11.03.1971
Efri deild: 62. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 214 í C-deild Alþingistíðinda. (2608)

248. mál, réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins

Fjmrh. (Magnús Jónsson) :

Herra forseti. Svo sem frá er skýrt í upphafi grg. þessa frv. um endurskoðun á l. um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þá hefur það verið undirbúið af n., sem skipuð var af fjmrn. í janúarmánuði 1967 og hefur verið að málinu unnið síðan. Það skal tekið fram, að alger samstaða er ekki um öll þau atriði, sem frv. fjallar um, þannig að fulltrúar Bandalags starfsmanna ríkis og bæja hafa í vissum tilfellum önnur sjónarmið en meiri hl. n., en fyrir þeim sérsjónarmiðum er einnig gerð rækileg grein í grg. frv., þannig að hv. þm. gefst kostur á að átta sig til hlítar á því, hvaða atriði það eru, sem ekki hefur orðið full samstaða um í n. Hins vegar hygg ég, að segja megi, að um öll meginatriði málsins hafi orðið samstaða.

Ég vil taka það fram strax, að hér er um allverulegan lagabálk að ræða og það er á engan hátt ætlun mín, að þetta mál geti orðið afgreitt á þessu þingi. Hins vegar þótti mér rétt og það væru í rauninni ekki annað en skynsamleg vinnubrögð að leggja frv. fyrir þingið, þannig að hv. þm. gæfist kostur á að láta í ljós skoðanir sínar á því og athuga það eftir atvikum í n. Það mætti þá jafnframt milli þinga koma á framfæri því, sem fram kemur í ræðum manna, við rn. og þá, sem að málinu standa.

Í frv. þessu er mikið af nýmælum, sem stefna að ýmsum og mismunandi markmiðum, eins og getið er um í grg., en segja má, að tilgangurinn sé tvíþættur. Annars vegar sá, að ríkið geti tryggt sér sem hæfasta starfskrafta til að leysa af hendi þau störf, sem nauðsyn krefur í stjórnsýslunni til að framkvæma þá stefnu, sem Alþ. og ríkisstj. marka á hverjum tíma, jafnframt því sem ríkinu sem atvinnurekanda sé gert mögulegt að losna við úr þjónustu sinni starfsmenn, sem ekki reynast dugandi í starfi. En á því eru miklar hömlur, eins og löggjöfin er nú. Á hinn bóginn er það talið meginmarkmið með 1., að glögg stefna sé mörkuð um skipti ríkisins og starfsmanna þess, þannig að ljóst sé í eins mörgum tilvikum og kostur er, hvers starfsmenn geta krafizt af ríkinu og hvers ríkið getur krafizt af þeim. Að auki er svo að sjálfsögðu í frv. að finna ýmis önnur atriði, sem ekki falla beint undir þennan megintilgang málsins, en sem leiða af eðli þess.

Mikilvægasta breytingin, sem felst í till. meiri hl. n. — og þá í frv. sem slíku, er sennilega ákvæðin um eðli ráðningar til starfs í þágu ríkisins. Í gildandi l. er gert ráð fyrir, að þau taki til starfsmanns, sem er skipaður, settur eða ráðinn til starfs. Ljós ákvæði eru í l. um rétt hins skipaða til þess að halda starfi sínu þar til hann kann að brjóta af sér, falla fyrir aldursmörkum eða segja starfi sínu lausu, en gildandi lög marka hins vegar ekki afstöðu til réttar hins setta og hins ráðna starfsmanns með sama bætti og þau taka skýra afstöðu til réttar hins skipaða. Má merkja greinilega tilhneigingu í huga manna til að líta á rétt hins ráðna starfsmanns sem jafngóðan og réttur hins skipaða er samkv. núgildandi l. Sú skoðun styðst ekki við l. að öðru leyti en því, að sami réttur er veittur skipuðum, settum og ráðnum starfsmanni við niðurlagningu stöðu. Frv., sem hér liggur fyrir, er tilraun til að greiða úr þessu, þannig að réttarstaðan, sem fylgir skipun, setningu og ráðningu, er skýrt mörkuð í frv. og ráðning þá miðuð við svipaða aðstöðu og gildir á almennum vinnumarkaði. Er því venjulega gert ráð fyrir uppsögn ráðins manns, ef starf hans er lagt niður, en ekki launagreiðslum eftir að störfum lýkur nema hjá skipuðum mönnum.

