14.03.1973
Neðri deild: 64. fundur, 93. löggjafarþing.
Sjá dálk 2542 í B-deild Alþingistíðinda. (1947)

23. mál, framkvæmd eignarnáms

Ellert B. Schram:

Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja 2 brtt. við frv. til l. um framkvæmd eignarnáms, og eru þær brtt. á þskj. 328. En áður en ég geri grein fyrir þeim till., tel ég óhjákvæmilegt og raunar viðeigandi að víkja nokkrum almennum orðum að forsendum þessa frv., sem hér er á dagskrá, þ. e. eignarréttinum og eignarnáminu. Þær umr., sem átt hafa sér stað hér fyrr í vetur um eignarréttinn, gefa mér og tilefni til að hafa þann formála, er ég nú fylgi þessum brtt. úr hlaði.

Nú er það svo, að flestöll frv. eða lög fela í sér meiri eða minni eignarskerðingar eða takmarkanir á rétti borgaranna, en viðurkennt er, að slík almenn löggjöf brjóti ekki í bága við stjórnarskrárákvæðið um friðhelgi eignarréttarins né heldur valdi lögfræðilegum og pólitískum deilum út frá sjónarhóli eignarréttarins. En það vill svo til, að einmitt þessa dagana eru til meðferðar mál hér í hv. Nd., sem snerta mjög eignarréttinn með hliðsjón af stjórnarskrárákvæðinu um friðhelgi hans. Og þessi mál hafa sum hver vakið upp umr. og kallað eftir afstöðu manna til þessa grundvallarspursmáls eða eru þess eðlis, að þau gefa þar fullt tilefni til. Við höfum rætt hér um Lyfjastofnun ríkisins, sem er einkasölufrv. og er vissulega þess eðlis, að eignarréttarsjónarmið, jafnvel eignarnámssjónarmið koma þar til álita. Frv. um Ferðamálastofnun ríkisins og kaflar þess um náttúruvernd fela í sér vissar eignarskerðingar. Frv. um upplýsingaskyldu stjórnvalda snertir friðhelgi einkamuna, og frv. um orkulög orka tvímælis í augum margra út frá sjónarmiði eignarréttar, eins og við heyrðum reyndar hér í umr. í síðustu viku. Ekki þarf að taka fram, að frv. um framkvæmd eignarnáms, sem hér er til umr., snertir ekki sízt grundvallaratriði varðandi eignarréttinn. Fyrr í vetur var til umr. í Sþ. till. um, að landið, gögn þess og gæði, yrði alþjóðareign, og um það spunnust athyglisverðar umr. og allverulegar deilur. Og svona mætti áfram telja.

Hvort þetta er tilviljun ellegar tímanna tákn, að sótt sé að eignarréttinum með svo áberandi hætti, læt ég ósagt, en hitt er vafalaust, að afstaða manna til eignarréttar er í beinum tengslum við stjórnmálaskoðanir, afstöðu stjórnmálamanna og ráðandi stjórnvalda til hlutverks ríkis annars vegar og einstaklinga hins vegar. Það kann í þessu að felast einhver skýring, þegar höfð er í huga tilhneiging núverandi stjórnvalda til aukins ríkisvalds og ágangs á einstaklingsumsvif.

Ég hef hér fyrr í vetur minnt á það, að stjórnarskrárákvæði okkar um friðhelgi eignarréttarins á sér uppruna í mannréttindaskrá Frakka frá 1789 03 var þá borið fram sem vernd borgaranna gegn yfirgangi ófyrirleitins ríkisvalds. Þetta mannréttindaákvæði var sett við ólíkar aðstæður og frumstæðara þjóðfélag en nú er, ekki sízt hér á Íslandi, en engu að síður er í því fólgin mikilsverð vernd og viðurkenning, sem á jafnmikinn rétt á sér nú og á liðnum tímum. Öllum eða flestum er ljóst, að margbrotið þjóðfélag kallar á margvíslega og fjölþætta löggjöf, sem gengur í þá átt að skerða fortakslausan eignarrétt manna, en sú þróun er óhjákvæmileg og helzt í hendur við sjálfsagða jafnréttisbaráttu og almennari jöfnuð. Um það eru flestir stjórnmálaflokkar eða stjórnmálahreyfingar sammála.

