01.04.1971
Sameinað þing: 39. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 189 í D-deild Alþingistíðinda. (3666)

294. mál, landhelgismál

Utanrrh. (Emil Jónsson):

Herra forseti, háttvirtu áheyrendur. Langþýðingarmesta og ég vil segja örlagaríkasta málið, sem við eigum nú við að glíma, er landhelgismálið, þ.e. útfærsla fiskveiðimarkanna. Fiskveiðar eru langstærsti atvinnuvegurinn, hefur verið það og er það. Frá honum hafa að undanförnu komið um 90 hundraðshlutar af því fé, sem þjóðin hefur haft til ráðstöfunar til vörukaupa erlendis. Það er því mjög skiljanlegt, að okkur Íslendingum sé það viðkvæmt mál og hugleikið, hvernig með þá fiskstofna er farið, sem lifa hér á landgrunninu eða koma þangað á vissum tímabilum. Undanfarin ár og áratugi hafa verið blikur á lofti, sem gætu bent í þá átt, að ýmsar hættur væru hér á ferð, sumar gamlar og þekktar, aðrar nýjar og meira og minna óþekktar. Á ég þar við ofveiðina, sem er gamalþekkt fyrirbrigði, og mengunina, sem ekki var farið að gefa gaum fyrr en fyrir fáum árum. Fleiri hættur steðja einnig að. Þá hlýtur að vakna sú spurning, hvort ekki séu til einhver ráð til að bægja þessum hættum frá. Hefur þar aðallega verið minnzt á tvennt, takmörkun veiðanna við ákveðið magn og útfærslu fiskveiðilögsögunnar til verndar fiskstofnunum og til hagsbóta fyrir íslenzka fiskimenn. Ég hygg, að enginn ágreiningur sé um það hjá okkur, að síðari leiðina beri að velja, enda liggur ekkert fyrir um raunhæfa lausn á öðrum grundvelli. Fyrir því eru líka ýmis sterk rök frá okkar sjónarmiði. Engin þjóð, sem stundar fiskveiðar við Ísland, er eins háð þessum veiðum og Íslendingar, og því er engum eins treystandi til að gera þær ráðstafanir, sem duga til viðhalds fiskstofnunum.

Því hefur verið haldið fram af stjórnarandstöðuflokkunum, að núv. ríkisstj. hafi ekkert gert í þessu máli til að vinna að útfærslu fiskveiðimarkanna. Þetta er alrangt, því að mörg undanfarin ár hefur íslenzka ríkisstj. unnið að því á erlendum vettvangi að kynna okkar málstað og afla honum fylgis. Þetta hefur aðallega verið gert á allsherjarþingum Sameinuðu þjóðanna, þar sem ítarlega hefur verið gerð grein fyrir málinu, og einnig á milli þinga og utan funda með viðtölum við fastafulltrúa þeirra þjóða, sem líklegar þóttu til að hafa sömu eða svipaða skoðun á málinu og við. Ég tel mig mega fullyrða, að ekkert tækifæri hafi verið látið ónotað í þessu skyni. Á utanríkisráðherrafundum Norðurlanda hefur málið verið flutt, í Strasbourg hjá Evrópuráðinu og á fundi Suður-Ameríkuríkjanna, sem haldinn var í Lima í Perú, og víðar, t.d. hjá NATO.

