10.03.1970
Neðri deild: 57. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 1015 í B-deild Alþingistíðinda. (1224)

7. mál, sameining sveitarfélaga

Utanrrh. (Emil Jónsson):

Herra forseti. Það hefur nú ýmislegt verið sagt í þessari umr., og þess vegna væri sjálfsagt ástæða til, að ég svaraði því ítarlega. Ég mun þó ekki gera það mjög, því að það hafa hér tveir hv. þm., sem töluðu næst síðast, skýrt nokkur þau atriði, sem um hefur verið deilt, og skal ég ekki endurtaka það, en nokkuð skal ég þó ræða þær aths., sem fram hafa komið.

Ég held, og það er mín sannfæring, að það orki ekki tvímælis, að stór sveitarfélög eru betur fær um en smá að gegna þeim störfum, sem sveitarfélögunum er ætlað að inna af hendi, og ef sveitarfélög eru mjög smá, getur svo farið, að þau séu alls ekki fær um að inna þessi störf af hendi. Í þeim umr., sem hér hafa farið fram, hefur þessu ekki verið andmælt. Stærri sveitarfélög eru sterkari en smærri sveitarfélög.

Ég minnist þess, frá því að ég var starfandi í einum stærsta bæ Danmerkur, sem líka var talinn einn af hinum ríkustu, að þar, í þeim bæ, var allt fínt og fágað, steinlagðar götur, vatnsveitur, holræsi, götulýsing og allt þess háttar upp á það bezta, en nágrannasveitarfélagið, sem var fátækt sveitarfélag, þar sem mikið bjó af verkamönnum, vantaði flest. Maður þurfti ekki annað en að fara út í það sveitarfélag til þess að sjá mismuninn. Það sótti um að verða sameinað hinu stærra og ríkara sveitarfélagi, en var alltaf neitað. Og það var ekki fyrr en það voru sett lög um það á þingi Dana, að þessi sveitarfélög skyldu sameinuð, að það var gert. Það þurfti lög til þess, það þurfti þvingun til þess.

En í þessu tilfelli, sem hér er til umr., er það samband sveitarfélaganna, sem hefur beitt sér fyrir málinu og að þetta frv., sem hér liggur fyrir, yrði samið. Það er Samband ísl. sveitarfélaga, sem átti frumkvæðið að því, að n. var skipuð til þess að inna það verk af hendi. Maður skyldi því ætla, að Samband ísl. sveitarfélaga mundi ekki vera að vinna á móti hagsmunum aðildarfélaga sinna, og ég held, að það sé alveg fjarri lagi að hugsa sér, að svo sé. Mér koma í hug í þessu sambandi, þó að það sé kannske ekki alveg hliðstætt, verkalýðsfélögin í landinu og Alþýðusamband Íslands. Ég hafði nú ætlazt til þess, að hv. 9. þm. Reykv. heyrði þetta. Það er ekki alveg óskylt og ekki alveg ósvipað. Það eru mörg aðildarfélög að Alþýðusambandinu, og ég á afskaplega erfitt með að trúa því, að Alþýðusambandið, sem er fulltrúi aðildarfélaganna, mundi gera till. um nokkurn skapaðan hlut, sem gengi á móti hagsmunum félaganna. En ég held, að það sé, þó að það sé ekki alveg sambærilegt, þá sé þetta ekki óskylt eða ólíkt. Ég hef enga trú á því, að Samband ísl. sveitarfélaga geri till. um sameiningu sveitarfélaga, ef það kæmi á daginn, að þetta væri gegn hagsmunum aðildarfélaga sambandsins. Þetta finnst mér vera alveg augljóst, og mér finnst það líka vera augljóst, sem ég sagði í upphafi, að stærri sveitarfélögin eru betur fær um að inna störf sín af hendi en hin smáu.

