28.10.1969
Neðri deild: 7. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 286 í C-deild Alþingistíðinda. (2517)

21. mál, Byggðajafnvægisstofnun ríkisins

Flm. (Gísli Guðmundsson):

Herra forseti. Ég hef ásamt fimm öðrum þm. úr Framsfl. leyft mér að leggja fyrir þessa hv. d. frv. til l. um Byggðajafnvægisstofnun ríkisins og ráðstafanir til að stuðla að verndun og eflingu landsbyggðar og koma í veg fyrir eyðingu lífvænlegra byggðarlaga. Jafnframt er þá gert ráð fyrir, að l. frá 1966 um Atvinnujöfnunarsjóð verði afnumin, ekki af því, að þar sé um slæma löggjöf að ræða, því að Atvinnujöfnunarsjóður hefur gert gagn, sem ekki ber að vanmeta, heldur af því, að ef þetta frv. verður að l., er Atvinnujöfnunarsjóður úr sögunni, þar sem gert er ráð fyrir, að Byggðajafnvægisstofnun ríkisins taki við hlutverki Atvinnujöfnunarsjóðs og fjármunum.

Þetta frv. um Byggðajafnvægisstofnun ríkisins o. fl. er byggt á þeirri skoðun, að framtíð hins íslenzka ríkis sé undir því komin fyrst og fremst, að þjóðin haldi áfram að byggja land sitt sem víðast. En jafnvægið milli landshlutanna hefur raskazt mjög í seinni tíð, eins og kunnugt er. Í talnaskýrslunni, sem prentuð er með grg. þessa frv., er yfirlit um mannfjöldaþróunina í einstökum landshlutum undanfarin 30 ár. Í þessari skýrslu er mannfjöldinn í landinu og landshlutunum 1. desember 1968, þ. e. a. s. á árinu, sem leið, borinn saman við manntalið 30 árum fyrr, þ. e. a. s. árið 1938, síðasta árið fyrir heimsstyrjöldina. Við það manntal, árið 1938, var mannfjöldinn á öllu landinu 118.888, eða tæpar 119 þús. En 1. desember 1968 var mannfjöldinn í landinu rúmlega 202 þús. Fjölgunin á 30 árum er því rúmlega 83 þus., eða rétt um 70%.

Ef athugaðar eru mannfjöldatölurnar nú og fyrir 30 árum í hinum einstöku landshlutum kemur það í ljós, að í einum þessara landshluta, þ. e. a. s. í Kjalarnesþingi, vestan fjalls, hefur fjölgað um þau 70%, sem þjóðinni fjölgaði um, og um 40 þús. að auki. Viðbótin í Kjalarnesþingi er sem sé 40 þús. umfram það, sem venjulega er kölluð eðlileg fólksfjölgun. Af þessum 40 þús. eru rúmlega 13 þús. komnar af Norðurlandi, nálægt 12 þús. af Vestfjörðum, rúmlega 6 þús. af Austurlandi, nálega 5 þús. af Suðurlandi, austan fjalls, og rúmlega 3 þús. af Vesturlandi, sunnan Gilsfjarðar.

Þessar tölur, sem hér eru birtar og sem ég vænti, að hv. þm. hafi kynnt sér, sýna hina gífurlegu röskun, sem orðið hefur á jafnvæginu milli landshlutanna á árunum 1938–1968. Ég fer ekki lengra út í það að rekja þær. Í sjö samliggjandi sveitarfélögum milli Straumsvíkur og Kollafjarðar, þ. e. a. s. á Reykjavíkursvæðinu, sem hagfræðingar nefna Stór-Reykjavík, voru íbúar 1968 taldir 106.842, eða mun meira en helmingur þjóðarinnar. Í öllum öðrum landshlutum samtals var íbúatalan 95.349 eða rúmar 95 þús. af 202 þús.