Í grg. fyrir till. til þál., sem átta framsóknarmenn standa að á þskj. 89, er það talið til vanrækslu hjá ríkisstj., að enginn fulltrúi frá Íslandi hafi verið sendur á fund, sem haldinn var í maímánuði s.l. í Montevideo í Uruguay, um þessi mál með Suður-Ameríkuríkjunum. Um þetta vil ég aðeins segja það, að okkur Íslendingum var ekki gefinn kostur á að mæta á þessum fundi, enda var hann, að því er mér er tjáð, aðallega undirbúningsfundur undir Lima-fundinn, sem ég hef áður getið um og var sóttur af þrisvar sinnum fleiri þjóðum en Montevideo-fundurinn, en Lima-fundurinn og fundur, sem haldinn var í Lusaka s.l. sumar, eru einu fundirnir, sem mér er kunnugt um, að haldnir hafi verið á s.l. árum um landhelgismál á alþjóðavettvangi, þar sem Íslendingar hafa ekki átt fulltrúa. En Lusakafundurinn var eingöngu sóttur af hlutlausu þjóðunum, og landhelgismálið var aðeins eitt af mörgum málum, sem þar voru tekin til umr. Ég tek þetta aðeins fram vegna þess, að því hefur verið haldið fram, að það sýni, hversu andvaralaus ríkisstj. hafi verið í málinu, en ég tel, að ekkert tækifæri hafi verið látið ónotað á alþjóðavettvangi til að kynna okkar málstað og leitast við að afla honum fylgis. Ég tel það líka hafa verið árangur af þessari kynningarstarfsemi okkar m.a., að Sameinuðu þjóðirnar ákváðu á síðasta allsherjarþingi í des. s.l. að halda alþjóðaráðstefnu um réttarreglur á hafinu árið 1973 og undirbúningsfundi fyrir þessa ráðstefnu 1971 og 1972, tvo hvort árið. Þessir undirbúningsfundir hafa nú verið hafnir í Genf, og stóð sá fyrsti 1.–26. marz s.l., og var honum því alveg nýlokið nú fyrir nokkrum dögum. Í þessum undirbúningsfundum taka þátt fulltrúar frá 86 þjóðum, og áttum við Íslendingar þar tvo fulltrúa. Þessi undirbúningur allur er við það miðaður, að reynt verði að ná samkomulagi á hafréttarráðstefnunni 1973 um landgrunnsmörkin og fiskveiðilögsöguna.

Mér er það ljóst, að nokkur ríki, aðallega Suður-Ameríkuríkin, hafa fært út sín fiskveiðimörk einhliða, án þess að leita samkomulags við aðra. En hver hefur svo árangurinn orðið? Sífelldir árekstrar, upptaka skipa og afla og harðar deilur við þá, sem fyrir því haf Á orðið, nákvæmlega eins og var hjá okkur á tíma þorskastríðsins, að einu atriði þó undanskildu. Þessar þjóðir allar hafa herskipaflota til að halda uppi vörnum fyrir sitt landhelgissvæði og stugga út þeim, sem á það leita, til að taka þá og refsa þeim, sem óhlýðnast. Þessa aðstöðu höfum við ekki. Við höfum enga möguleika til að halda uppi vörnum fyrir okkar svæði, ef á það verður leitað með valdbeitingu. Það verður nægilega erfitt fyrir okkur að verja það stóra svæði, sem við óskum eftir að fá, þó um það geti orðið samkomulag, sem við vonumst eftir að verði við aðrar þjóðir, þó að ekki verði út í einhliða útfærslu farið í ósamkomulagi við allt og alla, sem telja verður nánast óviðráðanlegt, ef til átaka kemur. Ríkisstj. hefur líka stefnt að því að reyna að ná allsherjarsamkomulagi hér heima fyrir, þó að það hafi ekki tekizt. En það er augljóst mál, hversu aðstaða okkar í málinu verður styrkari, ef öll þjóðin stendur saman um málið. En þetta hefur ekki tekizt, eins og ég sagði, og er það nú talið fullreynt eftir mánaða þóf. En hvað ber þá á milli? Ég tel mig mega segja, að um það, hvaða kröfur beri að gera efnislega, beri ekkert á milli. Það, sem á milli ber, er, hvaða aðferð skuli höfð við framkvæmdina. Ríkisstj. telur, að leita beri samkomulags til hins ýtrasta, en stjórnarandstaðan vill ákvarða nú þegar og einhliða, hver fiskveiðimörkin skuli vera og að samningunum við Bretland og Þýzkaland skuli sagt upp nú þegar og ekkert leitað eftir samkomulagi við einn eða neinn. Ríkisstj. telur það siðlausa ævintýrapólitík í milliríkjaviðskiptum að boða fyrst til alþjóðaráðstefnu til þess að leita eftir samkomulagi um málið, en ákveða síðan einhliða og án þess að ræða við neinn, hversu málið skuli leyst. Ætli hinum erlendu viðsemjendum okkar þyki ekki skrýtið að vera kallaðir á alþjóðaráðstefnu til að taka ákvörðun um mál, sem einn af samningsaðilum er búinn að taka ákvörðun um, hvernig leyst skuli, áður en farið er að tala saman. Enn eru tvö ár þangað til ráðstefnan verður haldin. Á þeim tíma verða fjórir undirbúningsfundir haldnir hið minnsta. Ríkisstj. telur, að á þessum undirbúningsfundum verði komið fram nokkurn veginn örugglega, hvernig hugur þessara 86 þjóða, sem þar eru samankomnar, muni vera til málsins, þó að þessum fundum sé ekki ætlað að taka endanlega ákvörðun. Ef illt á að ske og ekki er útlit fyrir, að neitt samkomulag náist, er þó enn tækifæri til að gera einhliða ákvarðanir. Einhliða ráðstafanir, eftir að vitað er, að ekki muni nást samkomulag, er neyðarráðstöfun, vegna þess að það er okkar síðasta úrræði, en einhliða ráðstafanir, áður en farið er að tala saman, eru óafsakanlegar og siðlausar. Og þær þjóna þar að auki engum tilgangi. Ég vil ekki, og Alþfl. er sammála um að vilja ekki vera með í slíku. Við viljum ekki halda þannig á málum, að umheimurinn fái ástæðu til að halda, að hér á Íslandi lifi einhverjir furðufuglar, sem hagi sér þannig að bjóða fyrst til fundarhalda um mál, en taki síðan einhliða ákvarðanir, áður en samtölin hafa farið fram. Hitt er svo annað mál, að ef ekki næst samkomulag, sem við getum unað við, þá verðum við tilneyddir að taka slíkar ákvarðanir til að freista þess að vernda líf okkar og afkomu.

