11.11.1969
Efri deild: 13. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 1040 í B-deild Alþingistíðinda. (1253)

78. mál, skipan opinberra framkvæmda

Fjmrh. (Magnús Jónsson):

Herra forseti. Ég sé ástæðu til þess að þakka hv. 1. þm. Norðurl. v. fyrir mjög vinsamlegar undirtektir undir þetta mál, þó að hann hefði ýmislegt við það að athuga, eins og auðvitað var alltaf hægt við að búast. Þó að frv. hafi fengið rækilega meðferð í Alþ. tvisvar sinnum áður, þá efast ég raunar um, að nokkurn tíma verði þannig frá jafnviðamiklu máli gengið, að það megi ekki benda á ýmis atriði, sem e. t. v. mættu vera með öðrum hætti.

Áður en ég vík að aths. hans, þá vildi ég aðeins segja það um niðurlag ræðu hans, þar sem hann vék að frv. um Atvinnumálastofnun ríkisins, sem hefði verið vísað til ríkisstj. á síðasta þingi, að það hefur engin ákveðin afstaða verið tekin til þess máls. Ég skal ekki ræða það nánar, en ég býst við, að við getum verið sammála um það, að hvað sem liði því, hvort æskilegt væri að setja upp slíka stofnun eða ekki, þá ætti það ekki heima í þessu frv., vegna þess að hér er um að ræða ákveðna skipan mála í rauninni inn á við, þ. e. a. s. hvernig ríkið skuli haga framkvæmdum sínum, til að það skili sem beztum árangri með sem hagkvæmustum hætti.

Ég held, að það gæti aldrei orðið mögulegt að fara að fella inn í þetta frv. ákvæði um almennt skipulag framkvæmda í þjóðfélaginu í heild, sem er að sjálfsögðu allt annars eðlis og mundi verða með allt öðrum hætti, og ekki er unnt að setja hliðstæðar starfsreglur um það fyrir einkaaðila eins og ríkið setur hér varðandi framkvæmdir sínar. Það yrðu að sjálfsögðu allt of mikil afskipti af framkvæmdum þeirra. Í rauninni, ef ég man rétt frv. þeirra hv. framsóknarmanna, kom ekki fram í frv. þeirra nokkur hugmynd í þá átt, að ríkisvaldið ætti að fara að segja einstaklingum nákvæmlega fyrir um það, hvernig þeir ættu að haga vinnubrögðum sínum varðandi hinar tilteknu framkvæmdir, heldur var aðeins gert ráð fyrir því í frv., að heildareftirlit yrði með því, í hvaða framkvæmdir yrði ráðizt hverju sinni, og það yrði þá háð leyfum, hvort út í þær yrði farið eða ekki, en ekki sett upp eitthvert voldugt eftirlit til þess að fylgjast svo með því, hvernig einstaklingarnir eða félögin framkvæmdu áætlanir sínar. Það held ég að hljóti að vera annað mál, og skal ég ekki fara út í þá sálma hér.

En ég tel mér skylt að ræða nokkuð það, sem hv. þm. vék að í máli sínu, og mér fannst allrar athygli vert. Í fyrsta lagi var það, sem hann ræddi um ríkisstofnanir, að hann teldi, að það væri í rauninni eðlilegt eða a. m. k. nauðsynlegt að athuga það, hvort frv. ætti ekki beinlínis að ná til allra ríkisstofnana. Ég hef út af fyrir sig ekkert á móti því, að það verði sett inn í þetta frv., ef hv. n., sem fær það til meðferðar, og deild sýnist svo, og sú hugsun var einmitt á bak við hjá okkur, að það væri a. m. k. eðlilegt, að það kæmi til athugunar, svo sem heimildarákvæðið um þetta leiðir glöggt í ljós. Hins vegar stefndum við í okkar vinnubrögðum að því að íhuga um hagnýtingu þess fjár, sem hverju sinni er úr ríkissjóði sjálfum varið til opinberra framkvæmda, og það er sú meginhugsun, sem liggur að baki frv. Það er alveg rétt, að það getur verið fullkomin ástæða til þess, að aðrar stofnanir, bankar, síldarverksmiðjur ríkisins og eftir atvikum önnur fyrirtæki, sem ríkið á, lúti einnig sömu lögmálum um þetta efni og fjárlagastofnanirnar. Ég er sem sagt ekkert á móti því, að það sé tekið til athugunar, hvort það eigi beinlínis að hafa fyrirmæli um það atriði, ef hv. n. sýnist svo við nánari athugun málsins.

