess.
Ekki þarf um það að efast, að réttarfar og skipan dómstóla hér á landi hefur lengi verið á traustum grunni í höfuðatriðum og verið fylgt meginreglum vestrænnar löggjafar. Þarflegar breytingar hafa verið gerðar á ýmsum tímum, en þó fæstar mjög róttækar. Okkur ber að sjálfsögðu að fylgjast, á þessu sviði sem öðrum, vel með þeirri þróun, sem á sér stað hjá nágrannaþjóðum okkar. Breyttir þjóðhættir hér og ýmsar aðstöðubreytingar í þjóðfélaginu reka jafnan og eðlilega á eftir endurskoðun í mörgum efáum, og vissulega er það ekkí hvað þýðingarminnst, að fast sé fylgt eftir í þessu efni, svo að fyllsta réttaröryggis og sem mestrar hagkvæmni sé gætt á vettvangi dómsmála. En vegna margs konar sérstöðu okkar er þess auðvitað von, að um aðstöðu við dómskapaframkvæmd og í aðbúnaði dómsmála sé okkur nauðsyn að ýmsu leyti að sníða okkar eigin stakk. Hinn ytri aðbúnaður skiptir verulegu máli við úrlausnir dómsmála, og að því leyti er einnig rétt og nauðsynlegt að koma á sem fyllstum og beztum umbótum, ef auðið er.
Með till. okkar höfum við flm. stefnt fyrst og fremst að því að opna leið til vandlegrar íhugunar um þetta mál. Aðeins sérfróðum og reyndum mönnum þótti okkur ætlandi að fjalla um það og láta uppi ýtarlegt og rökstutt álit, hvort og þá hvernig ætti að breyta í þessu efni, svo að leiða mætti til viðhlítandi niðurstöðu. Meginefni till. er tvenns konar. Í fyrra lagi, að athugun sé miðuð við það, að dómendum verði yfirleitt ekki fengin önnur störf í hendur en þau, sem varða dómsmál, og í öðru lagi, að stækkuð verði jafnframt, ef svo sýnist rétt, umdæmi dómstóla, eftir því sem aðstæður leyfa. Það er fyrra höfuðefnið, en hið síðara leiðir meira af hinu fyrra. kjölfarið ættu svo að koma margs konar umbætur í réttarfarsmálum.
Því er alveg óhætt að halda fram, að í þjóðfélögum, sem búa við réttarfar byggt á vestrænum réttarreglum og réttarvitund, þyki eigi vel fara saman, að dómendur hafi einnig á hendi umsvifamikil umboðsstörf. Þess vegna hefur sú stefna verið ríkjandi mjög í grannríkjum okkar að hverfa smám saman frá hinum fyrri háttum og flytja umboðsstörfin á aðrar hendur og skapa dómstólum þannig sem óháðasta aðstöðu. Þegar hinu gamla bæjarfógetaembætti Reykjavíkur var skipt árið 1917, var skipting starfa þess m.a. á þá leið að skilja dómsstörf frá umboðsstörfum, og enn frekar var þó að gert við síðari breytingar á dómaskipan þar. Hið gamla embætti var orðið afar annasamt og flókið og breytingin því talin aðkallandi. Ég held, að það megi halda því fram með öruggri vissu, að um mörg bæjarfógetaembætti á landinu og a.m.k. sum sýslumannsembætti gegni líku. Af mörgum er því haldið fram, að hin ólíku og margþættu störf dómenda veiki fremur það traust, sem öllum á þó að bera saman um að dómstólar þurfi að búa við af hálfu almennings, einnig að það valdi dómendum ýmsum vandkvæðum oft og tíðum að sinna, svo sem þeir bezt vildu, þessum einum hinum mikilvægasta og þýðingarmesta þætti embættisins, meðferð og afgreiðslu dómsmála. Hin daglega önn í hinum ýmsu fjárhagsmálefnum embættanna og öðrum umboðsstörfum hlýtur vissulega að gera mjög erfitt um vik. En ég vil geta þess og leggja á það megináherzlu, að það er ekki um það að efast, enda fullvíst, að dómsmál hafa að jafnaði faríð vel úr hendi hjá þessum embættismönnum. En það verður ekki setíð þakkað eðlilegri eða hentugri aðstöðu, síður en svo, heldur oft og tíðum dómendunum sjálfum, sem hafa verið sér meðvitandi um hið ábyrgðarmikla starf, sem þeir höfðu á hendi, sem var vinna að dómsmálum, og hafa þá yfirleitt unnið þau störf af hinni mestu kostgæfni og beztu þekkingu. Hin vandasama undirbúningsvinna, sem meðferð dómsmála krefst, er oftast nær unnin, þegar hinum svokallaða venjulega starfstíma er lokið. Og dómendum, sem hafa eigi að staðaldri til meðferðar dómsmál, hlýtur ætíð að vera nokkuð mikill vandi á hendi, þegar meiri háttar mál ber að, og kennir þá kannske fyrst og fremst skorts á æfingu í meðferð og afgreiðslu dómsmála og svo líka og ekki síður nauðsynlegu tómi til að afla sér þekkingar við lestur bóka um þessi málefni og til annarrar athugunar að því er þau varðar. Hér þarf vissulega mikillar sérhæfingar við, ef vel á að fara. Þessu munu dómendur sjálfir kunnugastir og gerst vita.