Það hefur verið rakið hér, að það hafa verið til lítil sveitarfélög, sem hafa gert mjög góða hluti. Það er alveg rétt, að það er til, að lítið sveitarfélag geti staðið af sér kannske nokkurt andstreymi. En það getur ekki staðið af sér erfiðleika í stórum stíl. Við skulum bara taka það, sem hér var líka nefnt áðan. Ef nokkur fjöldi af þessum fáu meðlimum sveitarfélagsins þyrfti að dveljast á elliheimili eða væri undir ríkisframfærslunni sem sjúklingar á sjúkrahúsum, á sveitarfélagið að borga nokkuð stóran hluta af þeim kostnaði, sem þar þarf að greiða. Hvort mundi nú vera hægara fyrir stærra sveitarfélag eða minna að standa straum af þessum kostnaði og greiða hann? Ég held, að það sé ekki nokkur vafi á því, að það sé stærra sveitarfélagið, sem kæmi þar betur út.Það eru líka til ýmis önnur gjöld, sem smærri sveitarfélög eiga erfitt með að greiða. Það er orðinn stór liður hjá ýmsum sveitarfélögum að greiða meðlög með óskilgetnum börnum, og það eru sveitarfélögin, sem eiga að greiða hann og innheimta hann síðan hjá barnsföður. Ég held, að það sé nokkuð stór hluti af þessum gjöldum, sem aldrei kemur til greiðslu, m. a. vegna þess, að hreppsfélögin geta ekki lagt þessar greiðslur út. Þetta eru hlutir, sem verður að taka til greina, og þeir eru áreiðanlega erfiðari og vefjast meir fyrir smáu hreppsfélögunum en hinum stóru.

Við skulum taka enn eitt dæmi. Við skulum segja, að í smáu hreppsfélagi þyrfti að gera lendingarbætur til þess að auðvelda mönnum þar að stunda sjóróðra. Slík hreppsfélög eru til. Og það hafa verið gerðar till. af Vitamálaskrifstofunni um lendingarbætur, sem kosta eins og allflestar lendingarbætur og hafnarframkvæmdir stórfé á þeirra mælikvarða. Hvernig á eitt lítið sveitarfélag að standa skil á sínum hluta í þessari hafnargerð eða þessum lendingarbótum? Ég held, að það sé bara alveg ómögulegt fyrir það að gera það. Þegar framkvæmdin kostar mörg hundruð þús. kr. og hreppsfélagið á að borga í sumum tilfellum allt upp í 60% af kostnaði, hvernig á það að geta gert þetta? Það er ómögulegt að framkvæma þetta verk í smáum sveitarfélögum, ómögulegt. Þau geta ekki staðið undir þeim kostnaði, sem af þessu leiðir. Það þarf miklu stærri einingu, stærra hreppsfélag, til þess að sjá um þetta, nema því aðeins að ekkert verði úr framkvæmdum eins og þessum. En þó að ekkert gerist og þau geti bjargazt vel, þegar ekkert gefur á bátinn, þ. e. enginn meðlimur sveitarfélagsins er á elliheimili eða sjúkrahúsi eða hefur eignazt óskilgetinn krakka, þá getur þetta sjálfsagt gengið. En undireins og þetta dynur yfir, er hreppsfélagið ómegnugt að standa í skilum, ef ekki væru í því nema fáir meðlimir. Og þegar til framkvæmdanna kemur, verða þeir enn ómegnugri að inna þær greiðslur af hendi.