Þá vék hv. þm. að því, að sér fyndist frv. nokkuð óljóst varðandi hinar stóru framkvæmdastofnanir ríkisins, og það væri næsta hæpið, ef það ætti að undanskilja þær allar. Ég hef kannske ekki tekið það nægilega skýrt fram, en það er gengið út frá því, að hinar stóru framkvæmdastofnanir ríkisins, vegamálaskrifstofa, vitamálaskrifstofa og póst- og símamálastjórn, hagi undirbúningi verka sinna með nákvæmlega sömu vinnubrögðum og hér er gert ráð fyrir. Hins vegar þótti það nokkuð viðamikið og mundi leiða til þess, að það þyrfti að setja upp volduga eftirlitsstofnun í þjóðfélaginu, ef ætti að fara að taka yfirstjórn þessara framkvæmda allra af þessum stóru framkvæmdastofnunum, enda eru mörg verka þeirra þannig, að þau geta auðvitað ekki eðli málsins samkvæmt fallið undir t. d. útboðsregluna og ýmis önnur atriði, sem hér um greinir, þar sem um lítil verk er að ræða. En varðandi heimildina í þessu efni, þá er hana að finna í 21. gr. frv. Það er í rauninni gengið út frá því, að lögin gildi um þessar stofnanir einnig, en þar er heimildarákvæði í öfuga átt við það, sem ég gat um áðan varðandi ríkisstofnanirnar, þ. e. hér er heimilað að fela einstökum ríkisstofnunum umsjón nánar skilgreindra flokka opinberra framkvæmda, enda hafi þessar stofnanir aðstöðu til að annast þetta verkefni. Sem sagt, varðandi framkvæmdastofnanir ríkisins, þá ná lögin í raun og veru til þeirra. Það er aðeins opinn sá möguleiki að fela þeim að leysa þetta verkefni af hendi og þá eftir þeim reglum, sem ríkisstj. eða rn. setur. Það er gert ráð fyrir, að fjmrh. setji reglugerð um framkvæmd laganna, en í fyrra tilfellinu, sem hv. þm. gerði aths. við, þá er heimildin í þá átt varðandi ríkisstofnanirnar, banka og aðrar slíkar, að heimilt sé að láta lögin ná til þeirra. En í báðum þessum tilfellum, þótt þetta sé ólíkt orðað, er gert ráð fyrir því, að það sé möguleiki að haga þessu með þeim hætti, sem við nánari athugun verður talið heppilegast til þess að ná þeim tilgangi, sem ég gat um, að væri meginsjónarmiðið, þ. e. að hagnýta sem bezt opinbert fjármagn, og a. m. k. frá mínum bæjardyrum séð, ef ég hef eitthvað með framkvæmd þessara mála að gera, þá tel ég sjálfsagt, að hinum opinberu framkvæmdastofnunum verði gefin fyrirmæli um, að þær vinni að meginsjónarmiði til í anda þeirra reglna, sem hér eru settar, bæði um frumáætlun, áætlunargerð, verklegar framkvæmdir og útboð verka, því að sjálfsögðu er hægt að láta það verða skilyrðisbundið, með hvaða hætti þeim verður falið að annast þau verkefni, sem um ræðir í þessum lögum, en sem sagt heimildina til þessa er að finna í 21. gr.

Þá vék hv. þm. að því, að hann teldi, og hann tók mjög undir það, að rétt væri stefnt í 13. gr., að almennt væru verk boðin út. Það er, eins og ég gat um í frumræðu minni, grundvallarhugsunin að baki þessu frv., að það verði gert. Hins vegar hefur reynslan sýnt það, að þau tilfelli getur að borið og atvik verið þannig, bæði ástand í þjóðfélaginu og tiltekin framkvæmd með þeim hætti, að það geti verið vafasamt að skylda beinlínis ríkisvaldið til þess að beita útboðsreglum. Sú eftirlitsnefnd, sem gert er ráð fyrir að hafi yfirumsjón með verklegum framkvæmdum, yrði að meta það, hvort rétt væri að hafa ekki útboð varðandi einstakar framkvæmdir. Ég held þess vegna, að eins og gr. er orðuð væri ekki heppilegt að breyta henni. Hugsunin er sem sagt þessi, að grundvallarreglan sé útboð, en að það sé þó ekki alveg skilyrðislaust.

Hv. þm. vék einnig að því, að hann teldi það einnig mjög hæpið að fara að setja upp nýja stofnun til þess að annast framkvæmd þessarar löggjafar, og ég er honum mjög sammála um það. Þess vegna var einmitt sú leið valin að setja ekki upp nýja stofnun. Innkaupastofnun ríkisins hefur nú um alllangt skeið farið með verkefni á vegum ríkisins, ekki sízt ýmiss konar eftirlitsstörf á vegum fjmrn. Bíla- og vélanefnd t. d. hefur hjá henni bækistöð. Hún hefur annazt útboð verklegra framkvæmda í vaxandi mæli og innkaup fyrir ríkið. Þarna er stofnun, sem er til, en auðvitað var útilokað með öllu annað en að setja ákveðna deild við stofnunina, vegna þess að þetta er svo viðamikið verk, sem hér er verið að vinna, að það verður auðvitað ekki gert af hinu almenna starfsliði stofnunarinnar, sem hefur allt öðru hlutverki að gegna. Ég skal játa það varðandi orðið forstjóra, að það mætti vel hugsa sér að sleppa því og hafa það deildarstjóra eða eitthvað slíkt. Því hef ég ekki á móti, tel það allt vera til athugunar og álita, því að ætlunin er sem sagt alls ekki sú að setja hér upp nýja stofnun, heldur að tengja það við stofnun, sem hefur með höndum einmitt verkefni, sem eru á svipuðu sviði og hér er gert ráð fyrir. Innkaupastofnun ríkisins hefur með höndum innkaup og annast einnig tilboð. Hún hefur því víðtæk kynni af því, hvað eðlilegt er, að kostnaður sé. Hún hefur jafnframt annazt útboð í stórum stíl fyrir ríkið og ríkisstofnanir. Hún er því sennilega líklegust til þess að geta innt þetta verk af hendi þeirra stofnana, sem nú eru til.