Hin margvíslegu, ólíku viðskiptastörf embættanna leiða að sjálfsögðu til hvers konar viðskipta við íbúa umdæmisins, sem oft og tíðum kunna litt að samrýmast skiptum dómenda við sömu aðila síðar í dómsmálum. Eins og ég drap á áður, eru umboðsstörfin allumfangsmikil mörg hver og taka mikinn tíma. Þau eru innheimtustörf af ýmsu tagi, sem aukast með hverju árinu. Tryggingaumboðsstörfin eru yfirleitt á hendi embætta dómenda utan Reykjavíkur. Þau eru geysilega annamikil, þau störf, og mjög mikið um það, að einstaklingar komi til embættismanna og ræði við þá að nokkru leyti einkamál í sambandi við útfærslu á óskum og beiðnum í sambandi við bætur og annað slíkt. Þá er lögreglustjórn. Hún er viða orðin nokkuð tafsöm og mjög mikils virði, að hún fari vel úr hendi, og margir dómenda leggja mjög kapp á það að hafa hana í sem beztu lagi. Og þá eru það ekki sízt málefni sýslufélaga, sem dómendur margir hverjir hafa með að gera. Þau eru oft nokkuð stórfelld og varða mjög fjárhag umdæmisins og þess vegna lagt töluvert kapp á það af hálfu embættismannanna að láta slík mál fara sem bezt úr hendi, en þau eru oft ærið flókin og taka upp mikinn tíma. Og svona gæti ég haldið áfram að rekja hin ýmsu mál, sem heyra undir þessi embætti, eins og er í dag.
Margir líta þannig á og það hefur komið fram við umr. hér á þingi í fyrra, að dómendur ættu að standa fyrir utan erjum allar og átök í stjórnmálum og félagsmálastarfi yfirleitt, það væri bæði embættunum og málsaðilum og öllum almenningi fyrir beztu. Nú vil ég ekki halda því fram, að slíkt hafi komið hingað til verulega að sök, ekki svo að ég viti. En það mætti segja mér, að mörgum dómanda hefði það ekki allténd verið neinn leikur að sigla milli skers og báru í þessum efnum. Og kannske mætti halda því fram, að það væri fremur grikkur en góðsemi við slíkan embættismann að veita honum tækifæri til þess að standa í slíkum erjum.
Í stjórnarskrá okkar, 34. gr., er ákvæði þess efnis, að þeir dómendur, sem hafa ekki umboðsstörf á hendi, séu ekki kjörgengir við alþingiskosningar. Nú mun vera svo hjá okkur, að það eru einungis dómendur í hæstarétti, sem falla undir þetta ákvæði stjórnarskrárinnar.
Nú vil ég leyfa mér að taka fram í sem stytztu máli aðeins örfá atriði af fjölmörgum, sem til greina koma og hliðsjón ætti að hafa af við könnun þessa máls.
