03.11.1970
Sameinað þing: 7. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 339 í D-deild Alþingistíðinda. (3746)

41. mál, endurskoðun stjórnarskrárinnar

Flm. (Gísli Guðmundsson):

Herra forseti. Ég kynni betur við, að fleiri hv. þm. væru viðstaddir, þegar rætt er um stjórnarskrá lýðveldisins, og vil því leggja til, að hæstv. forseti hringi bjöllu sinni, ef vera mætti, að það bæri árangur. Ég veiti því m.a. athygli, að hér er enginn hæstv. ráðh. viðstaddur, en mun þó freista þess að hefja mál mitt.

Hinn 22. febr. 1944 gáfu stjórnarskrárnefndir beggja deilda Alþingis út sameiginlegt álit um frv. til I. um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem þá lá fyrir Alþ. Í þessu sameiginlega áliti þingnefndanna segir svo m.a.:

„Það mun vera almenn skoðun í landinu, að mikil þörf sé gagngerðrar endurskoðunar stjórnarskrárinnar og að sú breyting ein sé ekki fullnægjandi, að lýðveldi verði stofnað í stað konungdæmis.“

Með þessum fyrirvara lögðu þn. til, að afgreitt yrði frv., sem aðeins fól í sér þær breytingar, sem óhjákvæmilegar voru til þess, að þjóðkjörinn forseti yrði þjóðhöfðingi Íslendinga í stað Danakonungs. Síðan var lýðveldið formlega stofnað á Þingvöllum við Öxará 17. júní 1944. En Alþ. tók fyrirvara þn. til greina, lét átta manna mþn. frá 1942 í stjórnarskrármálinu halda áfram störfum og ákvað árið eftir, að skipa skyldi 12 manna endurskoðunarnefnd átta manna nefndinni til ráðuneytis. Þarna voru þá samkv. ákvörðun Alþingis 20 menn að verki við það að semja það, sem almennt var nefnt í þann tíð lýðveldisstjórnarskráin, og réðu þeir til utanfarar prófessor í lögfræði, nú þjóðkunnan mann, sem fór víða um lönd til að safna stjórnarskrám ríkja og draga saman fróðleik um stjórnarskrár. En frá þessari 20 manna samvinnumilliþinganefnd komu aldrei neinar till., svo að ég viti, og eftir tvö ár felldi Alþ. niður umboð hennar, árið 1947. En á því sama ári fól Alþ. ríkisstj. að skipa nýja nefnd sjö manna til þess að endurskoða stjórnarskrána. Fyrir því eru prentaðar heimildir, að 6–7 árum eftir að nefndin var skipuð, komu fram till. í nefndinni, en þær voru ekki afgreiddar, og nál. kom aldrei fram. Það var sameiginlegt öllum þessum stjórnarskrárnefndum, að nm. voru skipaðir eftir tilnefningu þingflokka.

Sú „almenna skoðun í landinu“, svo að notað sé orðalag þingnefndarinnar 1944, að mikil þörf væri á gagngerðri endurskoðun stjórnarskrárinnar, kom víða fram í þann tíð. Fjórðungsþing Norðlendinga og Austfirðinga létu lýðveldisstjórnarskrármálið mjög til sín taka á fyrsta áratug lýðveldisins og gerðu till. til stjórnarskrárbreytinga, sem birtar voru og mikla athygli vöktu. Sunnanlands var stofnað stjórnarskrárfélag áhugamanna. Í blöð og tímarit var mikið um þetta mál ritað, og víða var um það rætt. Árið 1959 var á Alþ. gerð mjög umdeild skyndibreyting á 31. gr. stjórnarskrárinnar og árið 1968 lítt eða ekki umdeild breyting á 33. gr. En nú 26 árum eftir stofnun lýðveldisins hefur endurskoðun stjórnarskrárinnar enn ekki farið fram eða er a.m.k. ólokið og hin fyrirheitna lýðveldisstjórnarskrá enn þá ófengin.