Um uppsögn samningsins við Breta er svipað að segja. Í samningnum er ekkert ákvæði um uppsögn, þannig að ég tel sjálfsagt, að við þá verði rætt, áður en rokið er til að segja samningnum upp fyrirvaralaust. Samningurinn er raunar ekki um annað í aðalatriðum en það, að verði fiskveiðilögsagan færð út fyrir 12 mílna mörkin, geti Bretar leitað til alþjóðadómstólsins í Haag um það, hvort útfærslan samrýmist alþjóðalögum. Komist alþjóðaráðstefnan um réttarreglur á hafinu að þeirri niðurstöðu 1973, að útfærsla sé heimil, þarf ekki að efa niðurstöður dómsins, ef til hans verður þá leitað, sem ég tel ólíklegt. En í öllu falli er það siðaðra manna háttur að ræða við hinn aðilann, áður en farið verður í uppsögn.

Ágreiningsatriðin við stjórnarandstöðuna liggja því svo augljóslega fyrir, að ég efast ekki um, að þeir menn, sem um málið hugsa í alvöru, komist að þeirri niðurstöðu, að bíða beri eftir, að upplýsingar fáist um afstöðu aðilanna, og að fljótfærnislegar ákvarðanir, áður en þær fást, verði okkur til óþurftar. Hitt er svo annað mál, hvað við kunnum að neyðast til að gera, ef málið fær ekki þá afgreiðslu, sem við óskum eftir, á undirbúningsfundunum og ráðstefnunni.

Því er stundum haldið fram af þeim, sem vilja fara út í róttækar aðgerðir strax, að við höfum ekki ráð á að bíða. Sóknin á miðin af erlendum veiðiskipum sé svo ört vaxandi, hættan á ofveiði sé svo mikil, að aðgerðir í málinu þoli ekki neina bið. Landhelgisgæzlan heldur uppi stöðugri könnun á því, hve mörg erlend veiðiskip séu hér á miðunum á hverjum tíma kringum landið. Niðurstaðan hefur verið sú, að þau séu sízt fleiri nú en oft áður, og raunar talsvert færri nú um skeið. Þó að það sé óæskilegt, að þau séu hér nokkur, þá sýnir þessi talning Landhelgisgæzlunnar, að þeim hefur ekki fjölgað, heldur þvert á móti. Vitaskuld verður ekki vitað, hvort eða hve mikið þeim muni fjölga í næstu framtíð, en eins og er gefur þessi erlendi veiðiskipafjöldi ekki ástæðu til að fara óvarkárlega fram, sem getur komið okkur í koll síðar. Að sömu niðurstöðu hafa fiskifræðingar okkar komizt í ítarlegri skýrslu, sem þeir hafa gefið ríkisstj. um málið, en samkv. ákvæðum landgrunnslaganna ber að leita álits þeirra, áður en hafizt sé handa um aðgerðir.

