28.04.1972
Sameinað þing: 62. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 949 í D-deild Alþingistíðinda. (4574)

244. mál, endurskoðun stjórnarskrárinnar

Flm. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Efni þessarar þáltill. er það, að Alþingi álykti að efna til endurskoðunar á stjórnarskránni, að undirbúningur þess verks skuli falinn 11 manna stjórnarskrárnefnd. Skal hún þannig skipuð, að Alþingi kýs hlutfallskosningu sjö menn, Hæstiréttur nefnir tvo og lagadeild Háskóla Íslands aðra tvo. Forsrh. kveðji nefndina saman til fyrsta fundar, en nefndin skipti sjálf með sér störfum. Nefndinni er falið að semja frv. til nýrrar stjórnarskrár. Stjórnarskrárnefndin skal gefa þeim hagsmuna— og áhugamannasamtökum í landinu, sem hún telur ástæðu til, kost á að láta í té till. um endurbætur á stjórnarskránni og nefndin skal haga störfum svo, að leggja megi till. hennar fyrir Alþingi 1974.

Stjórnarskrá Íslands er nær 100 ára gömul að stofni til. Kristján konungur IX. gaf okkur þessa stjórnarskrá 1874, kom með frelsisskrá í föðurhendi, eins og skáldið orti og þessi stjórnarskrá færði okkur margt gott og hafði marga kosti til að bera. Hún tryggði okkur löggjafarvald, ráð yfir fjármálum okkar að vissu marki, mannréttindi, en á henni voru margir gallar og kom það skjótlega fram. Einkum benti Jón Sigurðsson á það strax eftir að stjórnarskráin var gefin, að hún þyrfti mjög endurbóta og endurskoðunar við á mörgum sviðum.

Skömmu eftir fráfall Jóns Sigurðssonar nokkru síðar hófst hér á Alþingi barátta fyrir endurskoðun stjórnarskrárinnar. Sú barátta stóð um langan aldur. og var aðsópsmesti og glæsilegasti forvígismaður hennar Benedikt Sveinsson sýslumaður, faðir Einars skálds Benediktssonar. Hann var afburðamaður á marga lund og er fræg lýsing Matthíasar Jochumssonar á honum í ræðustól þar sem segir m.a.:

Féll sem flaumiða

foss og háskriða

— fólk stóð forviða —

fall hans málkviða.

En und brábarði

brann sem logvarði

hugurinn skapharði

er sitt hauður varði.

En í þrjá áratugi voru bornar fram till. um breytingar á stjórnarskránni án árangurs, vegna þess að samþykktum Alþingis var jafnan synjað staðfestingar af konungi og ríkisstjórn hans.

Það var fyrst skömmu eftir aldamótin, að árangur fékkst með þeirri mikilvægu breytingu, að stofnað var ráðherraembætti hér innanlands, þannig að íslenzkur maður skyldi taka við ráðherradómi með búsetu á Íslandi. Þetta var stórkostlegur sigur í okkar stjórnar— og frelsisbaráttu og síðan hefur stjórnarskránni verið breytt átta sinnum til viðbótar. Árið 1915 voru nokkrar breytingar gerðar. m.a. þær, að konungskjör var lagt niður og landkjör tekið upp í staðinn og konur öðluðust kosningarrétt. Árið 1920 var stjórnarskránni breytt í samræmi við sambandslögin frá 1918. Árið 1934 var kjördæmaskipuninni breytt. Þá var einnig kosningarréttur lækkaður úr 25 árum í 21 ár. Árið 1942 var kjördæmaskipuninni enn breytt og það sama ár var gerð önnur breyting á stjórnarskránni til þess að greiða fyrir stofnun lýðveldis, þegar þar að kæmi. Árið 1944 var svo lýðveldi stofnað og þær breytingar gerðar, sem leiddi af sambandsslitum við Danmörku. Árið 1959 var landinu skipt í átta kjördæmi með hlutbundnum kosningum og gildir sú skipan enn og loks var sú breyting gerð 1968, að kosningaraldur var færður niður um eitt ár, úr 21 í 20.

Þessar breytingar hafa flestar ef ekki allar verið mikilvægar. En stjórnarskráin hefur aldrei verið endurskoðuð í heild. Við undirbúning lýðveldisins var það ætlun þingflokkanna, að slík allsherjarendurskoðun stjórnarskrárinnar færi fram. Til þess voru valdar nefndir og unnið var að þessu máli í nokkur ár, en án þess að niðurstaða yrði. Þessi fyrirætlun, að landið eignaðist nýja endurskoðaða stjórnarskrá í sambandi við eða beinu framhaldi af stofnun lýðveldisins, varð því ekki að veruleika. Málið hefur legið niðri, en þó hefur því verið hreyft annað veifið. T.d. hafa nokkur frv. verið flutt á undanförnum árum hér á Alþingi um ýmsar tilteknar breytingar á stjórnarskránni. Árið 1965 fluttu þeir Einar Olgeirsson og Ragnar Arnalds frv. um ýmsar breytingar og síðan var það sama frv. flutt aftur árið eftir og árið 1967 svipað frv., sem þeir fluttu Ragnar Arnalds og Magnús Kjartansson og 1970 var enn í meginatriðum sama frv. til breytinga á stjórnarskránni flutt af Magnusi Kjartanssyni og Jónasi Árnasyni. Ekkert þessara frv. náði fram að ganga. Till. til þál. hafa einnig verið fluttar á undanförnum árum. Árið 1966 flutti Karl Kristjánsson þáltill. um endurskoðun á stjórnarskránni. Árið 1967 flutti Gísli Guðmundsson þá till. óbreytta eða því sem næst. Árin 1969 og 1970 flutti Gísli Guðmundsson aftur till. um endurskoðun á stjórnarskránni og þá nokkuð aukna og breytta frá fyrri till. Engin þessara till. náði heldur fram að ganga.

Í stefnuyfirlýsingu fyrrv. ríkisstj. í okt. 1970 var komizt svo að orði, að ríkisstj. teldi tímabært, að haft væri samráð þingflokka um endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Meðal ungra manna hefur það verið áberandi á undanförnum árum, að hvað eftir annað hefur verið hreyfing í þessa átt, að nauðsyn bæri til að endurskoða stjórnarskrána. Má þar nefna m.a. þjóðmálaráðstefnu, sem félag í Háskólanum, Vaka, hélt í marzmánuði 1967 og þar lagði félagið áherzlu á eða þessi ráðstefna, að hið fyrsta yrði hafin heildarendurskoðun stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Ráðstefnan harmar jafnframt það sinnuleysi, sem þessu brýna máli hefur verið sýnt allt frá stofnun lýðveldisins. Meginþætti núgildandi stjórnarskrár má rekja til upphafs 19. aldar og er einsýnt, að nútímaþjóðfélagi hæfir ekki að öllu leyti sá stakkur, sem þá var sniðinn.

