16.12.1971
Efri deild: 30. fundur, 92. löggjafarþing.
Sjá dálk 1004 í B-deild Alþingistíðinda. (633)

133. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Þorv. Garðar Kristjánsson:

Herra forseti. Mér þótti að vissu leyti merkileg sú ræða, sem hv. 11. þm. Reykv. hélt hér áðan. Hann ber hér fram brtt. við það frv., sem hér er til umr., og eftir því sem hann sagði, þá er það á grundvelli þess, að hann reiknar með, að verðbólgan verði svo mikil í landinu, að það þurfi að gera sérstakar ráðstafanir hennar vegna. Hann reiknar og með, að því er helzt verður skilið, að skattheimtan verði í slíku ólagi, að það þurfi með óvenjulegum hætti að mæta þessu ástandi. Það kann að vera, að það sé ekki ástæðulaus ótti hv. þm. um það, að við eigum fram undan slíka óðaverðbólgu, að það verði að gera sérslakar ráðstafanir hennar vegna. Það getur og vel verið, að það sé rétt, að það verði haldið þannig á skattamálunum, að það þurfi að gera einhverjar sérstakar ráðstafanir til að bæta þar úr. En ég held, að þetta sé meir en vafasöm aðferð. Ég held, að ef eigi að bæta úr þessu, þurfi efnahagsstefna ríkisstj. og framkvæmd skattamálanna að vera í lagi almennt, en ekki að gera slíkar ráðstafanir sem þessi till. gerir ráð fyrir. Ef hv. þm. hefur ekki trú á núv. ríkisstj. til þess að sjá um, að svo geti orðið með eðlilegum hætti, þá hann um það. Ég verð að viðurkenna það, að ég hef heldur ekki trú á núv. ríkisstj. í þessu efni. En það er ein leið og hún er sú, að skipta um ríkisstj. Að öðru leyti skal ég ekki fjölyrða frekar um þessa till. En ég mun víkja að því frv., sem hér liggur fyrir um tekjustofna sveitarfélaga.

Það hefur verið sagt, og hæstv. félmrh. sagði það, að þetta frv. miðaði að því að efla sjálfstæði sveitarfélaga. Það hefur verið vitnað í þessu sambandi í málefnasamning ríkisstj. og minnt á það, að þar standi, að það sé stefna ríkisstj. að auka sjálfsforræði byggðarlaganna. Ég verð að segja það, að þegar ég sá þetta í stjórnarsáttmálanum, hugsaði ég með sjálfum mér, að loksins sæi maður eitthvað, sem maður gæti skrifað undir og gæti verið sammála ríkisstj. um og vildi gjarnan styðja ríkisstj. til þess að framkvæma. En þegar það er sagt, að þetta frv. sé til þess að efla sjálfstæði sveitarfélaganna, sé ég strax, að ég get ekki stutt ríkisstj. í þessu, og þá hefur þessi von brugðizt líka. Það er vegna þess, að þetta frv. miðar ekki að því að efla sjálfstæði sveitarfélaganna, slíkt er algert öfugmæli. Ef þetta frv. væri til þess fallið að efla sjálfstæði sveitarfélaganna, hefði það þurft að vera þess eðlis,að það væru fleiri mál færð inn á verksvið sveitarfélaganna og það yrðu efldir svo tekjustofnar sveitarfélaganna, að þau gætu annazt þessi mál. Hvorugt er gert. Það er dregið úr verksviði sveitarfélaganna og tekjustofnar þeir, sem sveitarfélögunum eru ætlaðir samkv. frv. þessu, duga verr en núverandi tekjustofnar miðað við núverandi verkefni. Þess vegna eru það öfugmæli að segja, að þetta frv. efli sjálfstæði sveitarfélaganna. Þegar talað er um verkaskiptingu sveitarfélaganna og tekjustofna sveitarfélaga, er eðlilegt að snúa sér fyrst að verkaskiptingunni, því að tekjustofnarnir eiga að fara eftir þeim verkefnum, sem sveitarfélögunum er ætlað að sjá um. Í þessu efni er vægast sagt ekki gott ástand.