Það hefur ýmislegt komið fram í þessum umr., og ég get nú ekki rakið það allt. En nokkur atriði vildi ég þó nefna. Hv. 1. þm. Norðurl. e. hóf hér umr. og gagnrýndi frv. verulega og þar með — ég held, að hann hafi byrjað á því, — að enginn úr minnstu hreppunum skyldi hafa verið tekinn í n., sem vann að þessu máli. „Henni mundi sjálfsagt ekki hafa verið rík í huga þörf sveitarfélaganna,“ eins og hv. þm. orðaði það. Ég held, að það hafi verið tekið fullkomið tillit til sveitarstjórna allra hreppa, bæði smárra og stórra, með því að það hafa verið haldnir fundir með sveitarfélögunum. Þeim hefur verið gefinn kostur á að ræða málið, þeim hefur einnig verið gefinn kostur á að gefa allar þær upplýsingar, sem þau vildu koma á framfæri, svo að ég tel, að það hafi ekki verið sniðgengin nein sveitarfélög, hvorki stór né smá, með því að taka þau ekki inn í n., enda hefði ekki verið hægt að taka nema takmarkaðan hluta af þessum hreppsfélögum með í nefndarstarfið, nema á þann hátt, sem gert var með því að ræða við þau og sveitarstjórnirnar um, hvað þeir vildu leggja til málanna og hvernig þeir vildu, að þessum málum yrði skipað.

Ég held, að það sé annað atriði, sem ég vildi líka minnast á strax, og það er, að hv. 9. þm. Reykv. dró í efa, að rétt væri hermt í grg. frv., að till. um athugun um sameiningu sveitarfélaga hefðu hvarvetna verið samþ., eins og segir í grg. frv. Það er rétt, ég hef fengið að vita það síðan, að á einum fundi hafi slík till. ekki verið samþ. á sama hátt og annars staðar, en sú er skýring á því, að frv. og grg., sem því fylgir, voru samin fyrir árslok 1968, og er frv. prentað og frágengið eins og málin stóðu þá. En umræddur fundur mun hafa verið haldinn seint í ágúst 1969, eftir að frv. var afgr. frá n. Mér þykir leitt, að þetta hefur komið fyrir, og ég harma, að þetta er ekki rétt, að það hafi hvergi komið fram andmæli, en þau komu bara, eftir að búið var að ganga frá frv., og hefði náttúrlega átt að leiðréttast. Ég vil taka fram, að það er ekki með vilja gert, að hér sé verið að flytja hv. Alþ. ranga skýrslu. Hvað sem að öðru leyti er um frv. að segja, vil ég alveg fullyrða það. En þetta er eina tilvikið, er mér sagt, að till. hafi ekki hlotið samþykki. Af einhverjum ástæðum hefur grg. ekki verið breytt eða eftir þessu tekið, en hvernig sem það nú er, þá er það rétt, að till. var í þessu eina tilviki ekki samþ.

Verkefni n. er, eins og í grg. segir, aðgreint í tvennt, sem að áliti n. eru þó mjög nátengd atriði. Annars vegar er um að ræða sameiningu sveitarfélaga, en hins vegar breytta sýsluskipun. Störf n. hafa einkum lotið að hinu fyrra, en n. er þeirrar skoðunar, að breyting á sýsluskiptingunni velti að miklu leyti á því, hver árangur geti náðst af stækkun sveitarfélaga og það sé ekki rétt að ráðast að hinu síðara verkefninu, breyttri skipun sýslufélaganna, áður en séð er fyrir um það, hvort og hvernig hinu málinu vindur fram um sameiningu sveitarfélaga.

Á þeim fundum, sem haldnir voru, var, að ég ætla, eingöngu eða a. m. k. að mestu leyti rætt um stofnun samstarfsnefnda. Það er gengið út frá því, að vilji sveitarfélagið hugsa um sameiningu, þá sé n. kosin til að kanna málið og ræða það við nágrannasveitarfélögin og að sjálfsögðu í sveitarfélaginu sjálfu fyrst og fremst.