Ári síðar, 1968, efndi Samband ungra framsóknarmanna til stjórnarskrárráðstefnu og þar var m.a. samþykkt ályktun, þar sem segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Ráðstefnan vekur athygli á, að heildarendurskoðun lýðveldisstjórnarskrárinnar hefur nú dregizt í nær aldarfjórðung. Þótt meginstoðir stjórnskipunarinnar verði áfram þær sömu, krefjast ýmis atriði endurmótunar til samræmis við ný og nútímaleg viðhorf. Ráðstefnan álitur, að ljúka beri heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar fyrir 11 alda afmæli byggðar í landinu.“

Þetta var ályktun stjórnarskrárráðstefnu ungra framsóknarmanna 1968. Árið 1969 birti tímarit laganema fjögur merkileg erindi um málið og árið eftir, 1970, hélt félag laganema, Orator, ráðstefnu um þetta mál. Ég nefni þessi atriði m.a. til þess að benda á, að meðal ungra manna hefur komið fram áhugi á þessu máli nú hin síðustu ár og í heild, þegar litið er bæði til stefnuyfirlýsingar fyrrv. ríkisstj. í okt. 1970 og þeirra frv. og till., sem ég minntist hér á, þá verður að álykta, að almennur skilningur sé á því, að hér sé um nauðsynjamál að ræða.

Ástæðan til þess, að talið er ekki aðeins æskilegt heldur nauðsynlegt að endurskoða stjórnarskrána, er auðvitað fyrst og fremst sú, að mönnum er ljóst, að hún er um marga hluti úrelt orðin. Síðan hún var sett fyrir tæpum 100 árum, hafa orðið gerbreytingar í þjóðfélaginu. Í rauninni má segja, að það sé allt annað þjóðfélag á Íslandi 1972, en var 1874. Það eru allt aðrar hugmyndir meðal landsmanna um hin margvíslegustu efni. Umsvif opinberra aðila hafa færzt mjög í aukana. Margvísleg hagsmunasamtök eru orðin mikils ráðandi í þjóðfélaginu, sem þá voru ekki þekkt, svo sem samtök verkamanna og annarra launþega, atvinnuveganna o.s.frv. Ný útbreiðslutækni er komin til og ný og gerbreytt viðhorf til félagsmála, menningarmála og þjóðmála í heild. Það er því fullkomin nauðsyn á því, að stjórnarskráin sé í ljósi þessara miklu breytinga tekin til endurskoðunar. Það er ljóst, að margt þarf að endurskoða og breyta, mörgu þarf við að auka og gera nýmæli, eins og það var orðað í fornum lögum.

Í grg. þáltill. er þess getið, að með till. sé ráðgerð endurskoðun á öllum ákvæðum stjórnarskrárinnar. En í grg. eru talin upp 30 atriði, sem flm. vill sérstaklega benda á, að þurfi til athugunar og skoðunar að koma. Skal ég nú hér í stuttu máli rekja þessi atriði.

Fyrst er það að sjálfsögðu Alþingi sjálft. Alþingi hlýtur að verða hyrningarsteinn okkar þjóðskipulags. Af sögulegum, þjóðlegum ástæðum og í lýðræðisskipulagi, eins og við viljum öll viðhalda, hlýtur hin forna löggjafarsamkoma að verða grundvöllurinn. En í sambandi við skipan Alþingis kemur það fyrst til athugunar, hvort breyta skuli á þá lund að afnema deildaskiptingu og hafa aðeins eina málstofu.

Þegar Alþingi var skipt í tvær deildir, sem var gert 1874 með stjórnarskránni, — áður hafði það verið ein málstofa, — þá voru þau rök, sem til þess lágu, fyrst og fremst þau, að hinni efri deild var ætlað að gæta meiri varfærni, þeirrar varfærni, sem æskileg þótti þá, einkum með þeim hætti, að konungur eða stjórnin tilnefndi þá helming þm. í Ed., þannig að fulltrúar konungsvaldsins höfðu þar stöðvunarvald. Og þannig var það alla stund frá 1874 til 1903, að í Ed. var helmingur þm. konungkjörinn. Árið 1903 varð breyting á þessu, þannig að fram til 1915 voru konungkjörnir þm. ekki helmingur, heldur 3/7 þm. þar, en það ár var konungkjörið fellt niður og tekið upp landkjör í staðinn, þannig að með hlutfallskosningum um land allt skyldu kosnir þessir þm., en hins vegar var þetta sjónarmið um varfærni og gætni, „hin konservatívu sjónarmið“, eins og það er oft kallað, svo ríkjandi þá, að aldursmark var sett miklu hærra um kosningarrétt, en gert var til Nd., þannig að kosningarréttaraldurinn væri 25 ár til Nd., en 35 ár til landkjörs. Þannig stóðu mál fram til 1934, þegar kjördæmaskipuninni var breytt og landkjörið afnumið, en síðan hefur enginn munur verið á því, hvernig menn eru kosnir til Ed. og Nd., þannig að allan þann tíma hefur sú skipun verið, að allir þm. eru kosnir með sama hætti og Sþ. velur svo þriðjung þeirra til Ed.

Vegna þessara breytinga má segja, að sum þeirra mikilvægustu raka fyrir deildaskiptingunni séu niður fallin, en þó ekki öll. Ýmsir telja hér og erlendis, að meiri líkur séu til og jafnvel trygging fyrir vandlegri athugun mála, ef öll lagafrv. þurfa að ganga um hendur tveggja þingdeilda, en ekki einnar málstofu. Nú er það þannig, að 1934 var einnig gerð sú mikilvæga breyting, að fjárlagafrv. skyldu fara eingöngu til Sþ., en áður voru fjárlög afgreidd eins og önnur lög í báðum deildum í þrem umr. Þetta má segja, að hafi verið nokkurt spor í þá átt, að þingið skyldi vera ein málstofa. Ég ætla, að þessi breyting hafi þótt gefast vel og ég hef ekki heyrt þess getið, að menn telji, að fjárlög hafi verið verr undirbúin eða verr úr garði gerð frá Alþingis hendi vegna þessarar breytingar. Ef hins vegar á að fara þá leið að gera þingið að einni málstofu, þá tel ég, að gera þurfi ýmsar ráðstafanir í því sambandi. Ef í Sþ. yrðu afgreidd öll lög við þrjár eða kannske fjórar umr., þá væri æskilegt að minni hyggju að stofna til laganefnda, að sérfræðingar fylgdust með málum, væru ekki aðeins til ráðuneytis, heldur hefðu nokkra umsjón með því, að frv. yrðu sem bezt úr garði gerð. Þetta er ekki nýmæli, vegna þess að árið 1929 voru samþykkt lög á þingi um það, að forsrh. væri heimilt að skipa þriggja manna nefnd og skyldu tveir þeirra hafa lokið lagaprófi og þessir menn skyldu vera ríkisstj. og alþm., þingnefndum og milliþinganefndum til aðstoðar um samningu lagafrv., samræmingu laga og annan undirbúning löggjafarmála. Þessi nefnd samkv. lögunum frá 1929 hefur aldrei verið skipuð. Forsætisráðherrar í 43 ár, sem hafa haft þessa heimild, hafa aldrei skipað slíka nefnd og er þetta út af fyrir sig merkur þáttur í nefndasögu Íslands, en hér er um mjög merkilegt mál að ræða, og tel ég alveg sérstaklega, ef þingið yrði ein málstofa, að eitthvað í þá átt ætti upp að taka og jafnvel þó að þingið haldi áfram í tveimur deildum.