Verkaskiptingin milli ríkis og sveitarfélaga þarf í fyrsta lagi að vera miklu ákveðnari heldur en hún er í dag. Það úir og grúir af málum, sem falla í hlut bæði sveitarfélaganna og ríkisins, og það er brýnt verkefni að fækka þessum sameiginlegu verkefnum. Það er líka mikið atriði í þessu sambandi, að þegar fjallað er um þessa verkaskiptingu, þá sé þess gætt, að saman fari frumkvæði, framkvæmd og fjármálaábyrgð á hverju verkefni fyrir sig, eftir því sem kostur er. Það er líka nauðsynlegt, þegar meta á, hvaða verkefni skuli vera á verksviði ríkisins og hvaða á verksviði sveitarfélagsins, að hafa viss grundvallarsjónarmið í huga. Ríkisvaldið á að annast eitt þau verkefni, sem varða flesta eða alla þjóðfélagsborgara nokkurn veginn jafnt og ekki þarf staðbundna þekkingu til að leysa. Sveitarfélögin eiga hins vegar að hafa með höndum staðbundin verkefni og þjónustu, sem telja má, að hlutfallslega jöfn þörf sé fyrir í hverju sveitarfélagi og krefst meiri beinna tengsla við borgarana en þjónusta ríkisins.

Í þessum efnum þarf að gera miklar umbætur. Ég sagði áðan, að það væru of mörg mál, sem væru sameiginlega í höndum ríkisins og sveitarfélaganna, og það þyrfti að fækka þeim. En að sjálfsögðu eru það ýmis mál og stór mál, sem verða að vera bæði í höndum ríkisins og sveitarfélaganna. Samt þarf líka að gera bragarbót hvað þau varðar. Það þarf að hafa markvissari og skynsamlegri skiptingu milli sveitarfélaganna og ríkisins.

Ég nefni sem dæmi svo þýðingarmikinn og stóran málaflokk sem skólamálin. Skipulag þeirra mála er allt of ruglingslegt, eins og nú er, og þar er brýn nauðsyn að bæta úr. En hvernig á skiptingin að vera? Mér þykir samkv. þeirri grundvallarreglu, sem ég nefndi áðan, eðlilegt, að allt skyldunám, allt, sem viðkemur skyldunáminu, sé í höndum sveitarfélaganna, en sérnámið í höndum ríkisins. Um heilbrigðismálin er sama að segja. Þar þarf að hafa miklu ákveðnari og eðlilegri skiptingu á milli ríkisins og sveitarfélaganna en nú er. Það er eðlilegt, að ríkið hafi með að gera sjúkrahús og læknamiðstöðvar, en mér sýnist, að það sé jafneðlilegt, að sveitarfélögin hafi með höndum heilsugæzlu, heilsuvernd og önnur slík mál. Að mínu viti þarf líka að taka til endurskoðunar hafnamálin. Þar held ég, að leggja þurfi meiri áherzlu á hlut ríkisins en nú er gert. Það þarf að auka hlut ríkisins, frá því sem nú er, þar sem byrðar hafnamálanna koma svo mismunandi niður á hinum einstöku sveitarfélögum vegna atvinnuhátta, og þarf ekki að lýsa því frekar.

Rafmagnsmálin eru mál, sem ég tel líka, að eigi að vera sameiginleg, en þar þarf að mínu viti hlutur sveitarfélaganna að aukast, frá því sem nú er. Og þá er það eitt mál, sem mér sýnist ákaflega þýðingarmikið að verði sameiginlegt. Það eru húsnæðismálin. Það er eðlilegt, að vissir þættir húsnæðismálanna, eins og núna er, séu í höndum sveitarfélaganna. Þar á ég við aðild að byggingu verkamannabústaða, ráðstafanir til útrýmingar heilsuspillandi húsnæði og byggingu leiguíbúða. Það er mjög þýðingarmikið, að þessi mál séu í höndum sveitarfélaganna, þó að húsnæðismálin séu að öðru leyti eðlilega á verksviði ríkisvaldsins.

Ég hef nefnt hér fimm málaflokka, sem allir eru þýðingarmiklir. Þeir eru þess eðlis, að þeir hljóta að vera bæði á vettvangi ríkisins og sveitarfélaganna. Ég hef bent á, að það þurfi að gera verulegar skipulagsbreytingar í þessum málaflokkum.