Ég er þeirrar skoðunar, eins og ég hef lýst áður, að sameining eigi því aðeins að fara fram, að það sé vilji í héraði fyrir því, að þetta verði gert, og í frv. er ekki gert ráð fyrir öðru en að það verði um þetta samkomulag, nema í einu tilviki, þá er heimilað, að erindreki geti lagt til, og væntanlega fengið framgengt því, að hreppsfélag, sem hefur færri íbúa en 50, skuli verða sameinað öðru sveitarfélagi. Þetta er eina undantekningin frá hinni almennu reglu um það, að samkomulag skuli vera um sameiningu. Þetta er eingöngu heimild. Það stendur ekki í frv., að litlu sveitarfélögin með færri en 50 íbúa skuli sameinast, alls ekki. Það stendur, að ráðh. hafi heimild til þess að gera þetta, þegar vissum skilyrðum er fullnægt. Ég skal nú segja hv. þm. það, að ef þetta kemur til minna kasta, sem ekki er víst, því að það getur verið, að vera mín í félmrn. verði búin að vera, þegar þetta kemur til framkvæmda, þá mundi þessari heimild áreiðanlega vera beitt mjög vægilega og ekki út í hana farið nema því aðeins, ef um væri að ræða eitthvað svipað og hv. 4. þm. Vestf. nefndi hér áðan, að lítill og fámennur hreppur vildi sameinast stærra sveitarfélagi en fengi því ekki ráðið fyrir því, að stærra sveitarfélagið vildi ekki taka við því.

Í landinu eru nú 10 sveitarfélög með færri en 50 íbúa. Það er eitt sveitarfélag með færri en 10. Það sveitarfélag hefur verið til umr. hér á hv. Alþ. og verður væntanlega sameinað nábúasveitarfélagi, og er kannske ekki rétt að taka það inn í þessa umr. En þar að auki eru tvö sveitarfélög með færri en 30 íbúa, fjögur sveitarfélög, sem eru með milli 30–40 íbúa, og þrjú sveitarfélög, sem eru með 40–50 íbúa. Meðalíbúafjöldinn í þessum 10 sveitarfélögum er 33 íbúar. Ég held nú, að fáir, sem um þessi mál hugsa, teldu það ekki ávinning fyrir þessi litlu sveitarfélög að verða sameinuð stærri heild. Möguleikar þeirra í stærri heildinni mundu vaxa og aðstaða þeirra til betra lífs gæti orðið betri. Það getur verið náttúrlega, að um einhvern stuttan tíma geti þetta gengið, en til frambúðar er þetta engin lausn.

Hins vegar er þetta frv. ekki við það bundið, að það sé eingöngu miðað við smærri sveitarfélögin, heldur fjallar það um öll sveitarfélög landsins, að þau geti tekið upp þessa sameiningarstefnu, ef þau óska þess. Í minni fyrstu ræðu, sem ég hélt um þetta mál, skýrði ég frá því, eins og raunar er gert í grg., að ég ætla, að það hafi verið haldnir fundir í allmörgum sveitarfélögum um þetta, og það hafi eiginlega orðið sú niðurstaða í mjög stórum meiri hl. af þeim sveitarfélögum, sem talað hefur verið við, að þetta skyldi athugað. Ég vil vekja á því athygli enn, að frv. er ekki beint um sameiningu sveitarfélaga. Það er um, að athugaðir verði möguleikar á því, hvort sveitarfélögin skuli sameinuð og hvernig það skuli gert. Ég held, að það ætti ekki að vera a. m. k. neinn skaði skeður með því, þó að þetta yrði athugað. Sjálfsagt er að gera ráð fyrir því, að ef þessi athugun verður jákvæð og vilji er fyrir hendi til þessarar sameiningar, verði farið út í hana, þ. e. ef viljinn er fyrir hendi í sveitarfélögunum sjálfum.

En það er þó annað, sem er verið að lögfesta en beint 1. um sameiningu. Það er aðeins verið að setja í l., hvernig farið skuli með athugun á því, að þessi sameining verði framkvæmd.

Það er ýmislegt fleira, sem á mætti minnast, sem fram hefur komið í umr. hér, því að þær hafa farið talsvert á dreif og ýmislegt verið nefnt, sem rétt er að athuga.