Hv. síðasti ræðumaður taldi sig hafa um það upplýsingar, að sókn brezkra togara á Íslandsmið mundi mjög fara vaxandi á næstu mánuðum, en ég leyfi mér að efast um, að það séu óyggjandi upplýsingar, sem hann hefur um það, og ég efast um, að upplýsingar um það fyrir fram séu raunverulega til.

En það eru fleiri hliðar á þessu máli, sem vert er að athuga. Þeir, sem koma til með að missa mest, þegar fiskveiðimörkin við Ísland verða flutt út, eru nágrannar okkar í Vestur-Evrópu, þjóðir, sem við um áraraðir höfum átt góð samskipti við og sem um aldir hafa sótt fisk á Íslandsmið. Það fer ekki hjá því, að þessar þjóðir taki eftir því, hvernig að þessari breytingu verður staðið. Hvort leitað verður eftir samkomulagi um málið eða hvort ákveðið verður með einhliða þjösnaskap, hvernig með það verður farið. Við þessar þjóðir höfum við átt áratuga, já, aldalangt gott samstarf á svo fjöldamörgum sviðum og þurfum að eiga gott samstarf við þær í framtíðinni. Þetta erfiða uppgjör við þær getur farið fram með vinsemd, og það eigum við að reyna og freista þess að koma þeim í skilning um, að þetta verðum við að gera til að halda við lífsafkomu okkar, og þá vænti ég, að þær skilji nauðsyn þess, sem verið er að gera, og reyni ekki að koma í veg fyrir það. Ef hins vegar verður staðið að málinu af okkar hálfu með einhliða ákvörðunum, án þess að leitazt verði við að ræða við þær til þess að koma þeim í skilning um nauðsyn okkar, þá er ósköp hætt við, að sambúð okkar við þær verði ekki jafngóð og áður.

Svo er enn önnur hlið á málinu. Í hópi þessara nábúa okkar eru þjóðir, sem kaupa af okkur mikið af ferskum fiski og frystum, og mér þætti ekki ólíklegt, að ef við færum okkar fram, án þess að ræða við einn eða neinn, mundu þessi mjög svo nauðsynlegu viðskipti okkar ekki halda áfram að vera jafngóð og þau hafa verið hingað til. Ég minni á, hvernig fór með ísfisksölur okkar í Bretlandi, þegar við færðum út einhliða 1958. ÖII þau viðskipti voru þá stöðvuð, og ísfisksölur frá Íslandi til Bretlands féllu niður. Það, sem bjargaði okkur þá úr þeim mikla vanda, var, að aðrar þjóðir komu til og keyptu af okkur fiskinn hraðfrystan, sem við gátum ekki selt til Bretlands. Nú eru ekki líkur á, að til slíks geti komið, því að þær þjóðir, sem þá voru til hjálpar, virðast nú vera hvað ákveðnastar í að halda sig við 12 mílna mörkin. Ég nefni þetta aðeins til þess að benda á, að það geta orðið ýmis ljón á veginum, ef við förum ekki fram með gát og egnum aðrar þjóðir upp á móti okkur með hvatvíslegum aðgerðum, sem teknar eru í fljótræði og án þess að gera okkur grein fyrir afleiðingunum. Ég er ekki að hvetja til undanlátssemi, þvert á móti, heldur hins að fara aðeins fram með varkárni og skynsemi og grípa ekki til fljótfærnislegra örþrifaráða, sem við þurfum ekki að grípa til og sem annaðhvort virðast sprottin af því, að menn gera sér ekki grein fyrir alvöru málsins, eða af því, að þeim sé ósárt um, þessum mönnum, þó að skerist í odda milli Íslands og þessara nábúa okkar.

