11.03.1968
Efri deild: 68. fundur, 88. löggjafarþing.
Sjá dálk 1161 í B-deild Alþingistíðinda. (995)

82. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Frsm. 1. minni hl. (Jón Þorsteinsson):

Herra forseti. Þetta mál hefur verið ítarlega reifað hér af frsm. minni hl., þannig að ég veit, að hv. dm. hafa alveg gert sér ljóst, um hvað er deilt, og menn hafa rökstutt hér sín mismunandi sjónarmið, sem öll geta átt meira og minna rétt á sér. Það eru aðeins örfá atriði, sem hafa komið fram í framsöguræðum formælenda 2., 3. og 4. minni hl., sem ég vildi gera aths. við.

Það var hv. 4. þm. Reykn., sem gerði aths. hér við till. okkar í 1, minni hl., þá brtt. okkar, sem snertir 4. gr. frv., þar sem farið er fram á að framlengja í 5 ár bráðabirgðaákvæðin um frávik frá skattareglunum. Við vorum þeirrar skoðunar, eins og hann benti á, að þarna ætti að vera samræmi á milli og það væri ekki ástæða til þess að framlengja þessa heimild fyrir sveitarfélögin. Þó er það rétt, að í okkar till. eru þrjú atriði af fimm, sem þessi heimild tók til, framlengd í tvö ár. Það var aðeins gert til þess að koma til móts við sveitarfélögin, en þessi tilmæli sveitarfélaganna hér í frv. virtust benda til þess, að sveitarfélögin hefðu ekki búið sig undir það, að þessi bráðabirgðaákvæði féllu niður, þó að ég haldi hins vegar fram, að þau hafi enga ástæðu til þess að ætla, að þau verði framlengd. En þau höfðu ekki búið sig undir það, að því er virtist, og þess vegna töldum við sanngjarnt að koma þarna til móts við þau að þessu leyti.

Það atriði, sem hefur valdið hér einna mestu umtali, er 1. gr. og hún er um aðstöðugjaldið. Ég held, að hvað sem mönnum sýnist um þetta aðstöðugjald, sé það alveg ljóst, að þótt engin breyting væri gerð á ákvæðum tekjustofnal. um aðstöðugjald, mundi eftir sem áður eiga eftir að rísa margs konar dómsmálaágreiningsefni um, hvernig ætti að skilja þessi ákvæði. Ég vil t.d. vekja athygli á því, að í þessu máli, sem kom fyrir dómstólana og hæstarétt, hittist þannig á, maður gæti næstum sagt af tilviljun, að sama aðstöðugjaldsprósentan var notuð í viðkomandi sveitarfélagi bæði á iðnað og verzlun, og þar sem þetta var fyrirtæki, sem rak bæði iðnað og verzlun, reis ágreiningur um það, hvernig ætti að beita þessari reglu. Ef það hefði verið mismunandi prósenta, sem vissulega var heimilt að nota, þá kom það ekki til úrlausnar þarna í þessu máli. Mér finnst, að aðalatriðið sé það, að þegar svona ágreiningsefni og deilur hafa komið fyrir dómstólana, á auðvitað ekki, eins og hv. 4. þm. Reykn. hefur sagt, að fara að hlaupa til og breyta lögum til að rétta hlut sveitarfélaganna eiginlega án allrar athugunar og segja: Þarna hafa þau orðið fyrir áfalli, vegna þess að þessi dómur gekk svona. Nú breytum við bara l., þannig að þau eigi þennan rétt, sem þau töldu sig hafa, en dómstólarnir höfnuðu. Þannig á alls ekki að fara að.