En svo eru það mál, sem einungis ættu að vera í höndum sveitarfélaganna, en eru það ekki núna. Það er meira og minna samkrull og kannske erfitt að botna í sumu, samkrull á milli sveitarfélaga og ríkisins. Þar á ég við mál eins og t.d. íþróttamannvirki, félagsheimili, söfn og menningarstarfsemi og málefni aldraðra, byggingu og rekstur elliheimila og annað slíkt. Ég tel, að þetta séu mál, sem séu einkennandi fyrir þá málaflokka, sem hljóta að eiga að vera eingöngu á verksviði sveitarfélaganna. Og þannig mætti að sjálfsögðu nefna mörg fleiri mál, sem eru nú í dag fyrst og fremst mál sveitarfélaga, eins og barnaheimili, leikvellir, gatnagerð, vatnsveitur o.fl. Ég bendi á þetta, til þess að undirstrika það, að þegar kemur fram frv. um tekjustofna sveitarfélaga, sem hæstv. félmrh. lætur liggja orð að, að sé það markverðasta, sem komið hefur í þessum málum, kannske frá upphafi, þá kemur í ljós, að það er flausturslega farið að þessum málum. Það er ekki byrjað á því, sem byrja þarf á, ef það á að gera virkilega gangskör að því að koma þessum málum í betra horf en nú er. Það er verkaskiptingin. Hæstv. ráðh. hefur ekki byrjað á réttum enda í þessu máli. Það er ekki nóg með það, heldur verður það því miður að segjast, að svo virðist sem hæstv. ríkisstj. sé algjörlega ráðvillt í þessum málum og hafi raunar enga skoðun eða stefnu í þeim.

Ég leyfi mér í þessu sambandi að benda aftur á málefnasamning ríkisstj. Þar segir, að sett verði löggjöf um hlutdeild ríkisins í byggingu og rekstri barnaheimila, elliheimila og annarra hliðstæðra stofnana og séð fyrir fullnægjandi menntunaraðstöðu starfsliðs þeirra. Hér er um að ræða málaflokk, sem ég tel, eins og ég sagði áðan, að eigi tvímælalaust að vera á verksviði sveitarfélaganna. En ríkisstj. ætlar svo að bregðast við þessum málum. að það á að efla hlutdeild ríkissjóðs í þeim. Þetta sýnir hversu algjört ráðleysi og stefnuleysi ríkisstj. er í þessum málum.

Ég sagði áðan, að tekjustofnarnir yrðu að fara eftir þeim verkefnum, sem sveitarfélögunum væru fengin í hendur. Nú er það svo, og ég held, að það sé viðurkennt af öllum, að núverandi tekjustofnar sveitarfélaganna miðað við núverandi verkefni eru of rýrir. Sveitarfélögin almennt, og hin minni sveitarfélög sérstaklega, eru í erfiðleikum með það að geta sinnt þeim verkefnum, sem þeim eru fengin og eru sérstaklega brýn. Það mæfli telja upp fjölda dæma, en ég læt nægja að minna aðeins á tvö atriði.

Fyrst er það gatnagerðin. Það er löngu orðin brýn nauðsyn og það er allt of lengi búið að vanrækja það að koma upp varanlegri gatnagerð í sveitarfélögunum, í kauptúnum og kaupstöðum út um allt land, sérstaklega í kauptúnunum. Það er fátt núna í dag, sem ég hygg, að geti haft meiri áhrif til þess að gjörbreyta aðstöðu og umhverfi fólksins í strjálbýlinu en einmitt að gera átak í þessum efnum. En hvers vegna er það ekki gert? Það er ekki gert vegna þess, að sveitarfélögin, hin litlu sveitarfélög, ráða ekki við þetta, þetta vita allir. Það er vegna þess, að tekjustofnarnir hafa ekki verið nógu ríflegir.