Þegar á þetta er litið, er ekki undarlegt, þó að mörgum sýnist nú, að þróunin stefni í þá átt, að Ísland verði í rauninni borgríki. Þessi mannfjöldaþróun er mjög varhugaverð, svo að ekki sé meira sagt, fyrir land og þjóð, ekki aðeins fyrir þá landshluta, sem eiga við beina eða hlutfallslega fólksfækkun að stríða, heldur einnig fyrir höfuðborgina og nágrenni hennar, sem á erfitt með að valda sumum þeim verkefnum, sem á hana hlaðast vegna of mikils vaxtarhraða, og getur af þeim sökum orðið erfiðara en ella að byggja þar upp nægilega traust atvinnulíf í framkvæmdinni svo og aðrar framkvæmdir, sem slíkri borgarbyggð hæfa. Það ætti því að vera sameiginlegt áhugamál allra landsmanna að stuðla að því, að fólksfjölgunin dreifist meira um landið en hún hefur gert hingað til á þessari öld, en til þess að svo megi verða, þarf fyrst og fremst að útvega fjármagn til að efla atvinnulíf hinna einstöku landshluta og koma í veg fyrir, að skortur á íbúðarhúsnæði hamli því, að fólk setjist að í þessum landshlutum, t. d. faglærðir menn eða sérfróðir á einhverju sviði, sem víða vantar tilfinnanlega um þessar mundir. Fleira kemur þó til greina og þá ekki sízt það, að opinberar þjónustustofnanir verði dreifðari en þær eru nú, þ. e. a. s. þeim verði skipt milli landshlutanna meir en nú er gert, og samgöngum hagað með tilliti til þess, að miðstöð eða miðstöðvar, sem sumir kalla byggðakjarna, eflist í hverjum landshluta.

Ég tel það einnig mikilsvert, þó að ég komi ekki að því nánar hér, að landinu verði skipt í nokkur stór umdæmi, litlu fleiri en fjórðungarnir voru, enda hafi þau vissa sjálfsstjórn í sérmálum og taki við einhverju af þeim verkefnum, sem nú eru á vegum ríkisins, enda fái þau þá eðlilega hlutdeild í ríkistekjunum.

Ég sagði áðan, að það ætti að vera sameiginlegt áhugamál allra landsmanna, að fólksfjölgunin dreifist meir um landið en hún hefur gert hingað til á þessari öld. Það er óhætt að bæta því við, að ég held, að þetta sé í vaxandi mæli að verða áhugamál margra. En það, sem á vantar, er, að þetta viðfangsefni sé viðurkennt sem eitt af stærstu málum þjóðfélagsins, eitt af stærstu viðfangsefnum þjóðfélagsins, og að til þess sé þá ætlað fjármagn í samræmi við það. Fyrr en að því kemur, að mikilvægi þessa verkefnis sé viðurkennt á þennan hátt af hálfu þjóðfélagsins, er þess ekki að vænta, að stöðvaður verði sá straumur, sem knúinn er fram af blindum lögmálum fjármagns og tækni m. a.

Það er alllangt síðan byrjað var að komast svo að orði hér á Alþ. og víðar á opinberum vettvangi, að nauðsyn bæri til að stuðla að því, sem kallað hefur verið jafnvægi í byggð landsins, og hefja á vegum ríkisvaldsins sérstaka og sjálfstæða starfsemi í því skyni. Það er nokkuð langt síðan. Þetta var rétt eftir 1950. Það var um það leyti, að kunnugt var orðið, að Norðmenn höfðu gert framkvæmdaáætlun mikla fyrir Norður-Noreg, sem þá var orðinn hlutfallslega mun mannfærri en aðrir landshlutar þar og hafði dregizt aftur úr á ýmsum sviðum. Framkvæmd þessarar Norður-Noregsáætlunar er fyrir nokkrum árum lokið, en ráðstafanir af sama tagi hafa verið gerðar þar í landi á breiðara grundvelli.

Mikilvægi þessa máls hefur verið ráðamönnum Noregs vel ljóst, að því er virðist, og þeir hafa sýnt það í verki. Í fleiri löndum hafa á undanförnum árum og eru nú gerðar opinberar ráðstafanir til að draga úr vexti stórborga og efla landsbyggð utan þeirra.

