17.10.1968
Neðri deild: 3. fundur, 89. löggjafarþing.
Sjá dálk 1253 í B-deild Alþingistíðinda. (1346)

2. mál, Stjórnarráð Íslands

Forsrh. (Bjarni Benediktsson):

Herra forseti. Löggjöf, sem gildir um Stjórnarráð Íslands, er mjög í molum. Segja má, að stofn hennar sé lög um aðra skipun á æðstu umboðsstjórn Íslands nr. 17 frá 1903. Síðan var gerð breyting á þeirri löggjöf með l. nr. 1 frá 1917 um aðra skipun á æðstu umboðsstjórn Íslands. Lög frá 1903 voru um stofnun Stjórnarráðs Íslands eftir að innlendur ráðh. hafði verið skipaður, og lög frá 1917 eru sett vegna fjölgunar ráðh. úr 1 í 3. Síðan er gerð breyting á þessum l. 1938 og þá fjölgað rn. eða ráðuneytisstjórum, skrifstofustjórum eins og þá var kallað, úr 3 í 4, og var það vegna stofnunar sérstaks utanrrn. Síðan hefur ekki verið gerð breyting á þessum l., en þó hefur rn. verið fjölgað, þannig að talið er, að fyrir utan þau 4 rn., sem þarna eru lögboðin, hafi þeim til viðbótar verið sett 7, en eitt þeirra lagt niður aftur, og er þó nokkurt áhorfsmál um þá tölu, vegna þess að í þeim rn., sem nú eru fyrir hendi, er talað um fleiri en eitt rn. Þannig er iðulega talað um sjútvmrn., landbrn., iðnmrn., og öll hafa þessi rn. að því er ég hygg a.m.k. sérstakan bréfhaus, og ráðh. kenna sig öðru hverju eða ásamt öðru við þessi rn. En bæði sjútvmrn. og landbrn. eru hluti af atvmrn., sem nú er orðið sjaldgæfara að tala um, og iðnmrn. a.m.k. öðrum þræði hluti af samgmrn. nú á seinni árum, svo að allt er þetta mjög óljóst og óvíst, hvernig raunveruleg skipan þessara mála er.

Það má að vísu segja, að það sé ekki mikill skaði, þó að ekki sé jafnóðum eða fyrirfram sett löggjöf um allar breytingar, sem eigi að verða, réttarvenja sé oft hollari þróun heldur en bein lagasetning, en þá því aðeins, að réttarþróunin beinist í holla átt. En ég hygg, að ekki verði komizt hjá því að játa, að þær breytingar, sem orðið hafa á Stjórnarráðinu og starfsháttum þar, eru mjög handahófskenndar og hafa í ýmsum efnum leitt til glundroða, þannig að það er þörf fastmótaðri fyrirmæla og að verulegu leyti annarrar skipunar heldur en nú er. Þetta varð til þess, að á sínum tíma flutti ég þál. um, að þessi löggjöf yrði tekin til endurskoðunar, og var sú till. samþ., með nokkrum breytingum þó, á þinginu 1958. Í framhaldi af þeirri þál. skipaði svo þáv. hæstv. ríkisstj. eða hæstv. forsrh., Hermann Jónasson, sérstaka n. til þess að annast þessa endurskoðun, og skilaði hún á sínum tíma, fyrir nokkrum árum, allmiklum lagabálki, sem hét Frv. til l. um Stjórnarráð Íslands. Það var þó skoðun ríkisstj., þegar hún fékk þetta frv., að það leysti í raun og veru ekki úr þeim vanda, sem hér krafðist úrlausnar. Það má segja, að frv., sem n. samdi, hafi í raun og veru haft eina meginbreytingu, breytingu, sem að vissu leyti stefndi í rétta átt. Hún var sú, að ekki mætti setja ný rn. eða afnema gömul nema með beinni lagaheimild. Þetta er þörf breyting, en þetta er líka meginbreytingin, sem setja átti með þessum mikla lagabálki eða frv., sem n. frá 1958 samdi. Að öðru leyti er aðalefni þess frv. um það, að kveða á með l. og fastbinda í l., hvaða málefni skuli heyra undir hvert rn. Þá er ýtarleg upptalning, nytsamlegt starf er út af fyrir sig að gera um þetta heildaryfirlit. Að vísu er þar að langsamlega mestu leyti stuðzt við þá forsetaúrskurði, sem fyrir hendi voru, en það er engu að síður góðra gjalda vert, að þetta yfirlit var samið. Frv. með þessu yfirliti getur hv. n., sem nú fær málið væntanlega hér til meðferðar, fengið til athugunar. En ríkisstj. taldi, að frv. sjálft væri þrátt fyrir allmikla lengd ekki svo viðamikið, að það tæki því að lögfesta það út af fyrir sig í því formi, sem þar var. Það hefur síðan dregizt úr hömlu, kannske lengur en vert hefði verið, að sinna málinu aftur. En svo var gert á því sumri, sem nú er að líða, og það frv. samið, sem hér er nú lagt fram. Í því eru nokkur nýmæli, sem ég skal stuttlega gera grein fyrir.