Eins og ég hef áður tekið fram, er fyrsta undirbúningsfundi undir hafréttarráðstefnuna nýlokið í Genf, en honum lauk nú fyrir fimm dögum eða 26. marz s.l., og fulltrúar okkar, sem þennan fund sóttu, eru nýkomnir heim. Á þessum fundi gafst tækifæri til að kynnast viðhorfum og afstöðu hinna ýmsu ríkja, og enn betra tækifæri mun gefast á fundunum í sumar. En nú þegar að afloknum þessum fyrsta fundi er það mat okkar íslenzku fulltrúanna á fundinum, að aðstaða Íslands nú hafi verið allt önnur og betri en á ráðstefnunum 1958 og 1960. Nú sé fyrir hendi miklu meira fylgi við að taka raunhæft tillit til hagsmuna strandríkis en þá var. Gildir það fyrst og fremst um hin fjölmörgu nýju ríki, sem bætzt hafa í samfélag þjóðanna síðan 1960, en auk þess hefur afstaða sumra þeirra ríkja, sem lengst hafa barizt gegn sérhagsmunum strandríkis, mjög breytzt til batnaðar frá okkar sjónarmiði. Þau sjónarmið, sem við Íslendingar höfum byggt okkar mál á, þ.e. að taka verði fullt tillit til aðstæðna á staðnum og virða sérstöðu strandríkis, sem byggir afkomu sína á fiskveiðum, eiga nú vaxandi fylgi að fagna.

Því hefur verið haldið fram af stjórnarandstöðunni, að nauðsynlegt sé að færa út fiskveiðimörkin áður en til ráðstefnunnar kemur til þess að fyrirbyggja það, að aðstaða okkar verði verri eftir ráðstefnuna en nú er. Virðist þá miðað við það, að ráðstefnan muni e.t.v. ganga frá reglum, sem andstæðar verði hagsmunum strandríkis, og erfiðara yrði þá að gera nauðsynlegar ráðstafanir. Það var greinilegt á fundinum í Genf nú í marz, að straumar liggja ekki þannig. Yfirgnæfandi líkur eru einmitt fyrir því, að hagsmunir strandríkisins verði virtir, og skyldi svo fara, að ekki fáist 2/3 atkv. fyrir lausn á þeim grundvelli er hitt öruggt, að ráðstefnan fer þá út um þúfur án nokkurs samkomulags. Ef svo skyldi fara, verður aðstaða okkar sterkari en nú er, því að þá mun liggja fyrir, svo að ekki verður um villzt, að málstaður okkar mun þá njóta meiri stuðnings á alþjóðavettvangi en nú er hægt að sanna. Er það m.a. vegna þess, að margar þjóðir bíða nú með frekari aðgerðir einmitt til þess að sjá, hvað úr þessari ráðstefnu verður. Raunhæft mat á aðstöðunni í dag leiðir því til þess, að höfuðáherzlu beri að leggja á það, að vandamál okkar verði leyst í lokaáfanga í starfi Sameinuðu þjóðanna á þessu sviði, sem nú er að hefjast. Hitt verður svo jafnan að hafa í huga, að ef aðstæður breytast verulega á Íslandsmiðum á næstu misserum, að því er varðar sókn á miðin og ástand fiskstofna þar, gæti reynzt nauðsynlegt að gera ráðstafanir þegar í stað, jafnvel fyrir ráðstefnuna, en þau mál verður að hafa í stöðugri athugun. Heildarstefnan verður því að vera tvíþætt: Annars vegar verður að óbreyttum aðstæðum að leggja allt kapp á að færa málstað Íslands fram til sigurs á ráðstefnunni 1973, og hins vegar, að stöðugt sé haft í huga, að grípa verði til ráðstafana fyrr, ef aðstæður á Íslandsmiðum krefjast þess og neyða okkur til þess.

Starf Sameinuðu þjóðanna varðandi réttarreglur á hafinu var hafið fyrir tveim áratugum fyrir forgöngu Íslendinga. Mikill árangur náðist með Genfar-ráðstefnunum 1958 og 1960, og nú er lokaspretturinn hafinn. Horfurnar eru þannig, að á ráðstefnunni munum við hafa allt að vinna og engu að tapa. Þetta mat fulltrúa okkar á útlitinu eftir fyrsta fundinn tel ég að lofi góðu um horfurnar fyrir okkar málum.