Ég minnist þess, að á þessum árum var flutt þáltill. um þessi efni af nokkrum stuðningsmönnum þáv. ríkisstj., og af því leiddi skipun mþn. í þessum málum og síðar allmikil ríkisframlög á þeim tíma, framlög, sem kallað var, að veitt væru til framleiðslu- og atvinnuaukningar í landinu, ef ég man rétt. Ég held, að árið 1957 hafi þessi framlög til framleiðslu- og atvinnuaukningar, sem aðallega var varið til uppbyggingar í bæjum og þorpum, einkum á Norður-, Austur- og Vesturlandi, en einnig nokkuð hér sunnanlands, numið 16 millj. kr., ef ég man rétt. Og það var í þann tíð mikið fé miðað við fjárlagaupphæðina þá, að ég hygg eitthvað 2% af fjárlagaupphæðinni. Þetta var fyrir 12 árum. Um þetta var þá ekki sett nein löggjöf, ekki neinu skipulagi komið á í sambandi við það, og síðan fóru þessi fjárframlög minnkandi.

Þetta frv. eða frv. svipaðs efnis hafa verið flutt oft áður hér á Alþ. Í fyrsta sinn, ætla ég, að frv., sem líkist þessu, hafi verið flutt í upphafi þess mikla góðæris, sem hér hófst snemma á þessum áratug. Og það er reyndar illt til þess að vita, að slík löggjöf skyldi þá ekki ná fram að ganga, þegar ríkissjóður og þjóðin í heild hafði mikil fjárráð og var að því leyti vel undir það búin að takast á við viðfangsefni eins og þetta. En þó að þetta frv. eða önnur svipuð hafi oft verið flutt áður á undanförnum árum, þá hafa þau ekki náð fram að ganga, og hefur afgreiðsla þeirra orðið á ýmsa lund. Stundum hafa þau ekki fengið afgreiðslu í n., stundum afgreidd neikvætt af þinginu, og ég minnist þess, að fyrir nokkuð mörgum árum, þegar þetta frv. var flutt, var af fjhn. þessarar hv. d. eða meiri hl. hennar flutt rökst. dagskrá, sem fól það í sér, að svo vel væri séð fyrir þessum málum, að ekki væri ástæða til frekari löggjafar á því sviði. En þetta frv., þó að það hafi ekki hlotið jákvæða afgreiðslu á þingi, hefur bersýnilega haft sín áhrif og þær umr., sem fram hafa farið um þetta mál. Skömmu eftir að þessi rökst. dagskrá var hér á döfinni í þinginu, var borið fram frv. til l. um Atvinnujöfnunarsjóð, sem náði samþykki, en þau l. ganga, eins og ég sagði áðan, nokkuð í þá átt, sem gengið er í þessu frv.

Nú heyri ég og sé, að ýmsir, sem að þessum málum standa, eru farnir að gera ráð fyrir því, að l. um Atvinnujöfnunarsjóð þurfi að breyta, og það sýnir, að áfram miðar, þótt hægt fari, viðurkenningu á nauðsyn þessa mikla verkefnis. Við teljum því ekki eftir okkur, flm. málsins, að flytja það hér á Alþ. þing eftir þing, þó að ekki verði um jákvæða afgreiðslu að ræða, því að með því er áreiðanlega gert gagn.

Ég skal svo þessu næst í örfáum orðum rifja upp, hvert er efni þessa frv., en mest af þessu er hv. þm. kunnugt frá fyrri frv., þó að hér sé að vísu nokkuð í einstökum atriðum breytt til frá því, sem áður var. Frv. skiptist í tvo kafla, og fjallar fyrri kaflinn um Byggðajafnvægisstofnun ríkisins. Þar er í 1. gr. fjallað um tilgang 1., að hann sé sá að stuðla að jafnvægi í byggð landsins með rannsóknarstörfum, áætlanagerð og fjárhagslegum stuðningi til framkvæmda og eflingar atvinnulífi í þeim landshlutum, þar sem bein eða hlutfallsleg fólksfækkun hefur átt sér stað undanfarið eða er talin yfirvofandi. Síðan er í þessum kafla fjallað um stjórn þessarar stofnunar, hvernig henni skuli fyrir komið, og gert er ráð fyrir í 4. gr., að stofnunin láti safna efni til skýrslugerðar og gera ársskýrslur um þau efni, er henni þykja máli skipta í sambandi við starfssvið sitt, svo og áætlanir, að hún stjórni Byggðajafnvægissjóði ríkisins og ráðstafi eignar- og umráðafé hans samkv. II. kafla l. N. sé heimilt að ráða sér starfskrafta og að semja við aðrar opinberar stofnanir um að leysa tiltekin áætlunarverk af hendi o. s. frv. Síðan segir í 7. gr., með leyfi hæstv. forseta:

„Byggðajafnvægisnefnd lætur, þegar þörf þykir til þess, gera áætlanir um framkvæmdir í einstökum byggðarlögum eða landshlutum, enda séu þær við það miðaðar, að með þeim sé stuðlað að jafnvægi í byggð landsins. Áætlanir þessar skulu að jafnaði gerðar í samráði við sýslunefnd, bæjarstjórnir eða hreppsnefnd, eina eða fleiri, eða samband sveitarfélaga. Lán og framlög úr Byggðajafnvægissjóði skulu, sbr. II. kafla, ákveðin með hliðsjón af slíkum áætlunum, séu þær fyrir hendi.“

Í II. kafla frv. eru svo ákvæði um Byggðajafnvægissjóð ríkisins o. fl., um það, hvernig fjár skuli aflað til sjóðsins og hvernig fjármagni hans skuli varið. Það er gert ráð fyrir, að Byggðajafnvægissjóður hafi fastan árlegan tekjustofn, sem sé miðaður við ákveðinn hundraðshluta af tekjum ríkissjóðs það ár, og er þá að sjálfsögðu miðað við tekjur ríkissjóðsins, en ekki heildartekjur samkv. fjárl., þar sem inn í fjárl. koma ýmsir sjóðir, sem starfa samkv. sérstökum l. og ekki þykir rétt að skerða með þessum ákvæðum. Því næst er gert ráð fyrir, að þær tekjur, sem Atvinnujöfnunarsjóður hefur nú, renni til Byggðajafnvægisstofnunar ríkisins, og loks er í 12. gr. gert ráð fyrir heimild til lántöku með ríkisábyrgð næstu fimm árin, sem samtals nemur 250 millj. kr.

Í 10. gr. frv. og í þessum kafla er svo um það rætt, hvernig fjármagni sjóðsins skuli ráðstafað sem lánum til hvers konar framkvæmda, sem að dómi sjóðsstjórnar eru til þess fallnar að stuðla að jafnvægi í byggð landsins, þ. á m. til kaupa á atvinnutækjum, enda séu aðrir lánsmöguleikar fullnýttir. Í því felst það, að það er ekki gert ráð fyrir, að lánveitingar Byggðajafnvægisstofnunarinnar komi í staðinn fyrir lánveitingar, sem aðrar lánastofnanir annast nú, heldur að auki. Í þessari gr. stendur einnig: „Veita má sveitarfélögum lán til að koma upp eða stuðla að því, að komið verði upp íbúðum, til viðbótar lánum, sem aðrar lánastofnanir veita út á sömu íbúðir.“ Einnig er gert ráð fyrir óafturkræfum framlögum, þegar sérstaklega stendur á, ef tiltekinn meiri hl. sjóðsstjórnarinnar samþykkir.

Þetta eru nú meginákvæði II, kafla um fjáröflun til starfsemi Byggðajafnvægisstofnunar ríkisins og um ráðstöfun fjármagnsins. En auk þeirra vil ég leyfa mér að vekja athygli á fjórum atriðum, sem sérstaklega er kveðið á um í 13., 14., 15. og 16. gr. frv.