Sum okkar nágrannalanda hafa gert þessa breytingu, eins og bæði Danmörk og Svíþjóð, hætt við tvær deildir og tekið upp eina málstofu. Að því er Danmörk snertir, þá ætla ég, að það sé almenn skoðun manna, að þessi breyting hafi ekki orðið til hins verra, heldur fremur til bóta. Ég skal engan dóm á það leggja hér, hvora þessa leið skuli fara, en þetta er eitt af því, sem þarf að athuga og skoða frá öllum hliðum við endurskoðun stjórnarskrárinnar. En í sambandi við þetta þarf að athuga margt um starfshætti Alþingis og alla starfsaðstöðu og skal ég þar fara fljótt yfir sögu. Þau mál hafa verið nú undanfarin ár mjög til athugunar og m.a. í sambandi við þáltill., sem núv. hæstv. forseti Alþingis flutti fyrir nokkru og hefur það m.a. komið í ljós í þeim frv., sem borin hafa verið fram til breytinga á þingsköpum. Ég vil aðeins nefna hér örfá atriði, sem eru að sumu leyti formlegs eðlis, en þó nauðsyn að gefa gaum. Það er t.d. ákvæði stjórnarskrárinnar um atkvgr. í þingi, sem þarf endurskoðunar við. Í 53. gr. stjórnarskrárinnar segir:

„Hvorug þingdeildin getur gert samþykkt um mál, nema meira en helmingur þdm. sé á fundi og greiði þar atkv.“

Þetta „og greiði þar atkv.“, olli oft verulegum erfiðleikum við afgreiðslu mála, ef helmingur eða rúmur helmingur þm. greiddi ekki atkv. Sú leið var farin fyrir allmörgum árum, að í þingsköpin var sett túlkun á stjórnarskrárákvæði í 44. gr. þingskapa, þar sem segir, að „þingmaður, sem er á fundi, en greiðir ekki atkv. við nafnakall, án lögmætra ástæðna, telst taka þátt í atkvgr.“ Mörgum þótti þetta í öndverðu all ankannalegt, þar sem þessi skýring þingskapa væri þvert ofan í orðalag stjórnarskrárinnar, en þetta var gert og þetta hefur verið framkvæmt. Auðvitað væri æskilegra að fá hér samræmi milli stjórnarskrárinnar og þingskapa.

Annað atriði vil ég nefna. Í 3. gr. þingskapa er rætt um kosningu þingforseta, og rétt kjörinn forseti er sá, sem hefur meira en helming greiddra atkv. þeirra, er á fundi eru. Túlkun á þessu ákvæði hefur valdið nokkrum ágreiningi. M.a. kom það upp á síðastliðnu hausti, hvernig ætti að túlka þetta ákvæði, hvort hugsanlegt væri, að forseti, sem fengi minna en helming greiddra atkv., en hinir skiluðu auðum seðlum, væri rétt kjörinn eða ekki. Ég nefni þetta vegna þess, að atkvgr. og kosningar í Alþingi eru svo mikilvægar, að um þetta tel ég nauðsynlegt að hafa skýr og afdráttarlaus ákvæði í stjórnarskránni sjálfri, svo að um það ætti ekki að þurfa að deila.

Í sambandi við starfshætti Alþingis má einnig nefna, að æskilegt væri, að það kæmu skýrari reglur bæði um fyrirspurnir og um þáltill. Í þessu sambandi má einnig nefna það, að þegar í 29. gr. þingskapanna segir, að þáltill., sem fara fram á útgjöld úr ríkissjóði, skuli ræða við tvær umr., þá er þetta ákvæði brot á stjórnarskránni, sem segir skýrum orðum í 41. gr.: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Hitt er svo annað mál, að þetta ákvæði hefur verið svo lengi í lögum og því hefur verið framfylgt svo lengi, að það er álit lögfræðinga, að þessi skilningur, sem í upphafi stangaðist á við stjórnarskrána, sé venjuhelgaður.

Í sambandi við skipun Alþingis kemur að sjálfsögðu tala alþingismanna til athugunar. Árið 1874, þegar stjórnarskráin var sett, voru þingmenn 36 talsins. Nú eru þeir 60 og má slá því föstu, að verðbólgan hefur víða verið stórstígari en í þessu efni. Sums staðar annars staðar er tala þingmanna breytileg eftir fólkstölu. Hér kemur auðvitað margt til greina. Ef einhverjir vildu við endurskoðun stjórnarskrárinnar, fjölga þingmönnum, þá koma nú m.a. húsnæðismál Alþingis þar til greina, en út í þetta atriði skal ég ekki fara hér.

Í sambandi við Alþingi er svo sjálfsagt að fá ákvæði í stjórnarskrána um þingflokkana. Þar eru engin ákvæði um þá önnur en þau, að í 31. gr. er talað um, að 11 landskjörnir þingmenn skuli vera til jöfnunar milli þingflokka. Hins vegar eru þingflokkarnir orðnir svo mikilvægur þáttur í störfum Alþingis og stjórn þjóðmála, að það er eðlilegt, að í stjórnarskránni sjálfri séu reglur um starfsemi þeirra, réttindi og skyldur og svo er það einnig í mörgum erlendum stjórnarskrám.

Næsta atriði, sem nefnt er í grg., er kjördæmaskipunin. Um hana hafa orðið miklar deilur á undanförnum árum og nokkrar stjórnarskrárbreytingar gerðar í sambandi við það mál. Því hefur verið haldið fram, að deilur um kjördæmaskipunina hafi í rauninni verið aðal orsök þess, að ekki hefur tekizt að framkvæma heildar endurskoðun stjórnarskrárinnar. Um það skal ég ekki fullyrða neitt, en í mínum huga stendur það þannig, að ef efnt er til endurskoðunar stjórnarskrárinnar nú, þá ættu deilur um kjördæmaskipunina ekki að þurfa að trufla málið og útiloka endanlega afgreiðslu nýrrar stjórnarskrár. Í rauninni eru tvö meginsjónarmið, sem flestir vilja í huga hafa í sambandi við kjördæmaskipun og kosningatilhögun. Annað sjónarmiðið er það, að samkvæmt lýðræðiskröfu eigi að vera hér jafnrétti, jafnrétti héraða, skoðanahópa og þjóðmálaflokka, til þess að hafa áhrif á skipun Alþingis, svo að Alþingi verði sem réttust mynd af vilja, skoðunum og viðhorfum þjóðarinnar. En um leið er það ákaflega almenn ósk, að menn þurfi ekki eingöngu að kjósa um stjórnmálaflokka og lista með fjölmörgum mönnum á, heldur geti menn kosið um persónur. Menn geti valið sér sinn sérstaka þingmann. Nú heyrum við það að vísu oft, að í þjóðmálum og sveitarstjórnarmálum eigi menn að velja og kjósa um málefni, en ekki menn. Þetta hljómar fallega, en í framkvæmd er þetta á allt annan veg, vegna þess að ég ætla, að það sé sannmæli, að flestir kjósendur hafa hvort tveggja í huga. Þeir hafa bæði í huga þau málefni, þau stefnumál, sem þeir vilja greiða fyrir, en þeir miða einnig við það að velja þann eða þá menn, sem þeir treysta til þess að framfylgja þeim sjónarmiðum og treysta til þess að fara vel með þau völd, sem þeim eru falin. Að því leyti ætla ég, að flestir kjósendur hafi það hvort tveggja í huga, að velja um menn og málefni.