Einn hv. þm. og raunar fleiri töldu, að það væru til nægilega góð lagafyrirmæli í gildandi l., til þess að sameining gæti farið fram, ef þess væri óskað af viðkomandi sveitarfélögum. Þetta er sjálfsagt rétt. En ég vil segja það, að það, sem fyrir þeim mönnum vakti, sem óskuðu eftir því, að þetta frv. yrði samið, var, að það yrði ekki eftir þessu beðið, heldur yrði gerð almenn athugun á því um allt land, hverjir óskuðu eftir því, að þessi háttur yrði tekinn upp. Og þetta er náttúrlega talsvert stórt mál og skylt að taka það upp víðar heldur en á einum stað og bíða eftir því, að menn þar óski eftir því. Það geta verið ýmsar ástæður til þess, að það geti dregizt, en ég held, að það væri mjög skynsamlegt að taka þetta upp í einu lagi fyrir landið allt og kanna, hvernig ástandið er og hverjir vilja, að sameining fari fram, og hverjir ekki.

Ég vil líka undirstrika það hér, að það var ekki meiningin, að það væri nein þvingun höfð um hönd. Sveitarstjórnirnar réðu því sjálfar, hvort þetta svo yrði eða ekki, nema í þessu eina tilviki, sem ég nefndi um hreppana, sem eru með undir 50 íbúa. Og þá vildi ég endurtaka það og leggja á það áherzlu, að það er aðeins heimild og a. m. k. meðan ég hefði einhver afskipti af málinu, þá yrði sú heimild ekki notuð nema því aðeins að það stæði þannig á, eins og hv. 4. þm. Vestf. nefndi hér áðan, að lítið sveitarfélag ætti í deilum við stærra um það, hvort sameiningin næði fram að ganga, ef minna sveitarfélagið óskaði eftir því, en hið stærra reyndi að hindra það, vegna þess að það teldi, að það mundi hafa útgjöld í för með sér, alveg eins og var í hinu danska sveitarfélagi, sem ég nefndi hér áðan.

Þá hefur það verið gagnrýnt, að hér skuli stofnað til nýs embættis. Það hefur verið ráðinn erindreki til þess að ferðast um landið til þess að gera mönnum grein fyrir málinu og gefa þær upplýsingar, sem eftir kynni að vera leitað, og hjálpa til, að athugun, sem óskað kynni að verða eftir, gæti farið fram. En um þetta vildi ég segja, að ef stefnuyfirlýsing sú, sem felst í 1. gr. frv., á að vera annað en orðin tóm, verður að tryggja, að unnið sé að athugun málsins með fullri festu og lögð í það talsverð vinna. Verkefni erindrekans er allumfangsmikið, þar eð hann verður að skipuleggja og leiða að meira eða minna leyti starf yfir 60 athugunarnefnda, afla upplýsinga og annast margvíslega fyrirgreiðslu fyrir n. Starf hans er fullt starf og verður ekki unnið, svo að við megi una, í tómstundum. Hins vegar er hér ekki um eilífðarstarf að ræða. Könnun sú, sem frv. gerir ráð fyrir, verður að vísu tæpast gerð á einu ári, en ætti ekki að taka lengri tíma en 3–4 ár, ef aðeins er tryggt, að athugunarnefndir vinni störf sín sæmilega. Skilyrði þess, að svo megi verða, er það, að þeim sé tryggður aðgangur að aðstoð og leiðbeiningum, sem ætlunin er, að erindrekinn annist. Ég held, að það hafi oft verið stofnað til embættis, að maður ekki segi til bráðabirgðastarfs, sem hér er um að ræða, af minna tilefni, þannig að það ætti ekki að vera nein fjarstæða, þó að maður yrði fenginn til þess að inna þetta starf af hendi. Að félmrn. geti annazt þetta, tel ég tæpast mögulegt. Það hefur til skamms tíma ekki haft nema tvo menn fyrir utan ráðuneytisstjóra, og báðir eru í fullu starfi hér heima og mega ekki frá því fara, a. m. k. ekki langan tíma.