Hafi það, eins og þskj. votta, verið almenn skoðun við stofnun lýðveldisins fyrir rúmum aldarfjórðungi, að nauðsynlegt væri að endurskoða stjórnarskrána í heild, þá er það áreiðanlega ekki síður nauðsynlegt nú, svo að ekki sé meira sagt, enda er það svo, að breytingar á stjórnarskránni hafa verið mikið ræddar á ýmsum vettvangi nú undanfarin ár, m.a. nú á þessu hausti á félagsfundi lögfræðinga í Reykjavík og kannske víðar. Hér á hinu háa Alþingi var endurskoðunarmálið tekið upp að nýju veturinn 1966–1967. Karl Kristjánsson þáv. alþm. flutti þá till. til þál. um það mál. Þessa till. Karls Kristjánssonar flutti ég svo á næsta þingi á eftir að mestu óbreytta. Á Alþ. 1968, þ.e. í fyrravetur, flutti ég á ný till. um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Sú till. var með sama sniði og hinar fyrri till., en fjallaði þó um ýmis ný efnisatriði, að þau skyldi taka til sérstakrar athugunar við endurskoðunina, en flest þeirra voru valin með hliðsjón af ýmsu, sem aðrir hafa lagt til mála innan þings og utan. Þessari till. var vísað til hv. allshn. Sþ. og nokkuð rædd þar. Ég átti þá, eins og ég á nú, sæti í þeirri hv. nefnd. En þegar ég komst að raun um það hjá meðnm. mínum, að ekki mundi vera nægur áhugi í þingflokkum fyrir framgangi málsins, ákvað ég að óska ekki eftir afgreiðslu þess í nefndinni í það sinn, taldi réttara að bíða átekta, ef takast mætti að vinna málinu meira fylgi síðar. Það er því óátalið af minni hálfu, að nál. kom ekki fram á því þingi.

Nú þegar ég flyt till. enn á ný á þskj. 41, hef ég gert á henni lítils háttar breytingar frá till. í fyrra. Í stað þess að áður var lagt til, að fjórir nm. væru tilnefndir af þingflokkum, sem voru fjórir, þegar till. var flutt, er nú lagt til, að Alþ. tilnefni þessa fjóra nm. Ég er tregur til að leggja til að fjölga nm., en er þó vel viðmælandi um það, ef óskað er. Þá hef ég aukið því við till. frá því í fyrra, að þeim, sem þess kynnu að óska, verði gefinn kostur á að koma á framfæri við endurskoðunarnefndina skriflegum og skriflega rökstuddum brtt. við stjórnarskrána og eiga þannig frumkvæði. Þetta mun vera óvenjulegt ákvæði í þingmáli, en ég tel það eðlilegt í þessu máli. Það kom fram á sínum tíma hjá Karli Kristjánssyni og hefur einnig komið fram í fundarsamþykktum undanfarin ár, að tilhlýðilegt sé, að ný lýðveldisstjórnarskrá taki gildi árið 1974 á aldarafmæli íslenzkrar stjórnarskrár og ellefu alda afmæli Íslandsbyggðar. Og í till., eins og hún liggur nú fyrir, segir, að stefnt skuli að því, að svo megi verða. Ég vil taka það fram nú, eins og á síðasta þingi, að ég stend einn að þessari till., eins og hún liggur fyrir í heild, og finni menn á henni agnúa, er við mig einan að sakast, því að ég hef ekki farið fram á, að henni verði veitt flokksfylgi, hún er ekki flokksmál, till. í heild.