Önnur breyting, sem frv. felur í sér, er töluverð víkkun á gildissviði l., þannig að þau taki, eftir því sem við á, til allra starfsmanna ríkisins að því leyti, sem ekki er öðru vísi um samið í kjarasamningum við stéttarfélög og þá ekki einungis er varðar aðalstarf, heldur einnig að því er varðar aukastarf. Þörf fyrir stefnumörkun af þessu tagi hefur verið augljós. Ekki hefur verið ljóst, heldur nokkuð á reiki, hvernig laun skulu greidd í veikindum fyrir aukastörf, sem föst laun fylgja, hvernig með skuli fara greiðslur við dauða starfsmanns, sem slíku aukastarfi gegnir o.s.frv. Ákveðin hneigð hefur gert vart við sig í þá átt að telja, að lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins taki ekki til fjölda starfsmanna ríkis og ríkisstofnana, svo sem banka og fjárhagslega sjálfstæðra atvinnufyrirtækja. Með frv. er tekinn af vafi um þetta, þannig að l. er ætlað að marka stefnu að því er varðar réttindi og skyldur starfsmanna hjá öllum stofnunum og fyrirtækjum ríkisins án tillits til stjórnarforms eða fjárhagsaðstöðu þeirra.

Frv. gerir ráð fyrir nýrri tegund af tengslum starfsmanns við ríkið, sem í frv. hefur verið nefnd sérstök skipun. Eins og skipun nú er, er hún alltaf til ákveðins starfs, sem starfsmaður á ævilangt kröfu til að gegna nema tilteknum lögbundnum skilyrðum sé ekki fullnægt. Sú sérstaka skipun, sem frv. gerir ráð fyrir, er hins vegar skipun, sem veitir ævilanga kröfu til að vera í þjónustu ríkisins með tilteknum kröfum, en veitir ekki kröfu til tiltekins starfs, heldur felur hún í sér skuldbindingu um, að starfsmaðurinn gegni hverju því starfi, sem á hverjum tíma er talið ákjósanlegt að fá honum. Miðar þessi ráðstöfun að því að gera virkustu og afkastamestu stjórnendur eða aðra forustumenn í þjónustu ríkisins sem hreyfanlegasta milli starfa og stofnana eftir því, sem þörf krefur, til endurskipulagningar á rekstri eða til umbóta, til starfa að undirbúningi löggjafar, til ráðgjafa starfa fyrir Alþ., ríkisstj. o.s.frv. eftir atvikum. Í því sambandi er rétt að drepa á það, að fram hafa komið þær hugmyndir oft á tíðum, að rétt væri, að ráðning ríkisstarfsmanna væri ekki til æviloka, ef svo má segja eða þar til fullum starfsaldri er náð, a.m.k. ekki í sambandi við ýmsar veigamiklar stöður. Það mál getur að sjálfsögðu einnig komið mjög til álita og þó að ekki sé gert ráð fyrir því hér í þessu frv., þá tel ég vel þess virði, að það sé íhugað, hvort rétt kunni að vera, að ráðið sé í vissar stöður hjá ríkinu til ákveðins árabils í stað þess, að skipun manna í slíkar stöður nú er þar til fullum starfsaldri er lokið, ef ekkert sérstakt á bjátar. En um þetta atriði er ekki gerð nein till. í frv., en aðeins nefni ég þetta vegna þess, að það hefur á ýmsum vettvangi verið orðað, að slíkur möguleiki ætti að vera fyrir hendi.

Með frv. er gerð tilraun til að mæta þeim vanda, sem nú er fólginn í erfiðleikum við að sannreyna stutt veikindi starfsmanna. Lausnin er í því fólgin, að starfsmenn beri sjálfir ábyrgð á slíkum veikindum, en hafi fjárhagslegan hag af, ef til þeirra kemur ekki.