Það fyrsta er, að nú er berum orðum kveðið á um, að ekki má leggja erindi til staðfestingar fyrir forseta Íslands, nema það hafi áður verið borið upp á ráðherrafundi. Um þetta hefur gilt sú venja hér alla þá tíð, sem ég er þessum málum kunnugur, að allmörg mál hafa verið borin upp fyrir forseta án þess að vera tekin fyrir á ráðherrafundi og jafnvel án þess að ráðh. vissu um, að þeirra væri von. Að vísu má segja, að flest þeirra mála, sbr. náðanir, skipun ræðismanna og skipun í sum embætti, séu þess efnis, að aðrir ráðh. en sá, er málið heyrir undir, hafi enga löngun til þess að skipta sér af þeim efnum. En vegna fyrirmælanna um ráðherraábyrgð, þar sem ráðh. getur hlotið stjórnskipulega ábyrgð af athöfn embættisbróður síns, ef hann lætur hana afskiptalausa, er eðlilegt, að ráðh. eigi þess kost að fylgjast með öllum meiri háttar aðgerðum í þessum efnum og þá auðvitað ekki sízt undirbúningi þeirra mála, sem eru samkv. stjórnarskránni eða lögum og venju talin svo mikilsverð, að þau eigi að koma undir staðfestingu eða endanlega ákvörðun forseta. Nú mætti auðvitað segja, að það nægði, að ráðh. hefðu aðgang til þess á ríkisráðsfundi að gera aths. við till. sinna starfsfélaga, en það er þó hæpið að gera það eftir að mál er komið í tillögugerð á ríkisráðsfundi og leggja þá til, að forseti synji tillögugerð annars ráðh. Hitt er miklu eðlilegra að lögfesta, að ekkert megi leggja til við forseta í þessum efnum, nema það sé fyrst borið upp á ráðherrafundi. Þetta er ekki ýkja mikilsverð breyting, en ég tel þó, að frá stjórnskipulegri hugsun sé hún eðlileg og raunar nauðsynleg, eins og ég sagði, með tilliti til þeirra reglna. sem gilda um ráðherraábyrgð, auk góðra samstarfshátta milli samstarfsmanna. Þetta er ekki lagt til nú vegna neins sérstaks áreksturs, sem orðið hafi af þessu tilefni, heldur einungis til þess að taka upp í því lögformlegri stjórnarhætti heldur en verið hefur.