Þetta sjónarmið, að kjósendur geti einnig valið persónur, hefur að sjálfsögðu mjög verið til umr. víða um lönd og margar þjóðir hafa reynt að leysa þetta. Ég ætla, að t.d. hafi Írar komizt allnærri skynsamlegri og heppilegri lausn í þessu efni. Danir að ýmsu leyti líka. Vestur-Þjóðverjar hafa leyst þetta þannig, að þeir sameina einmenningskjördæmi og hlutfallskosningar. Helmingur þingmanna í Þýzkalandi er kosinn í einmenningskjördæmum, en hinn helmingurinn er kosinn á landslistum, sem svarar til okkar landskjörsþingmanna. Hver atkvæðisseðill, sem maður fær til þingkosninga, er tveir dálkar. Í öðrum dálkinum eru hinir einstöku frambjóðendur og í hinum dálkinum eru landslistar flokkanna. Hver kjósandi greiðir í raun og veru tvö atkv., hann setur tvo krossa. Hann setur kross framan við þann mann, sem hann vill kjósa í þessu einmenningskjördæmi og hann setur kross enn fremur framan við þann flokk eða þann landslista, sem hann vill veita brautargengi. Honum er frjálst að velja mann úr öðrum flokki en hann krossar við. Reynslan er hins vegar sú, að um 90% kjósenda í Þýzkalandi velja frambjóðanda, sem er úr þeim sama flokki sem hann krossaði við í hinum dálkinum. Sá, sem fær flest atkv. í einmenningskjördæminu, er kosinn þingmaður þess kjördæmis, en síðan er helmingur hinna þingsætanna notaður til jöfnunar milli flokkanna með þeim árangri, að Þýzka þingið er um leið og það er skipað þingmönnum einmenningskjördæmanna um land allt nokkurn veginn rétt spegilmynd af vilja þjóðarinnar.

Margir spáðu því, þegar hlutfallskosningar voru látnar ráða þannig til helminga, að þetta mundi þýða, eins og víða þar sem hlutfallskosningar hafa verið allsráðandi, að þingflokkar yrðu ákaflega margir. Reynslan hefur orðið sú gagnstæða í því landi. Í upphafi voru allmargir flokkar í Þýzkalandi, en nú hin síðari ár eru þingflokkarnir aðeins þrír, svo að þetta skipulag hefur síður en svo miðað að því að fjölga flokkunum.

Ég skal ekki fara fleiri orðum um þetta atriði, en í þessu sambandi má nefna, að sum lönd hafa í sínum stjórnarskrám meginreglur um kjördæmaskipunina, sem almenni löggjafinn getur svo fyllt út í. Hann getur útfyllt þann ramma og þingmannatala einstakra kjördæma getur verið breytileg, eins og t.d. í Danmörku, þar sem á að endurskoða slíkt á 10 ára fresti samkvæmt manntali og þannig er það í fleiri löndum.

Ég varpa hér aðeins fram þessum aths. og vil undirstrika það, sem nefnt er í grg., að æskilegt sé, að kannað sé með hliðsjón af íslenzkri reynslu og úrlausnum annarra þjóða, hvort unnt sé að samræma á viðhlítandi hátt einmenningskjördæmi og hlutfallskosningar.

Þriðja atriðið er kosningarrétturinn. Sú gjörbreyting hefur orðið á þessari öld, síðan stjórnarskráin var sett, að þá voru 6 þús. kosninga bærir menn eða tæplega 9% þjóðarinnar, en nú eru það yfir 120 þús. og um 60% þjóðarinnar. Um kosningarréttarskilyrðin ætla ég, að ekki séu neinar deilur að ráði nú að öðru leyti en því, að heyrzt hafa raddir um það frá einstökum hópum, að endurskoða eigi aldursmarkið og lækka það niður í 18 ár, eins og í sumum löndum öðrum. Í sambandi við kosningarréttinn má einnig nefna kjörgengið og hafa sumir talið, að rétt væri, að fleiri starfsmenn hins opinbera væru sviptir kjörgengi, en hæstaréttardómarar einir og forseti Íslands. T.d. er það þannig bæði í Englandi og Sviss, að allmargir embættismenn, prestar o.fl. eru ekki kjörgengir til þings. Í till. þeim, sem hér hafa legið fyrir Alþingi, hefur það m.a. komið fram, að athuga þurfi, hvort eigi að takmarka kjörgengi meir en nú er gert. Um það hef ég engar till. eða uppástungur að gera.

Samfara kosningarrétti er í ýmsum löndum ákveðin kosningaskylda, en í henni felst það, að sérhver sá, sem kosningarrétt hefur, er skyldur að neyta atkvæðisréttar síns að forfallalausu, hann er skyldur til að kjósa. Að sjálfsögðu getur hann skilað auðum seðli, ef hann vill og ef hann getur sannað lögleg forföll, þá er það í lagi, en annars sætir hann viðurlögum og er það venjulega áminning eða sekt. Hins vegar ætla ég, að þyngri refsing en sekt sé nú ekki lögð við slíku. Slík kosningaskylda hefur verið frá því fyrir aldamót í Belgíu og virðist yfirleitt ánægja með þá skipan í öllum stjórnmálaflokkum og þegar stjórnarskrá Belgíu var endurskoðuð fyrir þó nokkrum árum þá komu engar till. fram um breytingar á kosningaskyldunni. Holland hefur líka lögleitt kosningaskyldu eftir belgískri fyrirmynd. Í Tékkóslóvakíu á tímum forsetanna Masaryks og Benes, meðan fullkomið lýðræði ríkti þar í landi, þá var þar kosningaskylda. Í ýmsum löndum fleirum, t.d. Ástralíu og Sviss, er í ýmsum fylkjum kosningaskylda til þjóðþingsins. Þetta atriði er til athugunar við endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Næsta atriðið er þingræðið. Nú er svo ákveðið í stjórnarskránni, að stjórnskipulagið hjá okkur sé lýðveldi með þingbundinni stjórn. Þingræðið er út af fyrir sig ekki nefnt berum orðum og spurningin er sú, hvort menn vilja lögfesta þingræðið berum orðum í stjórnarskránni og þá skýrgreina nánar, hvað í því felst. Nú er það að vísu þannig, að hér hafa a.m.k. áður fyrr verið uppi raddir um það, — það kom sérstaklega fram hjá mörgum í sambandi við lýðveldisstofnunina, —- að við ættum ekki að halda áfram með þingræðið í því formi, sem það hefur verið, heldur ætti að veita forsetanum miklu meira vald en konungur hafði hin síðustu ár fyrir lýðveldisstofnunina og fara í því efni í sömu átt og er t.d. í Bandaríkjunum og nú í Frakklandi og í mörgum fleiri ríkjum, þar sem það er fyrst og fremst forseti landsins eða þjóðhöfðingi, sem skipar ríkisstjórn án atbeina þingsins. Ég geri ráð fyrir því, að þingræðið sé svo rótgróið hér á Íslandi, að við viljum halda í það. Eru þó í því sambandi mörg atriði, sem þarf að athuga og þá sérstaklega það atriði, hvernig unnt sé að koma í veg fyrir langvarandi og háskalegar stjórnarkreppur. Nú hefur það komið fyrir áður fyrr hér á landi, að alllangur tími hefur liðið frá því að stjórn baðst lausnar þangað til unnt hefur verið að mynda nýja stjórn. Vitanlega má í þingræðislandi, þar sem enginn flokkur hefur meiri hluta, alltaf gera ráð fyrir því, að stjórnarkreppur geti orðið og þær alvarlegar. Nú er það þannig, að víða um lönd hefur þetta verið eitt hið mesta vandamál, t.d. á tímabilinu á milli heimsstyrjaldanna. Þjóðverjar höfðu t.d. hvorki meira né minna en 21 ríkisstjórn á árunum. 1918 — 1932, og á árunum bæði á milli heimsstyrjaldanna og eftir styrjaldirnar til 1958, þá var meðalaldur ríkisstjórna í Frakklandi að ég ætla ekki nema um það bil hálft ár. Svo tíð stjórnarskipti skapa auðvitað óstöðugleika og festuleysi og er þetta eitt af því, sem margar þingræðisþjóðir hafa þurft við að glíma. Oft hefur þá verið gripið til þess, ef meiri hluti þingsins hefur ekki náð samstöðu um ríkisstjórn, að skipa minni hlutastjórn eða embættismannastjórn og æskilegt væri, að um það yrðu þá settar einhverjar reglur í stjórnarskránni. Þjóðverjar hafa sérstaka reglu, sem kom nú í ljós síðustu daga í sambandi við vantrauststillögu á þingi Þjóðverja, en þar er svo ákveðið í stjórnarskránni, að vantrausti er ekki hægt að lýsa á ríkisstj. nema um leið sé kosinn annar kanslari eða forsrh. Vantraustið er sem sagt fólgið í því, að þingið samþykkir að kjósa nýjan kanslara og fara fram á það við forseta landsins, að hann veiti fyrri kanslaranum lausn, sem forsetinn er þá skyldugur að gera. Þetta hefur verið kallað jákvætt vantraust eða „konstruktivt“ vantraust og a.m.k. komið þá í veg fyrir það, sem áður tíðkaðist víða um lönd, að lýst var vantrausti á ríkisstj. og henni komið frá, án þess að þeir, sem að því stóðu, hefðu nokkra möguleika á því að mynda aðra meirihlutastjórn. Þingræðið, ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir skaðlegar stjórnarkreppur, reglur um minnihluta stjórnir og utanþings– eða embættismannastjórnir eru atriði, sem mjög koma til athugunar í sambandi við endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Varðandi fjárlög er það nefnt í grg., að æskilegt væri, að lögfest yrði í stjórnarskránni, að fjárlög skuli afgreidd frá Alþingi áður en fjárhagsárið hefst, þ.e. fyrir áramót. Þessari reglu hefur verið fylgt nú í rúman áratug, en áður voru mikil brögð að því, að fjárlög voru ekki afgreidd fyrr en komið var nokkuð fram á næsta ár, þ.e. það ár, sem fjárlögin áttu að gilda fyrir. Þetta virðist æskilegt að festa í sjálfri stjórnarskránni. Enn fremur kemur það til athugunar, hvort hægt er að setja einhver ákvæði í stjórnarskrána til þess að koma í veg fyrir eða takmarka, skulum við segja, útgjalda hækkanir, eins og Bretar hafa t.d. Þar er það óheimilt, að einstakir þm. beri fram hækkunar tillögur. Það er fjmrh. einn eða ríkisstj., sem má bera fram hækkunar tillögur við fjárlagafrv. Ég býst við, að mörgum þætti þetta nú nokkuð hörð regla og ströng, enda má segja, að það sé ekki eingöngu hætta af því fyrir fjárhag ríkisins, að einstakir þm. flytji hækkunar tillögur. Það þarf líka væntanlega að gera fleiri ráðstafanir.