Þá er það fyrst, að umboðsleg störf verði að mestu eða öllu skilin frá dómsstörfum, í öðru lagi, dómstólum fækkað og umdæmi þeirra stækkuð. Þetta er vissulega mikið matsatriði og margs að gæta. Margar skoðanir eru uppi að sjálfsögðu um svæðaskiptingu umdæma og margar íhugunarverðar. Á þessu frumstigi vil ég ekki gera tilraun til tillögugerðar um umdæmaskipun að þessu leyti. Það tel ég, úr því sem komið er, vera í verkahring mþn., sem þegar hefur verið sett á laggirnar um þessi mál og fleiri, þegar n. hefur aflað þeirra gagna og þeirra upplýsinga, sem með þarf og til staðar þarf að vera, áður en lengra sé haldið. Þá er eitt, að sami dómstóll getur e.t.v. farið víða með hvort tveggja, sakamálin og einkamálin, þó að hins vegar mætti hugsa sér skiptingu að þessu leyti, ef aðstæður reyndust þannig vera. Svo er eitt, að dómendur kynnu þá að falla undir 34. gr. stjórnarskrárinnar almennt um kjörgengismissi. Dómþingsstaði og dómsstarfatíma verður að sjálfsögðu hvort tveggja að velja sem hentuglegast fyrir almenning á umdæmissvæðinu. Það er töluvert atriði. Þá þarf að sjálfsögðu á allan hátt — og það er mjög mikilvægt atriði — að gæta þess, að svo verði að dómendaembættum búið, að við hæfi sé á hverjum tíma handhöfum dómsvalds. Þar undir heyra að sjálfsögðu launakjör, bæði dómenda og starfsfólks þeirra. Ég held, að ég fari rétt með, þegar ég segi, að í kjarasamningum opinberra starfsmanna sé héraðsdómendum skipaður sess, en ekki öðrum handhöfum ríkisvaldsins eða umboðsmönnum handhafa ríkisvaldsins. Þetta er atriði, sem ég vildi aðeins hafa drepið á.
Um leið og þessi fáu atriði, sem ég þegar hef talið upp, eru virt, er sú hugsun að baki áliti okkar flm., að með því móti að breyta umdæmaskipun dómenda verði einnig stuðlað að hraðari meðferð og skjótari úrslitum dómsmála, ef verða má. Við flm. erum þess fullvissir, að með vandlega yfirveguðum breytingum með hliðsjón af aðstöðu allri megi enn auka réttaröryggið í landinu, og það er höfuð atriðið, og gera alla dómsmálaþjónustu fullkomnari á ýmsa lund. Í skýrslu þeirri, sem hæstv. dómsmrh. flutti hér í næsta dagskrármáll á undan, kemur m.a. fram, að hann hefur þegar hafizt handa um ráðstafanir þær, sem í þáltill. okkar er lagt til, að meginefni. Við flm. erum að sjálfsögðu þakklátir ráðh. fyrir, hve vel hann hefur vikizt við till., og við vonum og treystum því fastlega, að allar frekari aðgerðir af opinberri hálfu leiði til enn betri og samræmdari hátta, miðað við nútímaaðstæður, í meðferð dómsmála og skipan dómstóla. Skýrsla dómsmrh. veitir margvíslegar og fróðlegar upplýsingar, og í umsögnum margra dómenda eru mikilsverðar ábendingar fyrir þá, sem eiga að vinna að þessum málum. Og ég vil nota tækifærið og þakka dómsmrh. fyrir framtak hans í þessu efni, að afla þessara skýrslna, sem liggja nú fyrir, og ég tel, að það megi reiða sig á, að þær séu yfirleitt vel og samvizkusamlega gerðar, og eftir þeim upplýsingum, sem þar eru gefnar, megum við vel rekja okkur áfram til samningar betri reglna, starfsmeðferðar og starfsskilyrða fyrir dómendur og aðra þá, sem vinna að dómsmálum í landinu. Þannig er þetta mál þá komið á góðan og æskilegan rekspöl að minni hyggju.
Nefnd sú, sem hæstv. dómsmrh. hefur þegar skipað fyrir nokkru til þess að athuga þetta ásamt öðrum atriðum og gera skal till. um breytingar á löggjöf og framkvæmd varðandi meðferð dómsmála almennt, þessi n. mun brátt taka til starfa. Hennar verkefni er vissulega margþætt, og eins og ég hef áður drepið á, eru þessi mál öll vandmeðfarin, og það hlýtur að taka nokkurn tíma vissulega að virða og meta hin fjölmörgu atriði, sem til greina koma. En ég hygg, að n. ætti að geta unnið þannig að málum að taka fyrst í sambandi við meðferð dómsmála þau atriði, sem vera mætti að væri unnt að vinna nokkuð hratt að, og skila þeim af sér, en láta svo hitt fremur bíða og þá jafnvel héraðsdómaskipunina, vegna þess að það er mjög viðurhlutamikið mál. En allt um það þarf mjög að vanda til hverrar þeirrar breytingar, sem þykja kann þörf, og gæta þess, svo sem unnt er, að hagsmunum þjóðfélagsins, alls almennings og allri réttarskipan verði sem tryggilegast borgið.
Herra forseti. Að lokum þykir mér rétt að leggja til, að till. verði að lokinni þessari fyrri umr. vísað til síðari umr. og til allshn.