Þá er næst lagt til, að það sé lögfest, að fundargerðir á ráðherrafundrum séu haldnar, það sé bókað, sem þar gerist, og sérstakur maður annar en ráðh. mæti á fundinum til þess að annast þær bókanir. Ég hef talið rétt, að þetta væri lögfest, þó að nú allra síðustu ár sé þetta orðin föst venja. Það er rétt, að þessi háttur hefur öðru hvoru verið hafður á áður, en einungis öðru hvoru og þá ýmist þannig, að einhver ráðh. hefur bókað það, sem gerzt hefur, eða annar sérstakur fulltrúi verið fenginn til þess. Ég geri ráð fyrir, að menn hafi talið óheppilegt að fá utanaðkomandi mann til þess að vera á þessum ráðherrafundum og þess vegna hafi það fallið niður öðru hvoru að hafa bókanir með þessum hætti. Nú hefur þetta verið tíðkað um nokkurra ára tímabil og ekki komið að sök, heldur hygg ég, að allir séu sammála um, að hér sé um verulega umbót að ræða. Eins er það, og það þekkja allir, sem þessum málum eru kunnugir, að áður fyrri var það iðulega, að menn greindi á um það eftir á, hvað ákveðið hefði verið, um hvað hefði orðið samkomulag. Slíkt getur ætíð orðið, þegar meiri háttar ákvarðanir eru teknar, jafnvel þó að allir séu sammála og allir séu úr sama flokki, hvað þá þegar ákvarðanir eru oft teknar að undangengnum samningum í vandasömum málum. Þá er auðvitað alveg nauðsynlegt, að það liggi fyrir beinlínis bókað, hver ákvörðunin hefur verið. Þess vegna er hér sjálfsagt ákvæði, þó að eins og ég segi það sé ekki hægt að segja, að það sé algert nýmæli vegna þeirrar venju, sem á hefur komizt, og ég mundi vilja treysta því, að sú venja héldist, þó að þessi löggjöf væri ekki sett, en víst er réttara, að um þetta séu bein fyrirmæli.

Þá er ákvæðið um það, hversu mörg rn. skulu vera í Stjórnarráðinu. Eins og ég sagði áðan, í upphafi máls míns, hefur þróunin orðið sú, að nú eru lögfest fjögur rn., en talið, að 7 hafi bætzt þar við og þó í framkvæmd óákveðinn fjöldi, ef svo má segja, til viðbótar, án þess að um glögga greiningu sé að ræða. Þetta er ákaflega óheppileg skipan, og það er eðlilegt, að Alþ.. ætli sér einu. eins og í upphafi og fram til 1938 var líka gert, ákvörðunarvaldið um það, hversu mörg rn. skulu vera, enda er bæði skýrt tekið fram í 4. gr. um fjölda þeirra og síðan tekið fram, að nýjum rn. megi ekki bæta við né afleggja þau, sem fyrir eru, nema eftir beinni lagaheimild. Hitt fer auðvitað nokkuð eftir álitum og má endalaust um deila, hversu mörg þessi rn. skuli vera. Og ég vil skýrt taka fram, að sú upptalning, sem er í 4. gr., er auðvitað hvorki endanleg ákvörðun af hálfu ríkisstj. né fyrirmæli til Alþ., sem ríkisstj. hefur auðvitað ekki heimild til að gefa, um, að þessi eini háttur komi til greina. Hér er um margs konar áhorfsmál að ræða, og ég get vel hugsað mér aðra skipan í einstökum efnum heldur en hér er lögð til. Og eins vil ég skýrt taka fram, að þessi breyting segir auðvitað ekkert fyrir um starfsskiptingu milli núv. ráðh. Það er ekki ætlunin að hagga henni neitt með þessari breytingu. Ef núv. stjórn situr, þegar l. taka gildi, þarf að taka upp nýja samninga um það, hvernig rn. verði skipt. Það er ljóst mál, að þetta liggur þá undir mati. Hér er reynt að finna heppilega lausn þess, hvernig þessum rn. verði skipt og hvernig málum verði skipt þeirra í milli.