Næst er nefnd vernd lýðræðisins og sú vernd getur orðið með ýmsum hætti. Lýðræðið, sem er grundvöllur okkar stjórnskipunar, verður auðvitað að vernda og styrkja eins og unnt er. Það er hægt m.a. með skipulegri fræðslu í skólum og fjölmiðlum. Sum önnur lönd hafa gengið miklu lengra í þessu efni og það af sögulegum ástæðum og vegna sorglegrar reynslu. T.d. er kveðið svo á í þýzku stjórnarskránni þar sem mönnum eru tryggð mannréttindi, að hver sá, sem notfærir sér tjáningarfrelsi, fundar— og félagafrelsi til þess að berjast gegn hinni frjálsu og lýðræðislegu grundvallarskipan, hann fyrir gerir þessum réttindum,og stjórnlagadómstóllinn sker hér úr.

Þessi regla er auðvitað tilkomin í stjórnarskrá V–Þýzkalands eftir hina hörmulegu reynslu, sem Þjóðverjar gengu í gegnum á árunum á undan. En það er vissulega atriði í sambandi við endurskoðun stjórnarskrárinnar, hvað við gætum gert til að efla sem mest lýðræðið og hef ég þá einkum í huga frjálsa fræðslu bæði í skólum landsins og fjölmiðlum, en margt fleira gæti komið til greina.

Um þjóðaratkvæði eru engin lög hér og hafa fyrir skömmu verið fluttar till. um það efni. Árið 1969 fluttu þeir alþm. Ingvar Gíslason, Ólafur Jóhannesson og Páll Þorsteinsson till. til þál. um undirbúning löggjafar um þjóðaratkvæði. Lögðu þeir til, að það mál yrði allt kannað. Við höfum haft hér þjóðaratkvæðagreiðslu 1908 og 1933 um bannlögin og 1916 um þegnskylduvinnu. Aðrar þjóðaratkvæðagreiðslur höfum við ekki haft nema að sjálfsögðu 1944 um sjálfa lýðveldisstjórnarskrána. Í stjórnarskránni er gert ráð fyrir, að ef menn vilja gera breytingu á kirkjuskipaninni, þá skuli það borið undir þjóðaratkvæði og eins ef forseti synjar lögum um staðfestingu, þá skuli það fara til þjóðaratkvæðis.

Í sambandi við þjóðaratkvæði eru hér í rauninni uppi sem annars staðar tvær meginskoðanir. Annars vegar sú, að það eigi að efla sem mest hið beina lýðræði, þ.e.a. gefa kjósendum sem oftast kost á beinni þátttöku í löggjafarstarfinu eða starfi að þjóðmálum með því að bera undir almenning ýmis einstök mál. Hin skoðunin, sú, sem er ríkjandi í ýmsum löndum. t.d. Bretlandi og víðar er sú, að hið svokallaða óheina eða fulltrúalýðræði sé æskilegra. Þingmenn þjóðarinnar séu til þess kosnir að ráða fram úr vandamálunum, meðan þeir hafa sitt umboð til þess og það eigi ekki að létta af þeim, þeim vanda eða draga úr þeirra ábyrgð á þjóðmálunum með því, að þeir geti skotið sér undan og látið fara fram þjóðaratkvgr. um hin og þessi mál. Þetta sjónarmið er töluvert ofarlega í ýmsum löndum og þjóðaratkvgr. þess vegna fátíðar eða óþekktar.

Við verðum auðvitað að gera okkur grein fyrir okkar aðstöðu í þessu efni. Önnur ríki hafa hér sögulegar hefðir, t.d. hefur í Sviss löngum verið ákaflega rúm heimild til þjóðaratkvgr. Stundum er skylt að leggja mál undir þjóðaratkvgr., eins og allar stjórnarskrárbreytingar og ýmsar mikilsverðar ákvarðanir . þjóðþingsins og enn fremur milliríkjasamninga, sem gerðir eru til lengri tíma en 15 ára. Þetta er allt saman skylt að leggja undir þjóðaratkvgr. í Sviss. Auk þess er hægt að krefjast þjóðaratkvgr. um frv., ef átta „kantónur“ eða fylki krefjast þess eða 30 þús. kjósendur. Auk þess hafa Svisslendingar þjóðaratkvgr. um það ekki þannig, að frv. frá þinginu sé lagt undir, heldur ef kjósendur óska eftir, að þingið taki eitthvert mál til meðferðar, t.d. ef kjósendur vilja eiga frumkvæði að stjórnarskrárbreytingu, þá geta 50 þús. þeirra krafizt þess, að þjóðþingið taki það mál til meðferðar. Þjóðaratkvgr. eru ákaflega tíðar í Sviss og síðustu árin er talið, að þær hafi verið u.þ.b. fjórar að meðaltali á hverju ári. Er hér um mjög langa sögulega þróun og hefð að ræða.