Gildandi reglur um aðild ríkisstarfsmanna að fyrirtækjarekstri eru með frv. þrengdar og gerðar ákveðnari. Þannig er reynt að marka stefnu í frv., sem kæmi í veg fyrir hvers konar hagsmunaárekstra í störfum ríkisstarfsmanns.

Frv. gerir ráð fyrir breyttri stefnu að því er varðar þagnarskyldu. Er þar lagt til, að forstöðumönnum starfsemi á vegum ríkisins sé beinlínis gert að skyldu að veita upplýsingar um einstök málefni, sem stofnunin fæst við, þó svo að ekki séu veittar upplýsingar, sem snerta persónulega hagi manna. Þagnarskyldu hins almenna starfsmanns er hins vegar við haldið. Hér er um það að ræða, sem oft hefur verið fundið að, að ýmsar mikilvægar ríkisstofnanir í landinu séu mjög lokaðar fyrir hinn almenna borgara að fá upplýsingar. Það er gert ráð fyrir því, að með þessum hætti sé opnað fyrir það, þó að það verði að vera með vissum takmörkunum af eðlilegum ástæðum vegna hagsmuna annarra aðila, að hægt sé að fá þær upplýsingar, sem menn þurfa á að halda og sem eðlilegt sýnist, að borgararnir geti átt kröfu til að fá.

Ég skal ekki reyna tæmandi að telja upp þau mörgu atriði, sem hér er sérstaklega hægt að tala um, að séu nýmæli, en þó aðeins drepa á nokkur fleiri. Það er mörkuð sú stefna, að ráðh. einn setji og skipi í starf nema öðruvísi sé mælt í l., en forstöðumaður stofnunar eða starfsemi ráði starfsfólk að því marki, sem hann hefur heimild hærra setts stjórnvalds eða fjárlaga til. Sömuleiðis er það nýmæli, að gert er lögskylt að gera ráðningarsamning við starfsmann, en á þetta hefur stundum viljað skorta og hafa starfsmenn oft undan þessu kvartað.

Skylda til að auglýsa starf er nokkuð aukin og bætt inn því nýmæli, að laust starf skuli auglýsa í dagblöðum. Undanþága utanrrn. frá auglýsingaskyldu er samkv. frv. felld niður að mestu. Er þannig gert ráð fyrir, að starf, sem ráða skal í nýráðningu, skuli auglýst að undanskildu starfi forstöðumanns fyrir sendiráði. Ég man ekki gerla, hvort í frv. því um utanríkisþjónustu, sem hér liggur fyrir þinginu, er gert ráð fyrir óbreyttu skipulagi varðandi þetta atriði, að ekki þurfi að auglýsa störf í utanríkisþjónustunni. En væri það skoðun hv. þm., að rétt væri að taka upp þá reglu, sem hér er lagt til, að þessi undanþága frá auglýsingaskyldu sé felld niður að mestu, þá þyrfti að athuga það atriði, ef það skyldi brjóta í bága við þau ákvæði, sem eru í frv., sem hér liggur fyrir um utanríkisþjónustu.

Gert er ráð fyrir að skipun og setning í starf í þágu ríkisins miðist við inngöngu í fullt starf, þannig að hluti af starfi komi einungis til, þegar starfsmaður er ráðinn. Með þessum hætti væri felld niður heimild kvenna, sem veita heimili forstöðu, til að vinna einungis 2/3 úr starfi, ef þær ætla að halda eða fá skipun. Þessi ákvæði og raunar fleiri eru einungis studd af meiri hl. n.