Það er sjálfsagt eitthvað, sem ég hefði þurft að taka fram fleira, en það verður þá sennilega að bíða. Ég vil aðeins nefna eitt atriði, sem hv. 3. þm. Vesturl. minntist á í ræðu sinni. Hann taldi, að það hefði átt að byrja á því að marka stefnu í málinu, en ég held, að það sé ekki hægt að marka stefnu, fyrr en talað hefur verið við sveitarstjórnirnar, og stefnan verði ekki ákveðin í málinu, fyrr en þær hafa sagt hvað þær vilja, svo að þetta er nokkur þversögn, að það verði byrjað á því að marka stefnu, og síðan talað við sveitarstjórnirnar.

Ég held, að það sé ekki miklu meira, sem ég þarf að taka fram. Það er náttúrlega ýmislegt, sem frekar mætti um þetta segja og styðja með ýmiss konar tölum og upplýsingum, en mér finnst, að kjarni málsins sé sá, að hér eigi að leita eftir áliti hreppsnefndanna, sveitarstjórnanna, á því, hvort þær vilja sameinast í stærri einingu. Í öðru lagi tel ég, að í frv. sé gengið út frá því, að álit þeirra eigi að ráða um þetta, nema í þessu eina tilviki, sem ég hef margnefnt. Hins vegar er ég enn þá og hef verið sannfærður um það, að þessi sameining er nauðsyn, ekki einasta í þeim tilfellum, þar sem um mjög smáa hreppa er að ræða, heldur einnig þó að hreppsfélögin séu stærri.

Ég skal líka taka fram, að þótt það hafi verið sagt, að það sé aðstöðumunur hér á Íslandi og annars staðar á Norðurlöndum, þá er það svo, að á öllum Norðurlöndunum fjórum hefur verið unnið að því á síðustu árum að sameina sveitarfélögin í stærri einingar, og það hefur verið gert í svo stórum stíl, að það hefur fækkað sveitarfélögunum, sums staðar a. m. k., niður í 1/4 og niður í 1/5 af því, sem áður var. Ég held, að sums staðar á Norðurlöndum, þar sem til þess arna hefur komið, hafi það verið höfð sem meginregla, að það yrðu ekki færri íbúar í hreppsfélagi en 6000, og sums staðar eru þeir náttúrlega miklu fleiri. En þó að við færum ekki svo langt, þó að við færum ekki lengra en það, að í minnstu hreppsfélögunum yrðu 200–300 íbúar, teldi ég það kannske við hæfi hjá okkur.

Það hefur verið bent á, að þetta form, sem nú er í gildi og fyrirkomulag á hreppaskiptingunni, hafi verið svona frá fornu fari og það hafi gefizt vel. Þetta er sjálfsagt rétt, en í því sambandi má benda á, eins og hér hefur líka verið gert áður, að það er orðinn mikill munur á samgöngum í landinu nú frá því, sem áður var. Fjarlægðirnar helguðu smáu hreppsfélögin hér fyrri, en nú eru komnir vegir svo að segja um allt land, sími á hvern bæ og aðstaðan til þess að ná saman mönnum til sveitarstjórnarfunda og til starfa fyrir hreppsfélagið er náttúrlega allt önnur en hún var, bara fyrir 3–4 áratugum. Þetta hefur að sjálfsögðu verið meginástæðan til þess, að hreppsfélögin hafa orðið sum eins lítil og þau eru nú, en þessi ástæða er að mínu viti ekki lengur til, a. m. k. ekki í sama mæli og hún hefur verið áður, og mætti þess vegna gjarnan breyta þessu.

Ég vildi nú vona, að þótt ýmsir hv. alþm. hafi nú haft sitthvað að athuga við frv., þá verði samþ. sú till., sem ég gerði hér um, að frv. færi til heilbr.- og félmn. og hún tæki það síðan til athugunar, svo að málið gæti hlotið afgreiðslu á þessu þingi. Ég sé ekki, að það verði neitt unnið til skaða, þó að þessari athugun, sem byrjað hefur verið á, verði haldið áfram samkv. þessu frv. og síðar lögum, ef samþ. verður.