Hið fyrsta atriðið, sem ég vil vekja athygli á er það, að í 13. gr. segir svo, að ef sveitarstjórnir, sýslunefndir eða samband þeirra ákveða, að koma upp sérstökum byggðajafnvægissjóði til að starfa í umdæmi sínu, geti Byggðajafnvægisnefndin, ef stofnendur óska, löggilt slíkan sjóð sem byggðajafnvægissjóð þess svæðis, sem um er að ræða. Hafi sjóður fengið slíka löggildingu, er heimilt að veita honum árlega lán eða framlag frá upphafi, sem rétt telst að úthluta á starfssvæði hans. Um þetta eru svo nánari ákvæði í þessari gr., sem ég hirði ekki að tilgreina. En það, sem í þessu felst, er það, að auk sjálfs Byggðajafnvægissjóðs ríkisins séu möguleikar til þess að koma upp í einstökum landshlutum sérstökum byggðajafnvægissjóðum á vegum sveitarfélaga og samtaka þeirra, sem þau þá sjálf stjórni, og þau geti fengið þann fjárhagsstuðning, þar á meðal framlög úr sjóði ríkisins, sem eðlilegt er talið að veita í þann landshluta.

Annað atriði, sem ég vil vekja athygli á, er það, að í 14. gr. er gert ráð fyrir því, að sveitarstjórnir eða sýslunefndir eða samband sveitar- eða sýslufélaga geti ákveðið að skipa sérstaka svæðisáætlunarnefnd til að gera áætlanir um framkvæmdir á starfssvæði sínu í samræmi við tilgang þessara l., og sé þá Byggðajafnvægisstofnun ríkisins heimilt að veita slíkri áætlunarnefnd fé úr Byggðajafnvægissjóði til að greiða kostnað eða hluta af kostnaði við áætlunargerð. Það má segja, að síðan þetta frv. var fyrst flutt, hafi málin þróazt nokkuð í sömu átt og hér er gert ráð fyrir með stofnun sambanda sveitarfélaga í ýmsum landshlutum eða sambanda sýslu- og sveitarfélaganna, en þessi sambönd hafa ýmist tekið upp eða eru í þann veginn að taka upp slíka áætlunargerð um svæði sín, sem er nú jafnvel gert ráð fyrir, að hljóti einhvern styrk til áætlunargerðar af opinberu fé. Þetta hefur þróazt svona án lagasetningar, og er gott til þess að vita og sýnir það, að hér hefur í öndverðu verið rétt stefnt eða í samræmi við þá þörf, sem fyrir hendi var á þessu sviði.

Í þriðja lagi leyfi ég mér að vekja athygli á ákvæði 15. gr., þar sem gert er ráð fyrir því, að Byggðajafnvægisstofnun ríkisins geti gerzt meðeigandi í atvinnufyrirtæki, sem hún telur nauðsynlegt að koma á fót í samræmi við tilgang þessara l., enda ekki unnt að koma fyrirtækinu á fót á annan hátt, en aukið meiri hluta samþykki þarf fyrir því í stjórn sjóðsins. Það er enginn vafi á því, að það er í mörgum tilfellum mjög nauðsynlegt í sambandi við það að koma upp atvinnufyrirtækjum í þeim landshlutum, sem illa eru á vegi staddir, að slíkir möguleikar séu fyrir hendi fyrir Byggðajafnvægisstofnunina til að gerast meðeigandi í sjálfu fyrirtækinu, annaðhvort með hlutafjárframlagi eða á annan hátt. Og þróun síðustu ára sýnir líka, að hér hefur enn með þessu frv. verið nokkuð rétt stefnt, því að þetta mál, meðeign ríkisins í fyrirtækjum, með hlutafjárframlagi eða á annan hátt, er mál, sem nú síðast á þessu þingi hefur verið nokkuð á dagskrá.

