04.11.1970
Efri deild: 11. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 1776 í B-deild Alþingistíðinda. (1893)

69. mál, aðstoð Íslands við þróunarlöndin

Flm. (Ólafur Björnsson):

Herra forseti. Við höfum, fimm þm. í þessari hv. d., leyft okkur að leggja fram á þskj. 71 frv. til laga um aðstoð Íslands við þróunarlöndin og skal því nú fylgt úr hlaði með nokkrum orðum. Till. um aukna aðstoð Íslands við þróunarlöndin hafa allt frá því á þinginu 1964 legið fyrir Alþ. öðru hverju í einni eða annarri mynd. Og af því að ég hef þar nokkuð komið við sögu, þykir mér hlýða í upphafi máls míns að rekja þá sögu í stærstu dráttum.

Ég held, hvort sem það er nú sagt mér til lofs eða lasts, að ég hafi verið fyrstur þm. til þess að bera þetta mál inn í þingið með þáltill., sem ég flutti á þinginu 1964–1965, þar sem skorað var á hæstv. ríkisstj. að gera athugun á því, með hvaða hætti kæmi til greina að auka aðstoð Íslands við þróunarlöndin. Þáltill. þessi var svo samþ. vorið 1965, og haustið 1965 skipaði hæstv. núv. utanrrh. svo þriggja manna nefnd til þess að vinna að þessari athugun og skila áliti. Í þessari nefnd áttu sæti auk mín, sem skipaður var formaður nefndarinnar, þeir Sigurður Guðmundsson, framkvæmdastjóri Húsnæðismálastofnunar ríkisins, og Ólafur Stephensen, þáv. framkvæmdastjóri Rauða kross Íslands. Nefndin skilaði bráðabirgðaáliti og till. í frv.-formi haustið 1966. Þær till. náðu þó ekki fram að ganga á því þingi. Ríkisstj. tók aldrei endanlega afstöðu til þess, hvort frv. í þeirri mynd, sem nefndin hafði gengið frá því, yrði lagt fyrir Alþ. Eins og hv. þdm. er kunnugt, skullu svo yfir á seinni hluta ársins 1967 mjög miklir efnahagsörðugleikar, sem hlutu að setja svip sinn mjög á alla fjárlagaafgreiðslu og þá auðvitað um leið á mat á möguleikum á því að leggja fé fram í þessu skyni sem öðru. Þessir efnahagsörðugleikar og það, hvað mjög þrengdi vegna þeirra að öllum fjárveitingum, urðu svo til þess, að hlé varð þá um skeið á störfum n. Þá var sú regla tekin upp varðandi fjárveitingar, sem auðvitað var bein afleiðing af efnahagsörðugleikunum, að yfirleitt var ekki veitt fé til neinna nýrra hluta, en deilt um það, hvað mikið ætti að skera niður það, sem fyrir var. Með tilliti til þessa töldum við, sem sæti áttum í nefndinni, að það væri að berja höfði við steininn að leggja fram endanlegar till. okkar í þessu efni og að líkur væru á, að þeim yrði algerlega stungið undir stól, þangað til betur áraði, en þá var sú hætta á, að þessar till. yrðu orðnar úreltar með öllu, þegar fyrst væri farið að lita á þær. Þetta er nú skýringin á því, að við töldum rétt að draga okkur í hlé í bili og bíða byrjar, hvort sem menn fallast nú á það sjónarmið eða ekki.