Jafnvel og ekki sízt í augum þeirra, sem hafa skilning á eignarréttinum og þýðingu hans, má eignarrétturinn og á ekki að vera skálkaskjól misréttis né hemill á framfarir og jafnrétti. En sú spurning vaknar jafnframt, hversu langt skuli ganga til skerðingar á eignarréttinum. Hvar eru takmörkin? Á að virða að vettugi viðleitni manna til að eignast fjármuni eða réttindi? Má ekki eignarrétturinn vera hvati til sjálfsbjargarviðleitni, og getur eignarrétturinn ekki verið ein meginforsendan fyrir einmitt því jafnrétti eða jöfnuði, sem menn sækjast eftir og til var stofnað í upphafi? Þessi sjónarmið verða vissulega höfð í huga, og þau eiga rétt á sér. Við hér á Íslandi höfum verið blessunarlega laus við öfgar auðs og fátæktar, og eignir hafa ekki fært mönnum forréttindaaðstöðu í efnalegu eða menningarlegu tilliti, a. m. k. ekki í seinni tíð. Ég er þeirrar skoðunar, að ein höfuðástæðan fyrir þroskuðu og þróuðu þjóðfélagi hér á Íslandi í þeim efnum sé ekki sízt sterkt, en heilbrigt séreignarskipulag. Séreignaskipulag á sér rótgróna hefð og sterk ítök, jafnt meðal bænda og borgarastéttar, og möguleikar flestra til séreignar og sjálfstæðs efnahags fara ekki eftir stéttum eða þjóðfélagsaðstæðum. Þetta fyrirkomulag hefur ekki leitt til ójafnaðar eða óhóflegra forréttinda, heldur þvert á móti verið hvati fyrir framsækið þjóðfélag og framtakssama einstaklinga.

Ég sagði áðan, að afstaða manna til eignarréttarins mótaðist að einhverju eða verulegu leyti af stjórnmálaskoðunum þeirra. Þannig segjast t. d. mjög róttækir vinstri menn vera andsnúnir hvers konar eignarrétti, og jafnaðarmenn gera stundum tilraun til þess að láta skoðanir sínar í ljós, eins og t. d. kom fram hér á þingi í vetur, þegar þeir fluttu frv. eða till. um allsherjarþjóðnýtingu á landinu, gögnum þess og gæðum. En í rauninni er þetta meira „ideallogi“ en raunverulegur vilji þeirra manna, sem aðhyllast þessar stjórnmálaskoðanir. Í því sambandi vek ég athygli á afstöðu hv. 5. landsk. þm., Stefáns Gunnlaugssonar, sem hann hafði til frv. um breyt. á orkulögum, en þessi hv. þm. varði mjög skelegglega eignarrétt sveitarfélaga í því sambandi. Ég minni á afstöðu Búnaðarþings, sem snerist öndvert gegn hvers konar skerðingu á eignarrétti á þeim landssvæðum, sem þar var um að ræða. Og ég vek athygli á því, að enda þótt í þessu frv. sem borið var fram af hæstv. iðnrh., hafi verið klórað lítils háttar í eignarréttinn var augljóst, að hann treysti sér ekki eða vildi ekki ganga þar hreint til verks, eins og hann hefði þó sjálfsagt átt að gera skv. kennibókum strangtrúaðra. Öðrum þræði felst í þessari afstöðu viðurkenning á því, að út frá þjóðhagslegu eða praktísku sjónarmiði sé óæskilegt að ganga til bols og höfuðs á eignarréttinum. Að hinu leytinu er hér um að ræða óbeina staðfestingu á því, að sjónarmið eignarréttarins og tilvist hans á sér rætur víðar en hjá harðsoðnustu íhaldsmönnum.