Það má segja, að aðalbreytingin frá því, sem nú er, sé sú, að ætlazt er til og berum orðum ákveðið, að höfuðatvinnuvegir landsins fái hver sitt rn., sjávarútvegur, landbúnaður, iðnaður og svo verzlun, sem heyrir þá eðli málsins samkv. undir hið gamla viðskmrn., sem á að haldast. Upphaflega var þetta allt sameinað í atvmrn., en hefur verið að smásplundrast, þó þannig, að landbúnaður og sjávarútvegur eru enn undir hinu upphaflega atvmrn., þó að það hafi lengi tíðkazt, að menn kalli sig ýmist sjútvmrh. og landbrh. og þó að til séu bréfhausar með ráðuneytisnafni hverrar tegundar um sig. Þetta hefur ekki komið að verulegri sök, vegna þess að það er afbragðsmaður, sem er ráðuneytisstjóri í atvmrn., en þessi skipan er auðvitað ekki heppileg eða viðhlítandi til lengdar.

Eins er svo þarna lagt til, að heilbrigðis- og tryggingamál séu tekin undan þeim rn., sem þau nú hafa verið í, heilbrigðismálin undan dóms- og kirkjumálarn. og tryggingamálin undan félmrn. Mér er ljóst, að þetta kann að vera nokkurt áhorfsmál eins og fleira. Ég hygg þó, að sé miðað við nútímalöggjöf, sé svo mikið samband þarna á milli, að það sé eðlilegt, að um einmitt þessa tvo málaflokka sé fjallað af sömu mönnum og í sama rn. Eftirtektarvert er t.d., að einmitt í gær var sagt frá því, að í Bretlandi væri búið að koma á eða væri þessa dagana verið að koma á þessari skipan, að heilbrigðis- og tryggingamálarn. yrði eitt og hið sama. Þar er auðvitað um að ræða miklu flóknari mál heldur en hjá okkur, en þetta er sem sagt einnig þar til íhugunar.

Nú er það auðvitað svo, að þrátt fyrir þessa meginskiptingu er verulegur vandi á höndum að kveða á um, hvernig eigi að deila einstökum málum á hvert rn. Og eins og ég sagði, var það aðalefni nefndarfrv. gamla, að þar var tekið upp og talið rækilega, hvað undir hvert rn. heyrði. Ég hafði það til athugunar eins í sumar, hvort þessi háttur væri æskilegur, en að athuguðu máli sýndist mér, að það væri eðlilegra, að forsrh. skipti málum niður á milli rn., en þó með þeim fyrirvara, sem er berum orðum fram tekinn, til þess að örugglega sé frá öllu gengið, að mál verður að heyra undir það rn., sem eðli málsins samkv. á með það að fara. Við skulum segja, svo að við tökum einfalt dæmi, að þá er það svo, að samgöngumál greinast í nokkra þætti, en úr því að sérstakt samgmrn. á að vera til, er eðlilegt, að bæði samgöngur á sjó, landi og í lofti og þá einnig Póstur og sími heyri undir það rn., þannig að það væri óheimilt eftir þessari löggjöf með stjórnarúrskurði að ákveða, að samgöngur á landi heyrðu t.d. undir landbrh., á sjó undir sjútvmrh. og Póstur og sími undir iðnmrh. Að greina þannig á milli mundi ekki standast eftir þeirri leiðbeiningu, sem hér er gefin, og eru þannig veruleg takmörk á valdi forsrh. til þess að skipta þessu. Ef þm. hins vegar að athuguðu máli telja það æskilegra að skipta þessu upp, þá hafa þeir það auðvitað í hendi sér, og frv. frá n. getur þar orðið til mikillar leiðbeiningar. Eins gæti verið, að menn vildu fækka rn. frá því, sem þarna er lagt til, eða fjölga þeim enn. Slíkt kemur auðvitað allt til skoðunar undir meðferð málsins.