Eftir efnahagsráðstafanirnar, sem gerðar voru í árslok 1968, tók að batna í ári, og er ég ekki að taka neina afstöðu til þess út af fyrir sig, hvort það hafi einvörðungu verið efnahagsráðstöfununum að þakka eða utanaðkomandi ástæðum. Þá þótti okkur tímabært að fara á kreik á nýjan leik og hófum þá störf að nýju, og vorið 1969 eða rétt fyrir þinglok var svo lagt fram frv. hér á Alþ. og flutt í Nd., og var þetta frv. byggt á þeim bráðabirgðatill., sem við gerðum haustið 1966. Mátti í rauninni segja, að efnislega væri frv. í meginatriðum þær till. óbreyttar, sem við Íögðum þá fram. Flm, þessa frv. voru þeir hv. 7. þm. Reykv., Pétur Sigurðsson, enn fremur hv. 2. þm. Reykn., Jón Skaftason, Benedikt Gröndal, 5. þm. Vesturl., og Jónas Árnason, 4. landsk. þm. Þetta frv. var flutt svo seint á þinginu, að það mun aldrei hafa komið fyrir til umr. á því þingi. En þessir sömu flm. endurfluttu svo frv. á síðasta þingi, og var það lagt fram skömmu fyrir áramót. Þá mæltumst við, sem sæti áttum í nefndinni, til þess við flm., að málið yrði ekki tekið fyrir, fyrr en við hefðum átt kost á því að skila okkar endanlega áliti, vegna þess að okkar endanlegu till. yrðu sennilega töluvert frábrugðnar þeim, sem við áður höfðum lagt fram, og urðu flm. góðfúslega við þeirri beiðni okkar. Við skiluðum svo endanlegu áliti okkar og till. í febrúar á þessu ári, og frv. það, sem hér liggur fyrir, er byggt á þeim till. óbreyttum.

Sá grundvallarmunur er á þeim till., sem í frv. því, sem hér liggur fyrir, felast, og eldri till. okkar, að í gamla frv., sem var byggt eins og ég sagði, á eldri till. nefndarinnar, var engin afstaða tekin til þess, hvort sú aðstoð, sem um yrði að ræða af hálfu Íslands við þróunarlöndin, yrði í mynd framlaga til alþjóðlegra stofnana eða hvort um svokallaða tvíhliða hjálp væri að ræða, en í henni felst það, að Íslendingar sjálfir mundu þá skipuleggja og annast framkvæmdir til aðstoðar þróunarlöndunum annaðhvort einir eða eftir atvikum í samvinnu við aðra. Vegna þessara breytinga, sem á urðu, taldi ég, sem gegndi, eins og ég áðan minntist á, formennsku í umræddri, stjórnskipaðri nefnd, að gömlu till. væru ekki lengur heppilegur grundvöllur fyrir umr. um þetta mál á Alþ., og taldi því rétt að hafa forgöngu um það sjálfur að flytja till. um þetta hér á Alþ., og hafði ég áður en þetta frv. var lagt fram tal af bæði hæstv. utanrrh. svo og flm. eldri frv. í Nd., og gáfu þeir allir góðfúslega samþykki sitt til þess, að þessi háttur yrði á hafður.

En eins og ég áðan sagði, þá var sá grundvallarmunur á eldri till. og því frv., sem hér liggur fyrir, að í eldri till. var engin afstaða tekin til þess, hvort aðstoðin væri í mynd framlaga til alþjóðlegra stofnana eða tvíhliða hjálpar. Skal það tekið fram, að ábyrgðin á þeim göllum, sem þannig voru á frv., hvílir auðvitað á nefndinni, en ekki flm. þessa gamla frv. En hér er um mjög þýðingarmikið grundvallaratriði að ræða, því að ef sú leið yrði farin að leggja aðstoðina einvörðungu fram sem framlag til alþjóðlegra stofnana, þá væri að mínu áliti og þeirrar nefndar, sem um málið fjallaði, engin þörf sérstakrar löggjafar um þetta efni. Þá væri nóg, að t.d. starfsmönnum utanrrn. eða fulltrúum Íslands á þingi Sameinuðu þjóðanna væri falið að gera till. um það til fjvn., hversu því fé, sem veitt væri á fjárl. hverju sinni, væri bezt ráðstafað. Það að kjósa nefnd, sérstaka nefnd á Alþ., til þess að gera slíkar till. teldi ég óeðlilegt. Ef aðstoðin er hins vegar veitt í þeirri mynd, að Ísland taki sjálft virkan þátt í skipulagningu þeirra framkvæmda, sem um er að ræða, annaðhvort á eigin spýtur eða með öðrum, þá er nauðsynlegt að koma á fót innlendri stofnun, sem hafi með höndum undirbúning slíkra framkvæmda og eftirlit með þeim. Með samþykkt þessa frv. væri því tekin sú afstaða til þessa máls, að stefnt skuli að því, að aðstoðin verði í þessari mynd.