Ég nefni annað dæmi. Það eru húsnæðismálin. Það er ákaflega brýnt verkefni fyrir sveitarfélögin að vera virkur aðili á vettvangi húsnæðismálanna, eins og ég nefndi áðan. Það voru sett lög um Húsnæðismálastofnun ríkisins 1970, þar sem var gerð gagngerð breyting á verkamannabústaðakerfinu. Það var gert til þess að freista þess að hleypa nýju lífi í þá starfsemi, og hlutur sveitarfélaganna var aukinn og ábyrgð þeirra var gerð meiri en áður. Ég held, að þetta hafi verið rétt stefna. En miðað við núverandi tekjustofna er ákaflega erfitt fyrir sveitarfélögin að gera verulegt átak í þessum efnum. Þetta á við byggingu verkamannabústaða. Þetta á líka við um útrýmingu heilsuspillandi húsnæðis. Þetta á einnig við um aðgerðir til þess að koma upp leiguhúsnæði, en það er ákaflega þýðingarmikið í hinum smærri byggðarlögum og fyrir atvinnuvegina þar, að þar sé aðili, sem getur komið upp leiguhúsnæði.

En það hefur ekki verið af viljaleysi, sem sveitarstjórnir hafa lítt eða ekkert aðhafzt í þessum málum. Þær hafa ekki haft möguleika til þess, vegna þess að tekjustofnar sveitarfélaganna hafa verið of rýrir miðað við þau verkefni, sem sveitarfélögunum hafa verið falin. Það hefði því mátt ætla, að þessu máli hefði verið veitt sérstök athygli og gerðar sérstakar ráðstafanir til þess að hæta úr þessum málum, þegar ríkisstj. ber fram lagabálk slíkan, sem felst í frv. því, sem hér er til umr. En það hefur ekki verið gert. Það er ekki einungis, að það hefur ekki verið hætt úr í þessu efni, heldur, ef frv. þetta verður að lögum óbreytt, hæði hvað snertir verkefni og tekjustofna, verða sveitarfélögin verr stödd en þau voru áður. Þetta kom fram greinilega í ræðu hv. 2. þm. Reykv. í gær. að því er varðar Reykjavík. En hæstv. félmrh. taldi í sinni frumræðu, að það væri tæpt og meira en það, að tekjustofnarnir nægðu ýmsum smærri sveitarfélögum. (Gripið fram í.) Ef ég hef skilið rétt, þarf að gera af þessum sökum a.m.k. sérstakar ráðstafanir og kann að vera, að ráðh. hafi í því efni átt við þau bráðabirgðaákvæði, sem eru í frv. En fyrst hann kom auga á í þessu sambandi sérstaklega hin smærri sveitarfélög, en ekki Reykjavík, sem gerð var grein fyrir hér í gær. getur maður af því, sem hv. 2. þm. Reykv. sagði, gert sér í hugarlund, hve mjög þetta á við um hin smærri sveitarfélög.

En ég skal nú víkja nokkru nánar að frv. sjálfu og fyrst að tekjustofnunum. Þar er gert ráð fyrir veigamikilli breytingu, frá því sem nú er, varðandi útsvörin, og ég mæli ekki á móti þeirri breytingu. Ég mæli ekki á móti því, að í stað stighækkandi tekjuútsvars verði ákveðinn hundraðshluti af tekjum eða 10%, eins og gert er ráð fyrir í frv. Ég held, að þetta út af fyrir sig sé til bóta. Ég felli mig vel við þessa breytingu.

En það er eitt í sambandi við útsvörin, sem ég tel mjög varhugavert og raunar er ég því algjörlega andvigur. Það er, að ekki skuli gert ráð fyrir því, að útsvörin séu lögð á atvinnureksturinn. Ég held, að það sé mikil afturför fyrir sveitarfélögin frá því, sem nú er. Ég held, að það sé eitt af því, sem rýrir áhrifavald sveitarfélaganna. Ég held, að það sé ákaflega þýðingarmikið, að það sé beint samband, ef svo mætti segja, milli sveitarstjórnanna og atvinnurekstursins. Við þekkjum það, að alla tíð hafa sveitarstjórnirnar látið sig varða mjög mikið atvinnureksturinn á hverjum stað. Ég held, að þetta sé mjög varhugaverð breyting, og er henni algjörlega andvígur.