Það er sérstaklega rétt að vekja athygli á því, að fjmrn. er nokkurs annars eðlis samkv. þessu frv. heldur en hin rn., þannig að fjmrn. samkv. frv. skiptist í þrjár jafnsettar deildir. Það er hægt að skipta hinum rn. í deildir, þar sem allir deildarstjórar og eftir atvikum skrifstofustjórar eru undir einum ráðuneytisstjóra, en í fjmrn. er ráðuneytisstjóri fjmrn., og síðan er honum jafnsettur hagsýslustjóri yfir hagsýslu- og fjárlagadeild og svo ríkisendurskoðunin undir forstjórn ríkisendurskoðanda. En þó er ætlazt til þess, að öll þessi rn. tilheyri fjmrn. Það hefði verið hægt að greina þarna á milli og láta þetta vera allt sérstök rn. Það þótti okkur ekki eðlilegt, vegna þess að þetta er allt eðli málsins samkv. hluti af fjmrn., en venjan hefur orðið sú, að þessar deildir hafa orðið sjálfstæðar með jafnsettum embættismönnum. Það má segja, að eðlilegt hefði verið að leggja Hagstofuna samhliða undir fjmrn. sem 4. sjálfstæðu deildina þar, en slíkt kemur bæði í bága við upphaflegu l. um Hagstofu, þar sem segir, að hagstofustjóri eigi að heyra beint undir ráðh. og svo við ákvörðun, sem tekin var hygg ég í tíð vinstri stjórnarinnar einhvern tíma á árunum 1956–1958, þar sem hagstofustjóri var af þáv. forsrh. gerður ráðuneytisstjóri. Þótti ekki fært eða ástæða til,að hagga þeirri ákvörðun nú. En hér er um að ræða álitamál.

Samkv. frv. er svo ætlazt til þess, að fyrirmælin í stjórnarskránni, þar sem segir, að forseti skipti störfum á milli ráðh., verði skilin með þeim fyrirvara eða takmörkum, sem að mínu viti tvímælalaust fær staðizt, að það megi ekki skipta einstökum rn. upp á milli ráðh. eins og nú er gert. Það hefur lengi tíðkazt og í vaxandi mæli má segja, en er þó gamall háttur, að við stjórnarmyndanir og ekki sízt, þegar um samsteypustjórn er að ræða eins og langoftast hefur verið, er einstökum rn. skipt upp á milli ólíkra ráðh., þannig að tínd eru til tiltekin málefni úr einstökum rn. og þau látin í hendur ólíkra ráðh., bæði eftir því, sem hugur þeirra stendur til, og eftir því, sem þykir nauðsynlegt til að skapa jafnræði eða jafnvægi á milli þeirra ólíku flokka, sem taka þátt í stjórnarmyndun. Þetta er að mínu viti ákaflega óheppilegt. Það er mjög varhugavert, að hvert rn. eða eitt einstakt rn. hafi marga húsbændur. Það er eðlilegt, að einn ráðh. sé yfir hverju rn. Ráðuneytisstjóri og starfsmenn þar eigi undir hann að sækja, en ekki undir marga ráðh., marga húsbændur, eins og mjög hefur tíðkazt. Slíkt er lagað til þess að skapa glundroða. Almenningur áttar sig síður á, undir hvern mál heyra. Það getur orðið margháttaður ágreiningur milli ráðh. bæði um starfsmannaval og eins það, hvernig varið skuli starfskröftum þeirra starfsmanna, sem í rn. eru. Það kemst á þetta meiri lausungarbragur, minni yfirsýn heldur en ef einn maður, einn ráðh., er hverju sinni gerður ábyrgur fyrir sérstöku rn. Hins vegar er sá fjöldi m., sem nú er ráðgerður, ekki sízt við það miðaður, að hægt sé að koma við svipaðri en þó annarrar tegundar skiptingu og verið hefur, þannig að ætlazt er til, að auðveldara sé að ná jafnvægi með því að hver einstakur ráðh. hafi fleiri rn. undir sér heldur en eitt, eftir því sem atvik standa til, þannig að frv. gefur engan veginn til kynna og í því felst alls ekki, að fjölga eigi ráðh.

Og ég vil taka það fram, að í fyrstu lotu er ekki heldur ætlazt til þess, að ráðuneytisstjórum sé fjölgað, starfsmönnum, eða komið upp sérstökum skrifstofum, heldur taki ákvæðin gildi smám saman eftir því, sem atvik standa til, eftir því sem ráðuneytisstjóraembætti losnar, eftir því sem fé er veitt til á fjárl., og önnur atvik gera það eðlilegt, að þessi skipan komizt á. Hér er sem sagt ekki um að ræða bráðabirgðaráðstafanir, heldur verið að finna grundvöll fyrir heppilegri framtíðarþróun heldur en hefur æxlazt hin allra síðustu ár.