Ég vil einnig vekja athygli á annarri hlið þessa máls. Nú á tímum beinist athygli og orka að stærri samsteypum og heildum, bandalögum þjóða, samtryggingu stórvelda. Smáþjóðirnar virðast ekki fá rönd við reist eða mega sín a. m. k. lítils. Við Íslendingar lokum ekki augunum fyrir þessari þróun, og vissulega verðum við að taka þátt í henni, ef við eigum ekki að einangrast og forpokast. En við viljum halda sjálfstæði okkar þrátt fyrir smæðina, og við teljum okkur vissulega geta það. Það varðar ekki aðeins þjóðarmetnað okkar inn á við, heldur líka stolt og reisn þessa einstaklings, Íslands, í samfélagi þjóðanna. Við heyjum landhelgisbaráttu, af því að við teljum okkur eiga eignarréttarlegar kröfur til ákveðinnar landhelgi. Og við teljum okkur og heiminum bezt borgið, meðan hér býr sjálfstæð þjóð, sem gerir eignarréttarlega kröfu til eigin lands.

Það sama á við um einstaklinga þessa þjóðfélags. Um leið og við gerum okkur grein fyrir þýðingu samstöðu og samstarfs, hlýtur athyglin að beinast að einstaklingnum sjálfum, sjálfsvirðingu þeirra og sjálfstæði í samfélagi þjóðarinnar. Einn þýðingarmesti þáttur þess er vernd eignarréttarins, ekki með þeim hætti, að hann skapi óeðlileg forréttindi, rangláta misskiptingu auðs og eigna, heldur með réttlátri dreifingu þessara efnalegu gæða og ótvíræðum rétti manna til þess, að á þeim og áunnum eignum þeirra sé ekki troðið og níðzt. Í mínum augum er eignarrétturinn ekki heilagur, en bann er kjölfesta og sá sjónarhóll, sem standa ber á, þegar róttækar tilfærslur eða breytingar eru gerðar í þjóðfélaginu, annaðhvort með lagasetningu eða öðrum stjórnvaldsákvörðunum. Og ég skal fyllilega viðurkenna, að í þeim efnum er ég íhaldssamur, og á meðan ég er þátttakandi hér á löggjafarsamkundunni, þá mun ég ekki standa að löggjöf, sem brýtur í bága við þessa lífsskoðun mína.

Þetta er orðinn langur formáli að stuttu máli, það skal ég játa. En hér er til umræðu frv. til l. um framkvæmd eignarnáms. Skv. stjórnarskránni má grípa til eignarnáms, þegar almannaheill krefst, og skulu þá koma fullar bætur fyrir. Eignarnámsheimildin í stjórnarskránni er samtvinnuð eignarréttarákvæðinu og raunar hugsuð upphaflega og á að vera í raun til að vernda enn frekar eignarréttinn. Í bók sinni Eignarnám segir prófessor Gaukur Jörundsson um eignarnámsákvæðið, — en þess skal geta, að hann hefur samið þetta frv. til l. um framkvæmd eignarnáms, — þar segir prófessorinn, með leyfi forseta:

„Eignarnámsákvæði stjórnarskrárinnar miðar í fyrsta lagi að réttaröryggi, þar sem því er ætlað að sporna við því, að handhafar ríkisvaldsins geti beitt einstaklinga ofsóknum með þeim hætti að hrifsa til sín eigur þeirra. Verður að telja, að ákvæði þetta sé á því byggt, að menn eigi að geta treyst því, auðvitað með vissum undantekningum, að þeir fái að njóta óáreittir þeirra eignarréttinda, sem þeir hafa öðlazt á löglegan hátt.“

Og áfram heldur prófessor Gaukur:

„Í öðru lagi á eignarnámsákvæði 67. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja visst jafnrétti. Er á því byggt, að ákveðnar eignarskerðingar eigi þeir einstaklingar, sem fyrir þeim verða, ekki að bera einir. Hefur verið viðurkennt af íslenzkum dómstólum, að við skýringu á 67. gr. stjórnarskrárinnar beri einnig að hafa þessi sjónarmið í huga.“