Í ýmsum nýrri stjórnarskrám hafa verið tekin upp ákvæði um þjóðaratkvgr. með vissum reglum. Á Írlandi er nokkuð almenn heimild til þjóðaratkvgr. Í Danmörku var með nýju stjórnarskránni frá 1953 tekin upp heimild til þjóðaratkvgr., en þó þannig, að kjósendur geta ekki krafizt þjóðaratkvæðis, en hins vegar þriðjungur þingmanna. Ef frv. er samþ. í þinginu og þriðjungur þingmanna krefst þjóðaratkvæðis, þá er frestað að leggja málið til staðfestingar konungs og þjóðaratkvgr. fer fram og þá er frv. fellt, ef meiri hl. kjósenda greiðir atkv. á móti því, en þó því aðeins, að mótatkvæði séu 30% allra kosningarbærra manna í landinu. En í Danmörku eru margvísleg frv. undan þegin þjóðaratkvgr. Það er ekki hægt að leggja fjárlagafrv. undir þjóðaratkvæði, ekki heldur lög um lántökur ríkisins, ekki skattalög, ekki launa– og eftirlaunalög, ekki lög um eignarnám og nokkur fleiri eru þannig upp talin, ennfremur ýmsir milliríkjasamningar, sem ekki er heimilt að krefjast þjóðaratkvæðis um.

Þetta mál allt saman um þjóðaratkvæði þarf að koma hér til skoðunar og væntanlega að setja um það ákvæði í stjórnarskrá og þá má einnig benda á það, að þjóðaratkvgr. geta ýmist verið bindandi fyrir þjóðþingið eða til leiðbeiningar.

Næst er minnzt á valdsvið og verkefni forseta Íslands og þar kemur þetta meginatriði til greina, hvort einhverjar óskir eða raddir eru uppi um það að auka vald þjóðhöfðingjans frá því, sem verið hefur. Ég minnist þess, að í till. ungra framsóknarmanna frá 1968 var stungið upp á því, að forseti skyldi skipa alla hæstaréttardómara án tilnefningar ráðherra. Og till. í þessa átt hafa oftar verið orðaðar, að forseti skyldi fá heimild til þess að skipa ýmsa embættismenn, án þess að atbeina ráðherra þyrfti til. Varðandi synjunarvald á lögum tel ég, að núgildandi ákvæði stjórnarskrárinnar þurfi endurskoðunar við og séu í rauninni ákaflega óeðlileg, en þar segir svo, að ef forseti synjar lagafrv. staðfestingar, þá fái það engu að síður lagagildi, en síðan á að leggja það undir atkvæði allra kosningarbærra manna til samþykktar eða synjunar. M.ö.o. ef forseti er ósamþykkur frv. frá Alþingi, þá þarf hann fyrst að taka ákvörðun um að synja því staðfestingar, síðan er málið borið undir þjóðaratkvæði og þar stendur málið þannig, að annars vegar er meirihluti Alþingis og væntanlega ríkisstjórnin, sem styður frv. og hins vegar forseti, sem er því andvígur, en samkv. sinni stöðu má væntanlega ekki taka þátt í þessari baráttu.

Það koma margvíslegar aðrar aðferðir hér til greina. Hugsanleg væri t.d. sú aðferð, að í stað þess að taka ákvörðun um að synja frv. staðfestingar hefði forseti heimild til að segja, að áður en hann tæki afstöðu til frv., óskaði hann þjóðaratkvæðis. Það er hægt að hafa margvíslegan annan hátt á. Sums staðar er það þannig, að þótt þjóðhöfðingi synji lögum staðfestingar, þá öðlast þau gildi, ef sérstaklega aukinn meiri hluti þingsins samþykkir þau að nýju eða e.t.v. nýkosið þing. Þetta mál allt þarf að sjálfsögðu skoðunar við.

Næstu atriði varða svo dómaskipunina og ég tel það eðlilegt, að ákveðið verði í stjórnarskránni, að Hæstiréttur sé æðsti dómstóll í íslenzkum málum. Þetta er svo þýðingarmikið atriði í okkar stjórnskipun, að slíkt þarf auðvitað að ákvarðast í stjórnarskránni sjálfri. Enn fremur væri æskilegt, að í stjórnarskránni væri ákveðið um tölu dómara, þannig að löggjafarvaldið eða framkvæmdavaldið geti ekki þar um breytt. Einu sinni var t.d. svo á kveðið hjá okkur, að dómsmrh. væri heimilt að fjölga dómurum í Hæstarétti, þegar fé væri veitt til þess í fjárlögum. Það var náttúrlega ekki alls kostar viðkunnanlegt og æskilegra, að þetta yrði nánar ákveðið í stjórnarskrá.

Í heild þarf að búa þannig í stjórnarskránni um dómaskipunina, að allir meginþættir hennar séu, þar ákveðnir. Dómaskipunin þarf auðvitað gagngerrar endurskoðunar við á mörgum sviðum og skal ég ekki fara út í það mál hér. En eitt meginatriði er það og grundvöllur í okkar stjórnskipulagi, að þannig sé búið að dómendum, að þeir séu sem sjálfstæðastir og óháðastir í sínum störfum. Og m.a. þarf að búa þannig fjárhagslega að hinum æðstu dómendum landsins, að þeir þurfi ekki að hafa áhyggjur af þeim sökum og neyðist til að verða sér úti um aukastörf. Þetta er talið í flestum öðrum lýðræðislöndum alveg grundvallarskilyrði fyrir algjörlega óháðu dómsvaldi.

Þá er minnzt á, að í stjórnarskránni verði ákveðið, að dómstólar skeri úr ágreiningi um það, hvort lög séu samrýmanleg stjórnarskránni. Um þetta er ekkert ákveðið í stjórnarskránni, en hins vegar hefur Hæstiréttur tekið sér það vald, eins og sjálfsagt er og eðlilegt í sambandi við grundvöll okkar stjórnarskrár, en það er æskilegra, að slíkt verði ákveðið í stjórnarskránni.

Út af embættisrekstri ráðherra er nú kveðið svo á, að sérstakur landsdómur skuli fjalla um það mál. Það er mjög til athugunar, hvort ekki ætti að ákveða, að það verði almennir dómstólar, sem fjalla um þau mál eins og annarra borgara í landinu.

Stjórnarskráin ákveður í 46. gr., að Alþingi sjálft skuli skera úr um það, hvort þm. þess séu löglega kosnir, svo og úr því, hvort þm. hafi misst kjörgengi. Þetta er í rauninni eðli sínu samkv. dómstólamál, hvort kosning hafi farið löglega fram eða ekki. Þetta ákvæði í stjórnarskránni á sínar sögulegu rætur, en virðist gjörsamlega úrelt og rétt, að dómstólar fái þetta vald. Í mjög mörgum löndum er það þannig nú, eins og t.d. Svíþjóð, Finnlandi, Englandi, Austurríki og mörgum öðrum, að þetta vald er í höndum dómstólanna, en ekki löggjafarþingsins.