Þá er gert ráð fyrir því, og það er einnig nýmæli, að ráðh. sé heimilt að taka sér til aðstoðar mann, sem hafi sams konar stöðu og deildarstjóri, en starfi einungis jafnlengi og ráðh. sá, sem hann hefur valið. Svipaður háttur er víða annars staðar hafður. Það er mismunandi heiti á þessum trúnaðarmönnum, en þetta er upprunnið í Bretlandi og hefur færzt út þaðan. Hér hafa ráðh. lengi orðið varir þessarar þarfar. Það hefur stundum verið bætt úr því með því, að menn hafa ráðið eins konar bráðabirgðamenn sér til aðstoðar. Í öðrum tilfellum og kannske oftar hefur lausnin verið sú, að ráðh. hafa tekið inn nýja fasta starfsmenn, sem þeir hafa talið sig sérstaklega hafa aðgang að. En hitt verða menn að skilja, að það er eðlilegt, að þegar menn koma að nýjum störfum í rn., þar sem þeir eru öllum mönnum ókunnugir og e.t.v. flestir eða allir starfsmenn skipaðir af andstæðingum þeirra, óski þeir eftir að hafa einhverja sérstaka trúnaðarmenn. Starfskraftar ráðh. og rn. í heild notast mun betur, ef þessi háttur er hafður á.

Ég hef orðið þess var, að sumir telja, að bæði þetta ákvæði og ákvæði um fjölgun rn. muni hafa í för með sér aukinn kostnað. Ég tel, að því fari fjarri, að þetta fái staðizt. Í fyrsta lagi má segja, að miðað við núverandi skipan er auðvitað ekki líklegt, að núverandi ráðh., sem hafa verið alllengi, hafi sérstaka þörf til þess að kveðja sér aðstoðarmenn. Það er frekar, að ef breyting verður, þá komi þetta til, og slík breyting getur auðvitað orðið hvenær sem er. En varðandi þetta sérstaka atriði er það svo, eins og ég sagði, að þessi þörf hefur verið lengi fyrir hendi, og hún hefur verið leyst og þá oft með því að ráða menn, sem rn. síðan sitja uppi með sem fasta starfsmenn. Nú er ætlunin, að ráðh. geti ráðið menn um stundarsakir á þennan veg og þeir fari jafnhliða ráðh. úr starfi, svo að ég hygg, að fyrir utan þann sparnað, sem fæst af hagkvæmara starfsfyrirkomulagi, muni sú raunin einnig verða, að beinlínis varðandi starfsmannahaldið muni það ekki aukast, heldur þvert á móti fyrir þetta nýmæli, alveg eins og betri skipan og starfshættir rn. eiga ekki að leiða til aukins kostnaðar.

Fyrirmælin eiga að taka gildi eins og ég segi smám saman, en þar að auki á að vinnast upp margfaldlega með betri starfsskilyrðum sá kostnaður, sem kynni að leiða af þeirri verkaskiptingu, sem hér er ráðgerð.

Það er ekki hægt að segja um þetta frv., að það hafi grundvallarbreytingar í för með sér frá því, sem verið hefur, en það á að geta leitt til þess, að starfshættir Stjórnarráðsins verði öruggari og betri, hagkvæmari, heldur en verið hefur, og þess vegna er ég sannfærður um, að það stefnir í rétta átt. Ég vonast til þess, að málið fái framgang. Ég legg til, að því verði vísað til hv. allshn. Ég tek það fram, að hér er ekki um neitt flokkspólitískt mál að ræða, og ég óska eftir sem beztri samvinnu við hv. stjórnarandstæðinga um athugun á málinu, vegna þess að hér er um að gera að skapa þá skipan, sem allir geti sæmilega vel við unað.