Um efni till. ræddi ég nokkuð ítarlega á síðasta þingi og tel ekki ástæðu til að endurtaka nema að nokkru leyti það, sem þá var sagt. Það virðist ekki hafa gefið góða raun að fela þingflokkum einum eða fulltrúum þeirra að endurskoða stjórnarskrána. Þess vegna er nú lagt til, að endurskoðunarnefndin verði þannig skipuð, að líklegt sé, að þar ráði fleira tillögum manna en flokkssjónarmið ein og að af níu nm. verði fjórir frá Alþ., en fimm frá Hæstarétti og lögfræðideild Háskólans. Ætla má, að slíkri nefnd tækist að ljúka verkinu, hvort sem hún yrði að lokum sammála eða ekki. Jafnvel þó að nefndin kynni að klofna, má vænta þess, að till. og rök nefndarhlutanna yrðu mikilsverður umræðugrundvöllur. Að sjálfsögðu hefði nefndin samkv. till. óbundnar hendur um tillögugerð, en lagt yrði fyrir nefndina, ef till. verður samþ., að taka til gaumgæfilegrar athugunar allmörg nánar tilgreind málsatriði. Um þessi málsatriði, sem eru 20 talsins, ætla ég að fara fáeinum orðum.

Ísland er lýðveldi, og hér á að vera lýðræði eða það, sem á erlendum málum nefnist „demokrati“. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er rætt um þrjár greinar stjórnvalds, löggjafarvald, framkvæmdavald og dómsvald. Þjóðin kýs sér fulltrúa, nú 60 talsins, til þess að semja lög. Hún kýs sér forseta til þess að fara með framkvæmdavald, og kem ég að því síðar. Handhafar dómsvalds eru valdir með öðrum hætti og tekið fram, að þeir dæmi eftir lögum, en séu óháðir framkvæmdavaldi. Forsetinn er kjörinn af þjóðinni, eins og Alþ., en hann fer ekki nema að mjög litlu leyti með framkvæmdavaldið. Alþ. eða meiri hl. þess ræður framkvæmdastjórn ríkisins. Þessi framkvæmdastjórn hefur svo í reynd mjög mikil áhrif á löggjafarstarfið. Rökréttara væri og að líkindum affarasælla, að forsetinn færi raunverulega með framkvæmdavald samkv. þeim lögum, sem Alþ. setur, og stjórnarskránni. Að þessu efni lúta 1. og 3. tölul. till., að um það skuli fjallað í nefndinni.

Ég kem þá að því næst, sem mest mun vera rætt í þessu stjórnarskrármáli, en það er kjördæmaskipunin og kosning Alþ., en um þetta fjallar 7. tölul. till. Stjórnmálaflokkar eiga rétt á sér eins og önnur félög, en það orkar tvímælis, svo að ekki sé meira sagt, að gera stjórnmálaflokkum eins hátt undir höfði og nú er gert og mun verða gert í vaxandi mæli, ef ekki er í taumana tekið, og stuðla beinlínis að því, að þjóðin skiptist í sem flesta flokka. En þá getur þess orðið skammt að bíða, að flokkurinn verði aðeins einn, eins og dæmi sýna. Stjórnarskráin á ekki að vernda flokkaríki hér á landi. Það er um flokkana eins og stéttasamtökin. Hvort tveggja er eðlilegt og getur verið nauðsynlegt, en bæði stjórnmálaflokkar og stéttasamtök geta orðið þjóðfélaginu ofjarl eða ofurefli, ef illa tekst til, eins og ættasamtökin á 13. öld. Mín skoðun er sú, og hún má gjarnan koma fram þegar á þessu stigi, að sérhver kjósandi eigi að hafa rétt til að kjósa þann karl eða konu til setu á Alþ., sem hann treystir bezt af þeim, sem völ er á, án þess að kjósa um leið heilan hóp manna eða spila í happdrætti eins og nú er gert í sambandi við uppbótarsæti. Þess vegna ættu kjördæmin að vera eins mörg og þingsætin á Alþ., og þá er líka hægara fyrir flokka að koma við skoðanakönnunum eða prófkosningum. Einmenningskjördæmi munu stuðla að traustari, staðbundnari þekkingu þm., og hin staðbundna þekking einstaklinganna er undirstaða þess, að þingið þekki þjóðarhag. Ég veit, að skipting landsins í einmenningskjördæmi er vandaverk, en ef ég ætti á þessu stigi málsins að gera till. um þá skiptingu, mundi ég að líkindum benda á þá leið, að núverandi kjördæmum væri skipt í jafnmörg einmenningskjördæmi og þm. þeirra eru nú, þó þannig, að uppbótarsætunum 11 yrði skipt milli þriggja fjölmennustu kjördæmanna og svo aðallega tveggja hinna fjölmennustu, ef þm. eru 60. Það er af mörgum talið sanngjarnt og er það, að strjálbýlið hafi hlutfallslega fleiri þm. en höfuðborgarsvæðið eða stærstu kaupstaðirnir. Ég veit, að ýmsir láta sér detta í hug einhvers konar bræðing í þessu máli, eitthvert innflutt „patent“ frá Norðurlöndum eða kannske Þýzkalandi, og má vera, að sú verði niðurstaðan. En núv. þingflokkar ættu ekki að láta misjafnlega traustar áætlanir um flokkstjón eða flokkshagnað ráða gerðum sínum í þessu máli. Þeir ættu að gera sér grein fyrir, að núv. fyrirkomulag getur orðið þeim dýrkeypt og er kannske að verða það sumum. En þjóðin ætti að hugleiða, að róttæk breyting í rétta átt á þessu sviði er líkleg til að ýta fram á stjórnmálasviðið ýmsum mikilhæfum mönnum, sem ekki kæmu við sögu að öðrum kosti fyrst um sinn.