Hér er auðvitað um mikilvægt atriði að ræða, og skal því farið nokkrum orðum um þær helztu röksemdir, sem bornar hafa verið fram til stuðnings hvoru þessu fyrirkomulagi um sig. Rökin fyrir því, að velja beri þá leið að auka framlög til alþjóðlegra stofnana, eru helzt þau, að með því fáist betri trygging fyrir því, að fé þáð, sem fram er lagt í þessu skyni, nýtist að fullu án þess, að verulegur hluti þess fari í kostnað við stjórnun á framkvæmdinni, en í öðru lagi hefur því verið haldið fram, að okkur skorti til þess þekkingu og aðstöðu að taka að okkur verkefni á þessu sviði, sem við ráðum við. Um fyrra atriðið er það að segja, að hjá kostnaði við skipulagningu og stjórnun slíkra framkvæmda verður ekki heldur komizt, þó að um framlög til alþjóðlegra stofnana sé að ræða. Munurinn yrði fyrst og fremst sá, að þá yrði þessi kostnaður greiddur til þeirra erlendu aðila, sem um framkvæmdina sjá. Í öðru lagi þarf það ekki að felast í svokallaðri tvíhliða aðstoð, að við þurfum að framkvæma hana algerlega á eigin spýtur. Í þessu sambandi má á það benda, að annars staðar á Norðurlöndum er höfð náin samvinna á þessu sviði og við gætum gerzt aðilar að því samstarfi, ef við teljum okkur slíkt hagkvæmt.

Hins vegar ber auðvitað að gera sér ljóst, að ekki má hrapa að neinu í þessu efni. Allt slíkt þarf undirbúning, en það mundi einmitt verða hlutverk þeirrar stofnunar, sem lagt er til í frv., að komið verði á fót, að annast þennan undirbúning. Þegar kemur að rökunum fyrir því, að okkur beri að stefna að því að veita tvíhliða aðstoð, má á hinn bóginn ekki missa sjónar af því, að við mundum í þessum efnum fara mikils á mis, ef sú leið væri farin, að framlag okkar yrði einvörðungu til alþjóðlegra stofnana. Það ber að hafa hugfast, að aðstoðin við þróunarlöndin er ekki það sama og alþjóðleg líknarstarfsemi og að mínu áliti óheppilegt að blanda þessu tvennu saman. Ef einvörðungu er litið á þetta sem líknarstarfsemi, þá er það sjónarmið auðvitað mjög skiljanlegt, að þess beri vandlega að gæta, að sem minnst af þeim fjármunum, sem safnað er, fari forgörðum vegna kostnaðar við söfnunina o.s.frv. Ef safnað er fé t.d. vegna nauðstaddra af völdum jarðskjálfta í Tyrklandi eða Júgóslavíu, þá getur auðvitað enginn ágreiningur verið um það, að megináherzlu beri að leggja á það, að þessir fjármunir komi óskiptir þeim til hjálpar, sem hjálparinnar þarfnast. Nei, að mínu áliti má í miklu ríkari mæli líkja aðstoðinni við þróunarlöndin samkvæmt þeirri merkingu, sem venjulega er í það lögð, við eins konar byggðaþróunaráætlun á heimsmælikvarða, þ.e. hjálp til handa þeim þjóðum, sem þessi lönd byggja, til þess að nýta betur þá framleiðslumöguleika, sem lönd þeirra hafa yfir að ráða. Og þegar frá líður, getur slíkt orðið öllum í hag, jafnvel þó að einvörðungu sé á það litið frá efnahagslegu sjónarmiði, þó að það kosti auðvitað fyrst um sinn fórnir fyrir þá, sem aðstoðina veita.