Jafnframt er, eins og ég gat um áðan, gert ráð fyrir því, að byggingaeftirlit húsameistaraembættisins færist yfir til þessarar deildar Innkaupastofnunarinnar, því að sannleikurinn er sá, að það byggingaeftirlit hefur aldrei átt heima hjá húsameistaraembættinu. Það er eitt dæmi um það, hvernig í rauninni á ekki að haga skipan mála, að byggingaeftirlit sé í höndum þess aðila, sem hefur unnið að framkvæmdum. Það er ekki eðlilegt. Húsameistari ríkisins hefur haft með höndum ýmiss konar framkvæmdir. Hann hefur teiknað byggingar ríkisins og á svo að sjá um það sjálfur að framkvæma verkið. Það er ekki eðlilegt, og það er einmitt þessi skipting verkefna og eftirlits, sem er grunntónninn í þessu frv. Því er eðlilegt, að þeir starfsmenn, sem að þeim málum hafa unnið þar og hafa haft eftirlit með ýmsum opinberum byggingum, bæði prestssetrum, læknisbústöðum og einu og öðru, færist yfir í þessa deild. Byggingadeild menntmrn. er ný stofnun, eins og hv. þm. sagði. Það er ekki ætlunin að hlutverk hennar breytist í raun og veru, þó að hún færist yfir til Innkaupastofnunarinnar, vegna þess að löggjöfin um byggingamál skóla er mjög sniðin eftir þeim hugsunum, sem liggja að baki þessu frv. Þess vegna á ekki að þurfa að breyta þeim starfsháttum, sem þar er um að ræða. Sú deild hefur unnið að stöðlun skólamannvirkja og hefur haft með höndum eftirlit með þessum vissa þætti byggingaframkvæmda ríkisins, þ. e. a s. skólabyggingum, sem er að sjálfsögðu einn allra veigamesti þáttur ríkisframkvæmda. Deildin mundi að sjálfsögðu halda áfram nákvæmlega á sama hátt eftirliti og undirbúningi skólamannvirkja, eins og byggingadeild menntmrn. hefur nú, og það er gert ráð fyrir, að starfsmenn þeirrar deildar flytjist yfir til deildar Innkaupastofnunarinnar, þannig að hér er aðeins um millifærslu að ræða. Starfsmenn í báðum þessum stofnunum, byggingaeftirliti húsameistara og byggingadeild menntmrn., mundu að sjálfsögðu nýtast miklu betur, ef þeir væru settir á einn stað og gætu þá eftir atvikum unnið að eftirliti með hinum ýmsu framkvæmdum ríkisins samkv. þessum lögum.

Það er þess vegna a. m. k. á þessu stigi skoðun mín og þeirra manna, sem þetta hafa undirbúið, að það ætti með þessari tilhögun einmitt að fela Innkaupastofnuninni þetta hlutverk. Ekki á að vera þörf á því að koma hér upp nýrri stofnun, ef framkvæmdastofnanir ríkisins, t. d. vegagerð og hafnarmálastjórn, störfuðu áfram að verkefnum sínum að verulegu leyti, þá mundi vera hægt að spara það. Ella yrði að koma til mjög mannfrek stofnun til þess að hafa eftirlit með öllum þeim aragrúa framkvæmda, sem þessar stóru framkvæmdastofnanir hafa með höndum. En ég legg aðeins áherzlu á það, að varðandi einnig þessar framkvæmdastofnanir er ætlunin sú, að þær lúti sömu lögmálum í vinnubrögðum og verði að haga þeim með þeim hætti, sem hér er gert ráð fyrir.

Ég vonast þá til, að ég hafi vikið að því, sem hv. þm. minntist á í sínu máli. Það er auðvitað skylt og rétt að reyna að útskýra, hvaða hugsun liggur hér á bak við, og upplýsa hv. þdm. um það, sem þeim finnst óljóst vera. Ég endurtek svo aðeins að lokum það, að ég er mjög þakklátur fyrir jákvæðar undirtektir hv. þm., og ég er alls ekki haldinn þeirri þvermóðsku á nokkurn hátt í sambandi við þetta mál, svo lengi sem meginkjarni þess er varðveittur, að vera ekki til viðtals um breytingar, sem kynnu að horfa til bóta á einstökum ákvæðum frv.