Í 8. tölul. till. er fjallað um skyldur og réttindi þingflokka. Slík ákvæði hafa áður verið sett um sum félög, sem mikið láta að sér kveða. Í gildandi stjórnarskrá eru þingflokkum veitt mikilsverð réttindi, og eðlilegt er, að réttindi og skyldur fylgist að. Að öðru leyti ætla ég ekki að endurtaka það, sem ég hef áður sagt um þetta atriði.

Í 5. tölul. er fjallað um þjóðaratkv. Það er trúlegt, að beita mætti þjóðaratkvgr. meira en nú er gert og veita henni meira gildi. En auðvitað má ekki skapa skilyrði til þess að setja af stað svo margar þjóðaratkvgr., að þær geri löggjafarþingið óvirkt.

Í 9. tölul. er fjallað um skiptingu landsins í ný stór umdæmi eða landshluta með sjálfsstjórn í sérmálum í líkingu við fjórðungana fornu eða ömtin á 19. öld. Hinir orðhögu menn, sem stóðu fyrir tillögugerð Norðlendinga og Austfirðinga um þetta efni fyrir 20 árum, vildu nefna þessi landshlutaumdæmi fylki, sem er fornt orð og gott. Það var líka skoðun forustumanna málsins, og undir hana vil ég taka, að þetta fyrirkomulag, skipting landsins í fylki eða landshluta, mundi verða áhrifameira en önnur úrræði til að efla skapandi mátt innan landshlutanna og jafnræði milli þeirra sem og heppilega þróun landsbyggðar og að stjórnarmiðstöðvar, sem þar kæmu upp, mundu laða til sín menntaða hæfileikamenn, sem ella hverfa til höfuðborgarsvæðisins úr átthögum sínum, af því að þá vantar þar verkefni, en sú blóðtaka er mikil fyrir hlutaðeigandi landshluta. Í þessu sambandi leyfi ég mér að minna á 19. tölul. till., þar sem fjallað er um hugsanlega stjórnarskráryfirlýsingu um skyldur þjóðarinnar við landið og um nauðsyn landsbyggðar og verndun á eignarrétti Íslendinga á náttúruauðæfum og föstum verðmætum. Yrði þar m.a. um það að ræða, sem er kallað náttúruvernd.