Það er nýmæli, að kveðið er á um heimild til að veita starfsmanni launalaust leyfi allt að 2 ár og um réttindi og skyldur hans, meðan á slíku leyfi stendur. Sérstakt ákvæði er tekið upp um reglugerðir, sem ráðh. setji um greiðslu og uppgjör á ferðakostnaði starfsmanna, greiðslur fyrir notkun eigin bifreiða, greiðslu fæðiskostnaðar, risnu, flutninga, mötuneytisaðstöðu, heilsugæzlu og þess háttar. Um ýmis þessi atriði hafa þegar verið settar á síðari árum ákveðnar reglugerðir og um önnur þeirra er það að segja, að það er hin brýnasta nauðsyn bæði af sparnaðarástæðum og skipulagsástæðum, að settar séu ákveðnar reglur og þar sem ekkert hefur þegar verið ákveðið í því efni, er flest, hvað þessa upptalningu varðar, í athugun hjá rn.

Ýmis ákvæði um orlof eru gerð ýtarlegri og skýrari en verið hefur, enn fremur er tekin upp heimildin til þriðjungi lengra orlofs, ef starfsmaður tekur orlof utan sumarorlofstíma í samráði við yfirmann sinn, en það er nýtt ákvæði. Sömuleiðis er nýmæli um fyrningu orlofsréttar, sem ekki er notað innan tiltekins tíma, en um það vantar ákvæði nú. Tekið er upp ákvæði, sem mælir fyrir um skyldu til að veita starfsmanni lausn frá starfi vegna heilsubrests, er hann hefur verið samfellt frá vinnu tiltekinn tíma. Ákvæði þetta var áður heimildarákvæði.

Breytt ákvæði eru tekin upp um barnsburðarleyfi, þannig að réttur konu til barnsburðarleyfis er takmarkaður við, að konan hafi starfað í þágu ríkisins í eitt ár fyrir barnsburð. Þá er konu ætlaður réttur til að velja á milli fjarveru með fullum launum 13 vinnuvikur eða hálfum launum 26 vinnuvikur, enda er þá gert ráð fyrir, að konan komi til starfa, eftir að leyfi er lokið. Á þessu sviði er upp tekið það nýmæli, að gert er ráð fyrir, að kona, sem gegnt hefur starfi í þágu ríkisins í 5 ár eða lengur og hættir síðan störfum vegna barnsburðar, skuli fá greidd laun fyrir 3 mánuði, frá því hún hættir störfum, þótt hún komi ekki aftur til starfa.

Hér að framan var getið stefnubreytingar, að því er varðar hugsanlegan hagsmunaárekstur hjá ríkisstarfsmanni í skiptum við fyrirtæki utan ríkisrekstrarins. Meðal ákvæða um þetta efni er skýrt ákvæði um, að starfsmanni ríkisins sé óheimilt að eiga hlut að ákvörðun á vegum ríkisins um meiri háttar viðskipti við fyrirtæki, þar sem hann á hagsmuna að gæta, með hverjum hætti sem það er.

Þá eru sett all víðtæk ákvæði í frv. um skyldu starfsmanna til að hlíta tilfærslu milli starfa innan stofnana eða milli stofnana, ef slík ráðstöfun telst æskileg. Hér er um mjög veigamikið atriði að ræða, ef um er að ræða, svo sem hefur komið fyrir nú að undanförnu, að verið hafi uppi till. um það að leggja niður stofnanir eða spara allverulega mannahald í stofnunum, en í vissum tilfellum hefur þetta rekið sig mjög á þau réttindi eða réttara sagt þær hindranir, sem eru á því, að hægt sé að flytja starfsmenn á milli starfa.

Afdráttarlaust er tekin afstaða til þess í frv., að starfsmanni skuli veitt lausn frá störfum fyrsta dag næsta mánaðar, eftir að hann verður 70 ára að aldri, en þetta hefur nokkuð verið á reiki og hefur raunar í mörgum tilfellum skapazt sú venja, að starfsmaður, sem verður sjötugur á almanaksárinu, geti gegnt störfum til ársloka. Í rauninni er ekkert eðlilegt að miða þar sérstaklega við almanaksár, en þannig hefur þetta orðið í reynd. Ég tel, að það sé ákaflega óheppilegt að hafa ekki um þetta fastmótaðar reglur til þess að losna undan öllum þrýstingi á að fá að sitja í embætti sínu svo og svo lengi, eftir að þessu 70 ára aldursmarki er náð, hvað sem um það má að öðru leyti segja.