Í þessu sambandi er e.t.v. rétt að upplýsa það, að það er ákaflega lítill hluti af heildaraðstoðinni við þróunarlöndin, sem veittur er á vegum alþjóðlegra stofnana. Samkv. nýjustu upplýsingum, sem ég hef um það efni, eru innan við 10% af aðstoðinni, sem veitt er á vegum alþjóðlegra stofnana, og mér þykir ólíklegt, að sú tala hafi hækkað síðan. Það má í því sambandi t.d. vekja athygli á því, að Bandaríkin, sem veita um 60% heildaraðstoðarinnar, leggja aðeins 4% af þessari aðstoð sinni fram sem framlög til alþjóðlegra stofnana, og Frakkland, sem er það land, sem mest hefur veitt miðað við þjóðartekjur og a.m.k. sum undanfarandi ár jafnvel verið eina landið, sem hefur komizt upp yfir það að veita 1% af þjóðarframleiðslunni, hefur aðeins 3% af aðstoð sinni sem framlög til alþjóðlegra stofnana. Nei, það er einmitt gjarnan þannig með stórveldin, sem leggja auðvitað fram það, sem mest munar um í þessu skyni, að þau eru ófús að veita þessa aðstoð nema að mjög takmörkuðu leyti sem framlög til alþjóðlegra stofnana vegna þess, að þau vilja sjálf ráða því eða geta haft úrslitaáhrif á það a.m.k., til hverra aðstoðin er veitt. En þetta á ekki einvörðungu við um stórveldin, að aðstoðin sé fyrst og fremst á tvíhliða grundvelli. Það sama á a.m.k. samkv. síðustu upplýsingum, sem ég hef frá öðrum norrænum þjóðum, einnig við um þær, að mikill meiri hluti þeirrar aðstoðar, sem þær veita, er á tvíhliða grundvelli, þó að framlög til alþjóðastofnana séu að vísu hærri hundraðshluti hjá þeim en yfirleitt hjá stórveldunum.

Þriðji heimurinn svokallaði er voldugt og vaxandi afl á vettvangi hins alþjóðlega samstarfs. Ef við Íslendingar viljum vera virkir þátttakendur í því, er okkur nauðsynlegt að þekkja þennan heim, komast í snertingu við hann og kynna okkur vandamál hans. Við þurfum að eignast menn, sem sérfróðir eru á þessu sviði, og þeirrar þekkingar verður að mínu áliti bezt aflað með þátttöku í aðstoð við þróunarlöndin. Að vísu hefur því máli verið hreyft, að við ættum að koma á fót einu eða fleiri sendiráðum í þessum löndum, en það kostar sitt, eins og allir gera sér ljóst, og má búast við því, að þess verði langt að bíða, að þeim verði komið á fót, og jafnvel þó að svo yrði, þá hygg ég, að undanfari slíks ætti að vera það, að við tækjum virkari þátt en við nú gerum í aðstoðinni við þróunarlöndin, því að svo lengi sem við ekki gerum það, hygg ég, að erfitt verði að afla okkur vinsælda í þessum löndum. En auðvitað kostar þetta eitthvað — meira eða minna. En jafnvel þótt efnahagslegur mælikvarði sé hér einvörðungu lagður á, þá getur slíkt að mínu áliti borgað sig, þegar frá líður. Og í þessu frv., sem hér liggur fyrir, er einmitt tekið upp það nýmæli miðað við fyrri till., sem fyrir hv. Alþ. hala legið í þessu efni, að eitt al verkefnum þeirrar stofnunar, sem hér er lagt til, að komið verði á fót, verði eins og segir í 2. gr. þessa frv., c-lið, með leyfi hæstv. forseta:

„Að kanna möguleika á auknum viðskiptatengslum við þróunarlöndin, eftir atvikum í samvinnu við aðra opinbera aðila og einkaaðila, er áhuga kynnu að hafa á slíku.“