Þá er það fjórða atriðið í þessum kafla, sem ég vil vekja athygli á. Það eru ákvæði 16. gr. um það, að þegar komið er upp atvinnufyrirtækjum með fjárhagslegum stuðningi ríkisvaldsins, skal ríkisstj. leita álits Byggðajafnvægisnefndar um staðsetningu þeirra. Við teljum, að það sé mjög mikilsvert, að Byggðajafnvægisstofnunin sé til þess kvödd að segja álit sitt, þegar svona stendur á. Þess eru mörg dæmi, að komið hefur verið upp með beinum eða óbeinum stuðningi ríkisins stórum atvinnufyrirtækjum. Og staðsetning sumra þeirra hefur verið þannig, að hún orkar a. m. k. tvímælis, ef það er áhugamál þjóðfélagsins að stuðla að því jafnvægi, sem ég hef hér rætt um. Þetta á engu síður við, þó að tekin verði upp sú starfsemi, sem hér er gert ráð fyrir og hefur reyndar verið tekin upp, þó að í minna mæli sé, í þá átt að stuðla að jafnvægi milli landshlutanna. Það er mikilvægt, að svona ákvæði séu í l., vegna þess að það er mjög fráleitt að leggja annars vegar fram mikið fé til þess að stuðla að nauðsynlegri byggðaþróun í landinu og gera svo með öðrum ákvörðunum af hálfu ríkisins ráðstafanir til þess að vinna í aðra átt, vinna á móti því, sem jafnvægisaðgerðir ríkisins eiga að stuðla að. Þess vegna er það nauðsynlegt, að samræmi sé í þessum aðgerðum og yfirlit um það, sem gert er.

Í þessu frv. er að vísu fleira, sem ástæða væri til þess að vekja athygli á. En ég mun ekki gera það að þessu sinni, heldur láta mér nægja að vísa til hinnar ítarlegu grg., sem frv. fylgir, svo og til frv. sjálfs. Ég vil því, áður en ég lýk máli mínu, nefna þrennt til viðbótar.

Í fyrsta lagi vil ég minna á þá staðreynd í sambandi við þá baráttu, sem um nokkra áratugi hefur verið háð gegn verðbólgu og dýrtíð í þessu landi, að enginn efi er á því, að of ört stækkandi stórborg í fámennu landi ýtir undir verðbólgu og að hlutfallslega jafn vöxtur allrar landsbyggðar hefur áhrif á efnahagsmál þjóðarinnar í jafnvægisátt.

Í öðru lagi vil ég taka það fram, að þar sem talað er um áætlanir í þessu frv. og áætlanagerð, þá er ekki átt við svonefndar líkindaáætlanir fyrst og fremst eða almennar hugleiðingar um framtíðarmöguleika, heldur till. í áætlunarformi um framkvæmdir og fjármagnsnotkun um lengri eða skemmri tíma og þá yfirleitt, svo að árum skipti.

Í þriðja lagi vil ég láta það koma fram, að við lítum á ákvæðin um kosningu Byggðajafnvægisnefndar í 2. gr. frv. sem bráðabirgðaákvæði. En þar er gert ráð fyrir, að stjórn Byggðajafnvægisstofnunarinnar sé kosin af Alþ. hlutfallskosningu. Þetta hefur verið mjög algengt form á því að velja stjórnir ýmissa ríkisstofnana, og við höfum ekki að svo stöddu talið fært að fara öðruvísi að. En þegar lokið hefur verið stofnun sérsambanda sveitarfélaga í einstökum landshlutum, eins og nú virðist stefnt að, þá kemur að okkar dómi mjög til álita, að þessi sveitarfélagasambönd fái hlutdeild í skipun Byggðajafnvægisnefndar eða stjórnar stofnunarinnar eða ráði jafnvel mestu um skipan hennar.

Ég skal svo ekki hafa þessa framsögu öllu lengri að þessu sinni. Grg. frv. fylgir fskj., sem er yfirlit um manntalið 1. desember 1968 frá Hagstofunni, þar sem tilgreind er íbúatala einstakra kaupstaða, sýslufélaga og hreppa á landinu. Það er fróðlegt einmitt í sambandi við íhugun þeirra viðfangsefna, sem þetta frv. fjallar um, að hafa þessar tölur fyrir augum, og því höfum við látið prenta þetta fskj. hér með grg. frv.

Ég leyfi mér svo að leggja til, herra forseti, að þessu frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. fjhn., þar sem það mun hafa verið á undanförnum þingum.