Þá er tekin hér upp heimild fyrir yfirmann til að veita starfsmanni, sem ekki hefur látið segjast við áminningu, lausn um stundarsakir án launa, ef hann gerir sig sekan um ákveðnar yfirsjónir. Er gert ráð fyrir, að slíkum viðurlögum sé beitt, áður en viðkomandi starfsmanni er vikið úr starfi að fullu. Tekið er upp afdráttarlaust ákvæði um, að starfsmanni skuli víkja úr starfi, ef hann reynist hafa framið brot í starfi gegn almennum hegningarlögum, svo sem fjárdrátt, misnotkun aðstöðu, skilasvik, ranga upplýsingagjöf eða hylmingu yfir eða hlutdeild að slíku broti án tillits til, hvernig því máli er lokið.

Gert er ráð fyrir nýmælum um samstarfsnefndir starfsmanna með stjórnendum stofnana og fyrirtækja ríkisins og sömuleiðis samstarfsnefnd fjmrh. með heildarsamtökum ríkisstarfsmanna til þess að koma í veg fyrir vandræði í skiptum starfsfólks og stofnana með því að eyða misskilningi og fjalla um ágreiningsmál. Hér er um mjög veigamikið atriði að ræða, sem oft hefur verið rætt um og er mörkuð með þessu stefna varðandi ríkið um þetta atriði að koma á slíkum samstarfsnefndum. Ég er í engum vafa um það, að með þessu er hægt að girða fyrir margvíslega árekstra og jafnvel væri hægt að stuðla að betri skipulagningu á starfi fyrirtækja ríkisins og stofnana, ef þessu skipulagi væri á komið.

Varðandi atriði, sem ég gat um áðan, um brottvísun opinbers starfsmanns, ef hann gerist sekur í þátttöku í vissum brotum, sem þar eru nefnd, þá er þar einnig um að ræða mikilvægt atriði, sem ég tel nauðsynlegt, að sé skýrt kveðið á um í þessum 1., vegna þess að atvik hafa komið fyrir hvað eftir annað, þar sem um þetta hefur komið upp vafi og stundum verið fylgt mismunandi reglum um þetta atriði varðandi starfsmenn, þar sem þetta fellur undir hin ýmsu rn. Það er þess vegna mjög mikilvægt til að forðast alla mismunun starfsmanna að þessu leyti, að ákvæði um þetta sé sett og ég álít, að það verði að gera meiri kröfur til opinberra starfsmanna heldur en annarra manna í þjóðfélaginu um það, að þeir séu ekki þátttakendur í slíkum brotum, sem hér eru nefnd.

Ég held, herra forseti, að ég hafi drepið á helztu atriðin, sem máli skipta og má segja, að séu nýmæli í þessu frv. eða séu þess eðlis, að það séu settar um þau ákveðnari reglur heldur en áður hafi gilt. En eins og hv. þm. sjá, er hér um svo mörg atriði að ræða og svo margar nýjar reglur, sem lagt er til að lögfesta — ýmist er um það, eins og ég sagði, algert samkomulag milli nm. eða þá að talinn er ágreiningur um þau, einkanlega við fulltrúa Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, sem á sæti í n. — að það er ljóst, að það þarf mikla vinnu og athugun á þessu frv., áður en hægt er að lögfesta það og því tel ég það vera eitt af þeim málum, sem sé mjög æskilegt, að sé lagt fram á þingi, áður en ætlunin er að lögfesta það, svo að menn hafi rúman tíma til þess að íhuga það, bæði á því þingi, sem það er lagt fram á og þá ekki síður á milli þinga og hafi þá markað sér skoðun um einstök atriði þess, þegar það kemur aftur til meðferðar næsta þings.

Ég legg svo til, herra forseti, að frv. þessu sé vísað til 2. umr. og að því er ég hygg til hv. fjhn. Ég hygg, að hún hafi haft með starfsmannamál ríkisins að gera.