Það er auðvelt að taka dæmi um einhvern fjölþættan atvinnurekstur og segja: Það er verið að leggja á þetta meira og minna tvöfalt aðstöðugjald eins og þetta hefur verið framkvæmt að undanförnu. Það er líka hægt að taka dæmi af atvinnurekstri, þar sem einn gjaldandi selur öðrum, hefur viðskipti við annan, sem mundi þá eiga allmiklu erfiðari aðstöðu gjaldlega séð heldur en hinn, sem hefur fjölþættari atvinnurekstur, ef l. væri ekki breytt. Þannig er hægt að taka fjöldamörg dæmi sitt á hvað, þar sem maður getur sagt: Ef reiknað er svona, þá er þetta ósanngjarnt fyrir þennan og ef reglan er hinsegin, er það ósanngjarnt fyrir hinn. Það, sem við erum að reyna að leita eftir í 1. minni hl. n., er að reyna að finna einhverja reglu, sem gæti verið sanngjörn og heilbrigð til frambúðar, þar sem er ekki verið að ívilna öðrum hvorum aðilanum, þar sem ekki er stefnt að því að hafa aðstöðugjaldsregluna þannig að ívilna þeim, sem hafa fjölþættan atvinnurekstur, eða ívilna hinum, sem hafa einþættan rekstur. Við reynum að finna eitthvað, sem við teljum sanngjarnt og eðlilegt, og koma þarna til móts við báða aðilana. Og það er ekki undarlegt, þar sem aðstöðugjaldið er, eins og ég gat um í minni framsöguræðu, gjaldstofn, sem ekki hefur verið notaður hér nema í nokkur ár — þessi tekjustofnalög eru frá 1962 eða 1964 — það er ekkert óeðlilegt, þegar um svona nýjan gjaldstofn er að ræða, að reynslan leiði í ljós ýmis ágreiningsefni og ýmsa annmarka á þessum lagareglum, sem þurfi að taka til endurskoðunar og lagfæra.

Það er kannske óþarft að fara út í einhverjar fræðilegar deilur um aðstöðugjaldið, sem er, eins og hv. frsm. 2. minni hl. benti á, byggt á heimild, en ekki skyldu. En maður verður að líta á það, að þessi heimild er ákaflega mikið notuð, og ég held, að ekkert sveitarfélag mundi vilja vera án þessarar heimildar, og þetta er orðinn mjög almennur gjaldstofn. En það er kannske of langt mál að fara hér út í nokkrar fræðilegar deilur um það, hvort þetta aðstöðugjald sé almennt heppilegur gjaldstofn eða hvort finna ætti sveitarfélögum einhvern annan tekjustofn í staðinn fyrir aðstöðugjaldið, eins og kemur hér fram í nál. á þskj. 322, þar sem vitnað er í það, að aðstöðugjaldið sé þyrnir í augum margra, ekki sízt fyrir það, að þeim mun óhagstæðari sem atvinnureksturinn sé og fleiri óhöpp henda, þeim mun hærra verði gjaldið hjá hlutaðeigandi aðila, en gjaldþolið minnki að sama skapi. Ég vil nú ekki alveg skrifa undir þetta, því að í fyrsta lagi segir í tekjustofnalögunum, í ákvæðum um aðstöðugjaldið, að aldrei skuli leggja aðstöðugjald á hærri gjaldstofn en sem nemur brúttótekjum, þannig að þarna er varnagli. Aðstöðugjaldið er skynsamlegt að mínum dómi, því að þar fær gjaldandinn að njóta þess, ef hann er hagsýnn. Ef fyrirtæki hans er rekið af ráðdeild, hagsýni og sparsemi, þá nýtur hann þess í skattlagningu á aðstöðugjaldinu, þó að ég skuli ekki fara lengra út í þá hluti, enda hefur þetta mál allmargar hliðar.

Þá er hér annað atriði, sem allmikið hefur borið á góma, og það eru þessi strangari ákvæði um að standa skil á útsvari til þess að fá það frádráttarbært og eins það ákvæði, sem er í sömu grein, að hafa borgað öll gjaldheimtugjöldin í Reykjavík á sama tíma og útsvörin til þess að fá útsvarið frádregið. Ég skýrði þetta allt í minni framsöguræðu og ég get vísað til þess að verulegu leyti. Ég vildi aðeins minna á það, sem kom hér fram hjá hv. frsm. 3. minni hl., að þetta kæmi illa við launþega eins og t.d. sjómenn, sem hefðu allbreytilegar tekjur frá ári til árs, en það segir einmitt í þessari 47. gr. tekjustofnalaganna, að „nú hafa tekjur gjaldanda á útsvarsárinu verið lægri en á næsta ári áður, svo að nemi 30% eða þar yfir, eða ástæður hans versnað með öðrum hætti svo mjög, að vænta megi þess, að mun lægra útsvar verði lagt á hann en árið áður, og getur hann þá krafizt lækkunar á útsvarsgreiðslum samkv. þessum staflið,“ þannig að þarna er vissulega fyrir hendi lagaheimild til þess að koma til móts við menn, sem búa við tekjur, sem eru mjög sveiflukenndar frá ári til árs, en þetta getur vissulega komið illa niður, ef svona varnagli væri ekki.