Eins og kunnugt er, eru þróunarlöndin yfirleitt hitabeltislönd, og þess vegna eru náttúruskilyrði og framleiðsluskilyrði mjög ólík því, sem hér gerist. Einmitt þessi ólíku náttúru- og framleiðsluskilyrði skapa sérstaka möguleika fyrir viðskipti, sem báðum aðilum gæti verið í hag, þó að fjarlægð til þessara landa, skortur á kaupgetu í þeim og möguleikar til að veita viðtöku þeim varningi, sem við höfum að bjóða, hafi fram að þessu hindrað slík viðskipti svo, að þau hafi ekki verið nema óveruleg. En hér gæti auðvitað orðið veruleg breyting á, þegar tímar líða fram og e.t.v. fyrr en varir.

Að öðru leyti vil ég upplýsa það almennt um þetta frv., að það er sniðið eftir svipaðri löggjöf, sem sett hefur verið annars staðar á Norðurlöndum, einkum dönsku löggjöfinni um þetta efni. Og varðandi einstakar gr. frv., held ég, að ekki sé ástæða til þess að skýra þær frekar en gert er í grg. fyrir frv. bæði almennt og einstakar gr. þess. Um einstök fyrirkomulagsatriði má auðvitað deila í þessu sambandi, t.d. hvernig skipa skuli stjórn þessarar stofnunar o.s.frv., og í því sambandi tel ég rétt og skylt, að það komi fram, að ég lít a.m.k. ekki svo á, að meðflm. mínir, sem ekki hafa átt þess jafngóðan kost og ég að kynna sér þessi mál, séu bundnir við þetta frv. í einstökum atriðum, þó að tekin sé auðvitað afstaða á þann veg, að tímabært sé að setja löggjöf hér á hv. Alþ. um þetta efni og sé sú löggjöf byggð á þeim grundvallarsjónarmiðum, sem í frv. felast. En að öðru leyti mundi ég líta svo á, að þeir hafi óbundnar hendur í einstökum atriðum varðandi afstöðu til brtt., sem fram kunna að koma við frv., og m.a.s. um sjálfan mig get ég sagt það, að ég er opinn fyrir öllum ábendingum, sem fram koma í þessu efni um það, sem betur mætti fara í slíkri löggjöf. Ég held því ekki fram, að till. þessarar stjórnskipuðu nefndar sé neinn Salómonsdómur í þessu efni.

Að síðustu vil ég í fyrsta lagi taka það fram, að þó að þetta frv. fjalli fyrst og fremst um þá stofnun, sem ætlað er að hafa eftirlit með og framkvæma tvíhliða aðstoð, sem við kynnum að veita, þá útilokar það auðvitað engan veginn, að við veitum aukna aðstoð í þeirri mynd að leggja fram meira til alþjóðlegra stofnana en við gerum nú. Það mundi vera utan verkahrings þessarar stofnunar að gera till. í því efni, og má einmitt í sambandi við þetta geta þess, að í till. nefndarinnar var mælt með því, að Ísland gerðist fyrsta flokks aðili að IDA eða þeirri lána- og hjálparstofnun, sem veitir þróunaraðstoð á vegum Alþjóðabankans. Það hefur glatt mig, að hæstv. fjmrh. hefur á opinberum vettvangi lýst fylgi sínu við þá hugmynd, og af því að mér er vel ljóst, að það, þ.e. að undirbúa tvíhliða aðstoð, tekur sinn tíma, mundi ég eftir atvikum, þó að ekki sé að vísu um meiri háttar fjárframlag að r,æða, þó að Ísland gerist fyrsta flokks aðili að IDA — það mun vera eitthvað um 10 millj. kr. á ári — telja það viðunandi lausn t.d. næsta ár, að slíkt framlag yrði lagt fram. Ég vil þó, a.m.k. fyrir mitt leyti, leggja á það áherzlu, að þetta frv. verði afgreitt á því þingi, sem nú situr, því að ef af því á að verða, að við af alvöru viljum snúa okkur að því að veita tvíhliða aðstoð, þá þarf auðvitað undirbúningur undir það mál og athugun á því að geta hafizt sem allra fyrst.