Um önnur athugunarefni, sem nefnd eru í till., skal ég vera fáorður, en vísa til grg., sem prentuð er með frv., og framsöguræðu, sem ég flutti um þetta mál á síðasta þingi. Lagt er til, að fjallað verði um samninga við aðrar þjóðir, um kjörgengi, um brbl., um kaup og sölu ríkiseigna, um óeðlilega verðhækkun lands, um skiptingu Alþ. í deildir, um þingsetningartíma, um rétt og skyldu til vinnu, um jöfnun aðstöðu til almennrar menntunar, um varnarskyldu, um hækkun ríkisútgjalda, um mannréttindi og um stjórnlagaþingið. Um sum þessara atriða er ég sjálfur í vafa um, hvað ég mundi þar vilja leggja til mála, eins og sakir standa nú, en öll eru þau þannig vaxin eða þannig tilkomin, að um þau ber að fjalla við endurskoðun. Hin gífurlega verðhækkun lands og lóða og fasteigna sums staðar í landinu virðist í þann veginn að verða þjóðarmein hér eins og víðar.

Mikið er um það rætt, að sum trúnaðarstörf utan þings séu ekki vel samrýmanleg þingmennsku eða stjórnmálaþátttöku, og rétt er að gefa því gaum a.m.k., hvort setja eigi búsetuskilyrði fyrir kjörgengi í einstökum kjördæmum. Rökin fyrir því, að sérstaklega kjörið stjórnlagaþing fjalli um stjórnarskrána, eru þau, eins og kunnugt er, að til slíks þings mundu menn valdir með tilliti til stjórnarskrármálsins eins og kæmi þá betur fram en verið hefur þjóðarvilji í því máli.

Fyrir einstaklingana í landinu hvern og einn er það oft erfitt, en þó jafnframt mikilsvert að læra að stjórna sjálfum sér. Miklu vandasamari er þó sjálfstjórn þjóðar, þar sem árekstrarefnin eru mörg milli einstaklinga og þjóðfélagsafla og hin frumstæða og þó mannlega baráttugleði nær oftar en hollt er fyrir samfélagið tökum á hugum manna. Ef hin fámenna og lítilsmegandi íslenzka þjóð gæti lært þá list að stjórna sér sjálf betur en aðrar þjóðir, yrði sannarlega eftir því tekið, og þá yrðu Íslendingar ekki lengur áhrifalítil þjóð, heldur stórveldi á sinn hátt, og væri þá vel, ef endurskoðun stjórnarskrárinnar yrði áfangi á leiðinni að því marki, en fleira mun þó þurfa til að koma.

Ég mun nú senn ljúka þessari framsögu, en ég hef orðið þess var hjá ýmsum, að þegar þeir ræða um endurskoðun eða breytingu á stjórnarskránni, þá eiga þeir fyrst og fremst við kjördæmaskipunina eða jafnvel hana eina. Ég lít öðruvísi á það mál. Kjördæmaskipunin er vissulega eitt af meginatriðum stjórnarskrárinnar, en að mínum dómi er það ekki æskilegt að afgreiða hana eina út af fyrir sig, jafnvel þó að það kynni að reynast óhjákvæmilegt. Kjördæmaskipunina á að athuga í samhengi við ýmislegt annað í stjórnarskránni, t.d. aðgreiningu valdsins og stöðu landshlutanna innan ríkisheildarinnar. Þessi till. mín á þskj. 41 fjallar ekki um kjördæmamálið sérstaklega, heldur um endurskoðun stjórnarskrárinnar í heild, þá endurskoðun, sem þjóðin óskaði eftir og heitið var af ráðamönnum við stofnun lýðveldisins. Sú endurskoðun á ekki að verða vettvangur fyrir reikningslist eða valdaspil klókra manna, heldur þarf hún að mótast af stjórnvizku og umhyggju fyrir sjálfstæði Íslands á komandi tímum.

Ég mun ekki fara fleiri orðum um þetta mál að svo stöddu, en legg til, herra forseti, að till. verði að þessari umr. lokinni vísað til síðari umr. og allshn.