Hitt er alveg rétt, sem kom fram hjá hv. frsm. 3. minni hl., að það virðist oft vera þannig í reynd, að þótt svona lagaákvæði séu til, þá þekkir fólk ekki lagareglurnar og á því stundum erfitt með að fá rétti sínum framfylgt í þessum efnum, þó að rétturinn sé fyrir hendi.

Þá vil ég aðeins koma inn á það, sem sami hv. frsm. sagði um Gjaldheimtuna, að eiginlega giltu tvenn lög í landinu, ef þetta frv. væri samþykkt eða till. 1. minni hl., önnur í Reykjavík og hin út um landsbyggðina, en það er nú bara þannig, að í raun og sannleika má alveg eins snúa dæminu við og segja: ef lögin eru óbreytt, þá gilda tvenn lög, því að Reykjavíkurborg fær ekki útsvörin í hendur að fullu, sem eru greidd fyrir áramót. Hún fær þau ekki í hendurnar, þó að gjaldandinn fái þau dregin frá og það gera þessar gjaldheimtureglur, sem ég sé ekki, að hægt sé að koma öðruvísi fyrir, þar eð Gjaldheimtan innheimtir margvísleg gjöld. Svo er borguð einhver upphæð inn á þetta og þá er ekki hægt að koma því öðruvísi fyrir heldur en að skipta þeim peningum, sem inn koma, hlutfallslega á milli hinna einstöku gjaldaliða, sem eru á seðlinum. Og ég hygg, að þetta sé gert líka, þó að viðkomandi gjaldandi, sem borgar kannske upphæð, sem er jafnhá hans útsvari eða eitthvað hærri, taki það ekki fram við greiðsluna, að hann sé að borga útsvarið; þá sé hann samt látinn njóta þess og það talið eðlilegt. Þegar öll gjöld verða innheimt sameiginlega — sem sjálfsagt verður gert í framtíðinni og nú er gert hér í Reykjavík — tel ég ekki eðlilegt, að menn hafi einhvern sérstakan rétt til þess að segja til um, hvað þeir borgi og hvað ekki, þegar allt er á sama seðlinum, þó að það sé, alveg eins og hv. frsm. tók fram, eðlileg regla í almennum viðskiptum.

Þá er það að lokum 3. brtt. á nál. 322, sem ég vildi aðeins leyfa mér að gera að umtalsefni. Hún er um hækkun aukaframlagsins til sveitarfélaganna, en eins og ég hef tekið fram áður, þarf í dag að leggja 20% ofan á útsvarsstigann, til þess að sveitarfétag eigi rétt á aukaframlagi. En í till. rn., sem síðan var breytt af 1. minni hl. og kemur fram í okkar brtt., var gert ráð fyrir, að ef sveitarfélög leggja 15%o ofan á meðalútsvarsstigann, geti þau fengið aukaframlag, ef um fólksfækkun eða minnkandi atvinnutekjur sé að ræða í sveitarfélögunum, en þar er, eins og ég tók fram áður, aðeins um heimild að ræða. Hér er hins vegar lagt til, að sveitarfélögum sé óheimilt að leggja meira en 5% ofan á gildandi útsvarsstiga, þannig að þegar sveitarfélag væri búið að leggja 5% ofan á útsvarsstigann, yrði það að hætta og mætti ekki leggja á meira, og þá væri jöfnunarsjóður skyldugur að taka við. Mönnum þætti það kannske gott og blessað að geta þannig lækkað útsvörin í þeim sveitarfélögum, þar sem þau eru hæst og jöfnunarsjóður síðan tekið við. Gallinn á þessari till. er bara sá, að jöfnunarsjóður hefur ekkert fé til þess að taka við á þessu stigi málsins. Honum er útvegað fé til þess að taka við, þegar búið er að leggja á 20%, en á þessu stigi málsins, ef ekkert sveitarfélag mætti leggja á meira en 5%, mundu sennilega æði mörg notfæra sér þetta, ef slíkt yrði samþykkt og leggja á 5% og koma svo til jöfnunarsjóðs. En þá er ekkert fé fyrir hendi og það væri þá væntanlega ekki hægt að afla þess fjár nema hækka þann hundraðshluta af tekjum jöfnunarsjóðs, sem fer í þessi sérstöku aukaframlög, og það mundi þá auðvitað skerða jöfnunarsjóðsframlög til sveitarfélaganna í landinu almennt. En ég hygg, að till. 1. minni hl. um þetta efni, eins og hún er úr garði gerð á þskj. 317, fullnægi vel óskum þeirra sveitarfélaga, sem undanfarið hafa þurft á aukaframlagi að halda og óskað eftir leiðréttingum á þeim reglum.