Það mætti segja, að það hefði verið eðlilegt, af því að þessi leið var farin, að þá hefði verið fellt niður framlag sveitarfélaganna til Atvinnuleysistryggingasjóðs, en það er ekki gert. Ég tel, að það eigi að gera, og ég tel, að það eigi að gera, jafnvel þó að það væri lagt útsvar á atvinnureksturinn. Það á ekki að íþyngja sveitarfélögunum með þessum greiðslum til Atvinnuleysistryggingasjóðs og í raun og veru engin rök fyrir því, að þessi gjöld voru sett á.

Þá er það fasteignaskatturinn. Fasteignaskattinn á að fjórfalda samkv. þessu frv. Ég tel, að það sé mjög varhugavert að gera slíkt. Ég held, að fasteignaskatti verði að stilla mjög í hóf. Ég skil sjónarmið þeirra, sem halda fram fasteignasköttunum, og ég veit, að það er rétt, að þeir tíðkast í frekara mæli víða annars staðar heldur en hér. En það breytir ekki minni skoðun í þessu efni. Ég held, að það sé varhugaverð og röng stefna, að hækka fasteignaskattana. Það er vegna þess, að í okkar þjóðfélagi er margt öðruvísi heldur en er með öðrum þjóðum. Það er m.a. algengara, að einstaklingarnir eigi sitt íbúðarhúsnæði hér á landi heldur en nokkurs staðar annars staðar, þar sem við þekkjum til. Þetta er svo algengt, að annað er nánast undantekningar. Þetta er almenn regla og það er sama, hvort það eru efnaðir borgarar eða fátækt fólk. Það stefna allir að því að koma sér upp þaki yfir höfuðið. Og það er mikið álag á marga borgarana og ekki sízt þá, að sjálfsögðu, sem verst eru settir fjárhagslega, fátækt launafólk. En þetta fólk hefur sýnt, að það hefur dug og þrek til þess að framkvæma þetta. Það framkvæmir þetta oft og tíðum með nærri ofurmannlegri vinnu, sparsemi og hagsýni. En það telur ómaksins vert að gera þetta, til þess að geta notið þess á ellidögum að geta búið í þessum húsum. Ef fasteignaskattarnir verða hækkaðir svo sem hér er gert ráð fyrir, þá stefnir það í þá átt, að þessu fólki verður gert ókleift að njóta þess, sem það hefur lagt á sig oft og tíðum alla starfsævina. Ef þessi þróun heldur áfram í þessa átt, þá hljóta afleiðingarnar að verða þær, að eldra fólk verður að losa sig við sínar íbúðir, sitt íbúðarhúsnæði, sitt eigið húsnæði miklu meir en nú er gert. Hvað þýðir það fyrir þjóðfélagið? Það hlýtur að þýða það, að gera verður stóraukið átak til þess að koma upp elliheimilum til þess að taka við þessu fólki. Ég meira en efast um, ef það væri sett upp sem reikningsdæmi, að þetta borgaði sig fyrir þjóðfélagið, burtséð frá öllum öðrum ástæðum. Af þessum ástæðum mæli ég mjög á móti aukningu fasteignaskattanna.

Þá er í þriðja lagi gert ráð fyrir framlögum úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga. Ég tel, að það sé alveg rétt að halda þeim eins og verið hefur. En mér finnst koma mjög til athugunar, að þetta framlag verði stórlega aukið, eftir því sem með þarf, til þess að mæta aukinni fjárþörf sveitarfélaganna, þegar yrði horfið að því að auka verksvið þeirra. Þetta var um tekjustofnana.

Eins og hæstv. félmrh. tók fram í sinni ræðu, þá er gert ráð fyrir, að það verði létt byrðum af sveitarfélögunum, framlag sveitarfélaga til lífeyristrygginga verði fellt niður, framlag sveitarfélaga til sjúkratrygginga verði lækkað um helming og kostnaði sveitarfélaga vegna löggæzlu verði af þeim létt, persónuiðgjöld til lífeyristrygginga almannatrygginga verði felld niður og iðgjöld hinna tryggðu til sjúkrasamlaga verði felld niður. Þetta finnst mér eðlilegt og tel, að sé alveg rökrétt að gera þetta og það sé eðlileg afleiðing af því, að tekjustofnarnir eru skertir. En annað mál er það, að það er ekki létt nógu miklum byrðum af sveitarfélögunum til þess að mæta skertum tekjustofnum. eins og ég gat um áðan.