Löngum var það hér svo, að dómsmrh. fór með ákæruvaldið í landinu, sem er ákaflega viðkvæmt vald. Ég held, að það sé óhætt að segja, að um nokkurra ára skeið voru ákaflega harðar deilur og viðkvæmar hér um meðferð þess máls og þá bornar fram sakir um misbeitingu ákæruvaldsins á ýmsum tímum á báða bóga, þannig að höfðuð væru sakamál gegn mönnum af lítilli ástæðu og svo sleppt eða látin niður falla saksókn, þar sem ástæða hefði verið til. Þetta mál var tekið upp og flutt frv. árið 1934 um að taka þetta vald úr höndum hins pólitíska ráðherra og stofna embætti opinbers ákæranda. Þetta komst nú ekki í framkvæmd fyrr en 1961 og síðan hefur starfað hér saksóknari ríkisins, sem nýtur að mestu leyti sömu stöðu og hæstaréttardómendur eftir því sem unnt er. Það væri æskilegt, að um þetta viðkvæma vald og meðferð þess væri ákveðið í stjórnarskránni, þannig að embætti saksóknara ríkisins væri þar fest.

Um stöðu sveitarfélaganna eru ákvæði í stjórnarskránni, að vísu ekki ýkja ákveðin, þar sem segir, að rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skuli skipað með lögum. Sveitarfélögin eru hins vegar svo veigamikill og þýðingarmikill þáttur í okkar stjórnarkerfi, að þeim verður að tryggja sem mest sjálfstæði og varðandi störf þeirra og verkefni þyrfti að taka miklu skýrar og ákveðnar til orða í stjórnarskrá okkar. Í sumum stjórnarskrám, t.d. stjórnarskrá Austurríkis, eru sérstök ákvæði um sveitarfélögin til að tryggja sjálfstæði þeirra og heimild þeirra til að stjórna sjálf fjármálum sínum og til að leggja á skatta. Um sjálfstæði sveitarfélaganna þurfa að koma miklu ákveðnari ákvæði í stjórnarskrána.

Þá er einnig hér í næsta lið rætt um dreifingu valdsins, að athugað verði, hvernig megi dreifa valdi og verkefnum hins opinbera og koma í veg fyrir samsöfnun valds og verkefna á fáa staði og á fárra hendur. Það er mikil nauðsyn í okkar þjóðfélagi að stefna í þessa átt og í sambandi við það og liðinn á undan, um sveitarfélögin, koma sérstaklega til athugunar ýmsar samtaka heildir, fylki, fjórðungar, landshlutasamtök, sem þurfa að fá aukin verkefni og aukin völd og möguleika til að sinna þeim verkefnum í okkar þjóðfélagi, og er þetta eitt af hinum mikilvægustu verkefnum, sem þarf að athuga í sambandi við endurskoðun stjórnarskrárinnar.

Næst er talið æskilegt, að stuðningur ríkisins við kirkju og kristindóm verði tekinn til athugunar.

Næsti liður á eftir er um hin almennu mannréttindi í okkar stjórnarskrá, en margt er þar ófullkomið og úrelt, og um sumt þarf miklu skýrari ákvæði en nú er. En þess er einnig að gæta, að á þessum nær 100 árum, sem liðin eru, síðan þessi ákvæði voru sett, hafa orðið miklar breytingar, og eru margvísleg mannréttindi, sem nú eru talin sjálfsögð, ekki nefnd í okkar stjórnarskrá. Við erum aðilar að mannréttindayfirlýsingu frá 1948. Við erum aðilar að sáttmála Evrópuráðsins um mannréttindi, og þarf þetta hvort tveggja að koma til skoðunar.

Í þessu sambandi er fyrst nefndur hér réttur allra manna til vinnu og ákvæði um vinnuvernd. Í því sambandi má geta þess, að þegar mynduð var ríkisstjórn haustið 1944, svokölluð nýsköpunarstjórn, og hún ákvað að hefja endurskoðun stjórnarskrárinnar, þá var það m.a. tekið inn í stefnuskrá þeirrar stjórnar, að sett yrðu ótvíræð ákvæði um réttindi allra þegna þjóðfélagsins til atvinnu eða þess framfæris, sem tryggingalöggjöfin ákveður.

Þá er nefndur réttur manna til menntunar og opinber aðstoð í því skyni og jöfn menntunaraðstaða, og má í því sambandi nefna það frv., sem nýlega hefur verið lagt fram af hálfu hæstv. ríkisstj. og undirbúið af sérstakri nefnd með fulltrúum allra þingflokka um jöfnun á aðstöðumun æskumanna til framhaldsmenntunar vegna búsetu. Það þarf að taka í stjórnarskrána almenn ákvæði til að tryggja rétt manna til menntunar og jafna menntunaraðstöðu.

Þá er réttur til trygginga vegna sjúkdóma, slysa, örorku, aldurs, missis fyrirvinnu og réttur til læknishjálpar og sjúkrahúsvistar. Þá er friðhelgi heimilis og einkalífs og eignarrétturinn og vernd hans, og eru um þetta allt saman ákvæði í flestum nútíma stjórnarskrám og víða töluvert ítarlegri en hjá okkur. En ákvæðið um prentfrelsi þarf að endurskoða með hliðsjón af þróun fjölmiðla og öll mannréttindaákvæði önnur með hliðsjón af mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna og sáttmála Evrópuráðsins. Í þessu sambandi er rétt að geta þess, að margar stjórnarskrár hafa almenna yfirlýsingu um, að allir borgarar skuli vera jafnir fyrir lögunum. Enn fremur hafa sumar stjórnarskrár sérstök ákvæði um jafnrétti karla og kvenna á öllum sviðum. Þetta hvort tveggja er mjög til athugunar við endurskoðun íslenzku stjórnarskrárinnar.

Ég vil geta þess líka í þessu sambandi, að margar stjórnarskrár, hinar nýrri stjórnarskrár, viðurkenna sérstaklega fjölskylduna og hjúskapinn. Þannig er t.d. í írsku stjórnarskránni. Segir þar, að ríkið viðurkenni fjölskylduna sem eðlilega grundvallareiningu þjóðfélagsins og sem siðferðilega stofnun með réttindum ofar öllum settum lögum. Hjónabandið og fjölskyldan er í ýmsum fleiri stjórnarskrám sérstaklega nefnt og ákveðin vernd þeim til handa.

Næsta atriði, sem ég vildi nefna, og er nú kominn að lokum máls míns, er umboðsmaður þjóðþings eða ármaður Alþingis. Um það mál hafa verið fluttar till. áður hér á Alþingi af Kristjáni Thorlacius og fleirum á árunum 1964–1967 og nú á þessu og síðasta þingi af Pétri Sigurðssyni, og er það mikið ánægjuefni, að sú nefnd, sem fjallar um málið, hefur einróma lagt til, að sú till. verði samþ., en það er að kanna og undirbúa löggjöf um það mál. Ég tel, að það sé mjög æskilegt, að slíkt embætti sé stofnað hér, og hef talið lengi. Uppruni þess er ákaflega gamall. Það var 1809, sem þetta starf var stofnað í Svíþjóð, og síðar í Finnlandi, en langmesta athygli vakti stofnun þess 1953 í Danmörku, enda valdist til þess starfs maður, sem hefur byggt það svo upp, að athygli hefur vakið víða um lönd. En tilgangurinn er auðvitað sá að greiða fyrir eftirliti með stjórnsýslunni og stuðla að réttaröryggi borgaranna.