Ég vil einnig, áður en ég lýk máli mínu, vekja athygli á hugleiðingum frá stjórnskipuðu nefndinni, sem hér eru prentaðar í lok þskj. 71. Að vissu leyti má segja, að það hafi verið vangá, að þetta kom með, því það snerti í sjálfu sér ekki frv., en sú vangá gerir að mínu áliti ekki neinn skaða, því að um þetta hefur mjög verið talað á þeim vettvangi, sem málið hefur verið til umr., hvort lögbinda ætti það á einn eða annan hátt og hver yrðu fjárframlög Íslands í þessu skyni. Ég mundi ekki telja það heppilegt fyrir málið, þó að allir hafi auðvitað óbundnar hendur um að flytja brtt. varðandi það atriði, en ég mundi ekki telja það heppilegt, að farið yrði inn á þá braut í þessum lögum að lögbinda slíkar fjárveitingar. Ég tel, að fyrst í stað hljóti það að vera háð fjárlagaheimild. Hitt er svo annað mál, að ef það væru tilteknar framkvæmdir, sem við hefðum tekið að okkur, þá mundi felast í því binding.

Fyrir allmörgum árum var gerð um það samþykkt á þingi Sameinuðu þjóðanna að skora á þau lönd, sem aðstoð veita til þróunarlandanna, að stefna að því, að þessi aðstoð skuli minnst nema 1% af þjóðarframleiðslu eða þjóðartekjum. Þess ber þó að gæta, að þrátt fyrir þessa samþykkt á þingi Sameinuðu þjóðanna munu það vera mjög fá lönd, sem náð hafa þessari tölu, og jafnvel Bandaríki Norður-Ameríku, sem veita, eins og ég áðan sagði, um 60% af heildaraðstoðinni, eru enn innan við þetta 1%. Landið, sem lengst hefur verið einna hæst á blaði í þessu efni, er Frakkland. Um allmörg undanfarin ár hefur framlag þess numið rúmlega 1% af þjóðartekjunum, en þess ber nú að gæta, þegar talað er um aðstoð við þróunarlöndin, hvað felst í því og hvort tekið er tillit til allra fjárframlaga í þessu skyni óháð því, hvort um lán er að ræða eða gjafafé. En Frakkar leggja mikið í fjárfestingu í sínum gömlu nýlendum í Afríku, og það er talið þarna með. Norrænar þjóðir aðrar en Íslendingar eru eftir því, sem ég bezt veit, enn þá alllangt fyrir neðan þetta mark. Þess má auðvitað einnig geta, að 1% af okkar þjóðarframleiðslu mundi vera um 400 millj. kr. eða allveruleg fjárhæð, þannig að minna mætti gagn gera a.m.k. fyrst í stað en slík fjárhæð. Þó að ég víki ekki frá því, sem hér kemur fram í nál., sem ég skrifaði undir ásamt öðrum nm., var talið eðlilegt, að Íslendingar stefni að því á sama hátt og aðrar þjóðir, sem slíka aðstoð velta, að 1% af þjóðartekjunum renni til aðstoðarinnar við þróunarlöndin.

Herra forseti. Að lokum vildi ég aðeins segja þetta, að löggjöf, sem kynni að verða sett um þetta efni, er aðeins rammi, sem vissulega er nauðsynlegur líður í því að auka aðstoðina, en árangurinn hins vegar verður kominn undir fjárveitingavaldinu og þeim mönnum, sem framkvæmd löggjafarinnar hafa með höndum hverju sinni. Löggjöfin ein tryggir auðvitað engan árangur í þessu efni, þó að hana sé nauðsynlegt að setja að áliti okkar, sem að flutningi þessa frv. stöndum.