En þá vil ég víkja að atriði, sem varðar sjálfa álagningu útsvaranna. Í frv. felst ákvæði, sem raunverulega þýðir það, að afskipti sveitarstjórna af álagningu útsvara eru úr sögunni. Sveitarstjórnirnar eiga ekkert að koma nálægt þessum málum. Það hefði mátt ætla, þegar svo afgerandi stefnubreyting á sér stað í slíku máli sem þessu, að hæstv. ráðh. gerði nánari grein fyrir ástæðunum fyrir þessu heldur en hann hefur gert. Það væri fróðlegt að heyra rök hans fyrir þessu máli. Sömuleiðis er gert ráð fyrir, að afskipti sveitarstjórna af kærum vegna útsvara séu úr sögunni, og það er gert ráð fyrir, að framtalsnefndir sveitarfélaganna verði felldar niður. Er þetta til þess að efla áhrif og sjálfstæði sveitarfélaganna? Það væri gaman að heyra skýringar hæstv. félmrh. á þessu. Ég spyr: Hvernig stendur á því, að hann gerist forsvarsmaður þess að vega svo að sjálfsvaldi hinna dreifðu byggða í landinu sem gert er með þessu? Sveitarfélögin hafa alla tíð gegnt veigamiklu hlutverki í okkar þjóðfélagi allt frá þjóðveldistímanum. Það er eitt það merkasta í okkar stjórnskipun, sem varðar sveitarfélögin. En sveitarfélögin og verkefni þeirra hafa að sjálfsögðu tekið mörgum breytingum. Sveitarfélögin í þeirri mynd, sem þau eru nú, eru ekki eldri en frá 1872. Þau eiga því 100 ára afmæli ánæsta ári. Er það einhver tilviljun, að upp á þessi tímamót skuli nú bera þessar aðgerðir til þess að skerða sjálfstæði sveitarfélaganna? Er það kannske sú afmælisgjöf, sem þessi ríkisstj. hyggst gefa sveitarfélögunum í landinu á 100 ára afmæli sveitarfélaganna í núverandi mynd þeirra?

Ég hef hér rætt nokkuð um málefni sveitarfélaganna, verkaskiptingu þeirra og ríkisins og tekjustofna. Niðurstaðan af því, sem ég vildi segja, er sú, að frv. þetta, sem hér liggur fyrir, er ekki til þess að hæla sér af, eins og lá í orðum hæstv. félmrh. hér í gær. Það er eitthvað annað. Það er meingallað. Í fyrsta lagi, vegna þess að það hefur engin heildarendurskoðun átt sér stað á verkaskiptingu milli sveitarfélaga og ríkisins. Í öðru lagi, ef frv. verður að lögum. er verr séð fyrir tekjustofnum sveitarfélaga en nú er. Í þriðja lagi eru rýrð áhrif eða afnumin áhrif sveitarfélaganna á álagningu útsvara. Í fjórða lagi, frv. í heild þýðir, ef að lögum verður, skerðingu á sjálfstæði sveitarfélaganna, gerir hlut sveitarfélaganna minni heldur en hann er í dag. Þetta eru alvarlegir hlutir. Hæstv. félmrh. þakkaði nefnd þeirri, sem unnið hefur að samningu þessa frv., hér í gær. Það er hans mál. En hann sagði ekki, að þetta mál hefði verið unnið og borið fram í samráði við sveitarfélögin í landinu og samtök þeirra. Það var eðlilegt, því að slíkt frv. sem þetta hefði aldrei verið borið fram í samráði við þessa aðila. Þó eru það þessir aðilar, sem varðar mest þetta mál. Ég vil þess vegna taka undir þær kröfur, sem þegar hafa komið fram hér í þessum umr„ að frv. þetta verði sent til umsagnar, ekki einungis Sambandi ísl. sveitarfélaga, heldur öllum sveitarfélögum í landinu, svo að þau megi dæma um og gera sínar till., svo að freista megi þess að laga nokkuð frv. þetta, sem er svo meingallað eins og ég hef lýst.