Ég hef minnzt á það áður, sem náttúrlega er ekkert aðalatriði þessa máls, að ég teldi orðið ármaður koma hér mjög til greina um þetta starf, og er þá miðað við, að þetta er fornt orð og þýddi í fornu máli, maður, sem hafði á vegum ríkisins eða þjóðhöfðingjans eftirlit með höndum, en aðalatriðið er það, að slíkt embætti verði stofnað, og ég tel æskilegra, að um það verði á sínum tíma sett bein ákvæði í stjórnarskrána, eins og er bæði í dönsku, finnsku og sænsku stjórnarskránni, en ekki látin nægja almenn lög, eins og er t.d. í Noregi.

Þá er í grg. nefnd náttúruvernd, sem mjög er æskilegt, að komi inn ákvæði um í stjórnarskrána, um stuðning við listir og vísindi, að ríkið skuli styrkja og vernda, og er það einnig í sumum stjórnarskrám, um forgangsrétt Íslendinga til náttúruauðlinda lands og landgrunns. Við höfum ákvæði og höfum haft alllengi um réttindi eða heimild útlendinga til að eignast hér fasteignir. Það eru settar mjög ákveðnar takmarkanir við því, að útlendingar geti eignazt hér fasteignir, og sömuleiðis skorður við því, að útlendingar geti eignazt hér atvinnuréttindi bæði til fiskveiða, fiskvinnslu o.s.frv. En um þetta mál allt þarf að setja sem gleggst ákvæði í stjórnarskrána.

Loks er það 30. liðurinn, sem hér er nefndur. Það er um, að athuga þurfi aðferðina við stjórnarskrárbreytingar. Nú er sá háttur hafður hér eftir okkar stjórnarskrá, að fyrst þarf Alþingi að samþykkja breytinguna, síðan þarf að rjúfa þing, og hið nýkjörna þing þarf að samþykkja breytinguna að nýju. Þessi aðferð hefur verið gagnrýnd og með réttu af ýmsum, sérstaklega vegna þess, að vilji þjóðarinnar í þessu efni þarf ekki að koma beinlínis fram. Við slíkar kosningar er oft fyrst og fremst kosið um önnur mál, kosið um störf og stefnu stjórnmálaflokkanna, hverjum stjórnmálaflokkanna menn vilji fela völd á Alþingi, hvað ríkisstj. skuli vera o.s.frv., en sjálf stjórnarskrárbreytingin fellur þá oft í skuggann. Til þess að stjórnarskrárbreyting verði beinlínis að vilja kjósendanna sjálfra, þá er auðvitað æskilegra að hafa beint þjóðaratkvæði um það, eins og var um sjáifa lýðveldisstjórnarskrána 1944.

Þannig er þetta nú í mörgum löndum, að samþykki beggja þingdeilda þarf til, en auk þess þarf að leggja undir beint þjóðaratkvæði. Danir hafa haft sama hátt á fram til 1953 og við, samþykki tveggja þinga með þingrofi og nýjum kosningum í milli, og þeir hafa bætt þjóðaratkvæði þar við. Þetta atriði þarf mjög skoðunar við, hvern hátt menn vilja á þessu hafa.

Ég hef rakið hér nokkuð þessi atriði, sem bent er á í grg., en vil undirstrika, að það er stjórnarskráin í heild og fjöldi annarra atriða, sem þarf að skoða. Ég hef hins vegar ekki valið þann kost að setja þessa ábendingarliði inn í sjálfa till., og ástæðan er sú, að vitanlega sýnist þm. sitt hverjum um það, hvaða atriði skuli sérstaklega nefna. Sumir vilja leggja áherzlu á eitt, aðrir á annað, sumir vilja sleppa einhverju, sem aðrir vilja þar við hafa. Þess vegna hef ég litið svo á, að það gæti e.t.v. heldur orðið til trafala við að fá málið samþ., ef í sjálfri þáltill. væri talið upp það, sem sérstaklega skyldi skoða. Þessi er ástæðan til þess, að ég hef ekki sett þessi atriði inn í sjálfa tillgr., en að sjálfsögðu verða þau til athugunar og ábendingar fyrir þá nefnd, sem fengi málið til meðferðar.

Varðandi sjálfa nefndarskipunina, þá er gert ráð fyrir, að Sþ. kjósi sér menn, en auk þess, að tryggð sé sérfræðiþekking með því, að bæði Hæstiréttur og lagadeild Háskólans verði beðin að tilnefna menn, hvor um sig tvo aðila.

Nú er það þannig samkv. okkar stjórnsýslu, að stjórnarskráin fellur undir ráðuneyti forsrh., og til að undirstrika tengsl við forsrn., hef ég sett í till., að forsrh. kveðji nefndina saman til fyrsta fundar, og er það að sjálfsögðu ábending um það, að samstarf sé þar æskilegt á milli.

Það er gert ráð fyrir því hér, að stjórnarskrárnefnd skuli semja frv. til nýrrar stjórnarskrár. Það er ekki orðað svo, að hún skuli gera brtt. við gildandi stjórnarskrá, heldur ætlunin, að hún geri frv. að nýrri stjórnarskrá. Til að ná út til almennings sem mest er gert ráð fyrir, að hagsmunasamtök og áhugamannasamtök í landinu eigi þess kost að koma sínum óskum á framfæri, sem stjórnarskrárnefnd mundi þá meta. Í því sambandi vildi ég sérstaklega nefna launþegasamtökin og samtök atvinnuveganna, Samband ísl. sveitarfélaga, samtök öryrkja, og þannig mætti telja mörg fleiri, m.a. samtök rithöfunda, listamanna o.s.frv., eftir því sem stjórnarskrárnefnd ákvæði.

Það er gert ráð fyrir því, að nefndin hagi svo störfum, að till. hennar megi leggja fyrir Alþingi 1974. Það má vera, að sumum þyki það skammur tími. Ég álít, að svo sé ekki. Ég tel, að með þessum hætti yrði á þriðja ár, tæplega hálft þriðja ár til ráðstöfunar og frv. þá væntanlega lagt fyrir haustþingið 1974, og ef samstaða yrði sæmileg, mætti afgreiða það á því þingi, vorið 1975, en þá eiga kosningar að fara fram hvort sem er samkv. stjórnarskránni, þar sem fjögurra ára kjörtímabilið er á enda.

Ég held, að það sé einmitt mjög æskilegt að setja ákveðinn frest fyrir þetta starf, og tíminn er að mínu viti nægur, ef áhugann brestur ekki. Vilji er allt sem þarf.

Ég vil svo aðeins taka það fram að lokum, að ég tel, að endurskoðun stjórnarskrárinnar hafi margvíslega þýðingu fyrir okkar þjóðfélag, ekki aðeins þá, að einstök ákvæði stjórnarskrárinnar og hún í heild verði endurskoðuð, heldur mun þessi endurskoðun vekja landsfólkið til umræðu og umhugsunar um margvísleg hugtök og verðmæti, sem æskilegt er að ræða, og um margt er á hinum síðustu tímum komið nýtt gildismat. Við mundum við slíka heildarendurskoðun vekja upp umræður um marga þá hluti og mörg þau verðmæti, sem vissulega er þörf á að ræða til hlítar í okkar þjóðfélagi.

Hv. 1. þm. Norðurl. e. hefur flutt hér till. til þál. um endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem er að meginefni samhljóða því, sem ég gat um, að hann hefði flutt undanfarin ár. Eins og hann tekur fram í grg. þeirrar till., þá höfum við átt viðræður, áður en till. voru fluttar um málið, og ég vænti þess, að þegar þessar till. báðar fara til n. — ég legg til, að það verði allshn. — þá geti tekizt þar samstaða um það að þoka þessu máli áleiðis.