Þetta eru tilvitnanir úr fræðibókinni Eignarnám eftir prófessor Gauk Jörundsson. Hvenær um er að ræða eignarnám eða eignarskerðingu, mun ég ekki fjalla um hér. Það hafa verið skrifaðar um það margar fræðibækur og menn ekki á eitt sáttir. En vernd eignarréttarins er höfð til grundvallar, þegar rætt er um eignarnám, og við megum ekki missa sjónar á því aðalatriði. Við megum ekki missa sjónar á því, enda þótt okkur finnist málefnið lítilvægt og hagsmunirnir ekki mikilvægir. Það skiptir ekki máli, hvort í hlut á stórt sveitarfélag eða einstaklingur: rétturinn, grundvöllurinn er ætíð hinn sami.

Það er af þessum ástæðum, sem ég flyt brtt. hér. Í þessu frv. til l. um framkvæmd eignarnáms, sem er, eins og ég hef rakið, til verndar eignarréttinum og jafnréttinu, eru viss ákvæði, sem halda ekki í heiðri þessari grundvallarhugsun. Þau bera ekki nægilega virðingu fyrir rétti eða hagsmunum þess, sem fyrir eignarnáminu verður, og þau fela í sér óeðlilega heimild til handa eignarnema.

Fyrri brtt. mín lýtur að 12. gr. frv., en síðasta mgr. þeirrar gr. hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Þegar fasteign eða hluti fasteignar er tekinn eignarnámi, getur matsnefnd ákveðið, að eignarnámsþola verði bætt tjón hans að einhverju eða öllu leyti með fasteign eða hluta fasteignar, sem eignarnemi getur ráðstafað:

Nú er það svo í fyrsta lagi, að það er hefðbundin og reyndar ófrávíkjanleg regla í ísl. rétti, að þegar bætur eru dæmdar, þá eru það fébætur, og það er hinn viðurkenndi gjaldmiðill hér á landi. Ef um annað er að ræða, þá er það að sjálfsögðu undir samkomulagi komið og háð vilja eða óskum eignarnámsþola eða þess, sem fyrir tjóninu verður. En skv. síðustu mgr. þessarar 12. gr. á hér beinlínis að ákveða með lögum, að reiða megi fram bætur í öðru formi, í þessu tilfelli fasteign. Það er að vísu skýrt svo af þeim, sem sömdu þetta frv., og var gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum við fyrri umr. þessa máls, að þarna séu hafðar í huga landskikabætur, þ. e. a. s. að bæta eignarnám landskika með öðrum landskika, bæta eignarnám jarðar með annarri jörð. En þær skýringar nægja vitaskuld engan veginn. Þegar til framkvæmda á þessu ákvæði kemur, verður að sjálfsögðu litið á ákvæðið sjálft, eins og það lítur út og stendur í lögum. Og þar sem rætt er um fasteign í þessu ákvæði, þá er fasteign ýmislegt annað en landskiki. Ef það er ætlun flutningsaðila eða semjanda þessa frv., að ákvæðið sé skilið svo, að það eigi eingöngu við makaskipti á landssvæði eða landskikum, þá á auðvitað að segja það og taka það fram. Ég trúi ekki öðru en allir sjái og viðurkenni, að það er óaðgengilegt með öllu fyrir eignarnámsþola að una því að eignarnemi geti bætt töku fasteignar, eins og t. d. húseignar, með annarri húseign. Og löggjöfin má alls ekki halda því opnu, að sú leið sé farin. Lög eiga að sjálfsögðu að vera skýr og skiljanleg, í þeim á að standa það, sem við er átt, svo að engum deilum eða ágreiningi valdi. En jafnvel þó að ákvæðið verði túlkað svo, að það eigi aðeins við land eða landskika, þá getur einn landskiki eða jörð verið eignarnámsþola verðmætari en annað land, sem að honum er rétt. Og auðvitað á það að vera í hans valdi, eignarnámsþolans, að ákveða, hvers konar bóta hann óskar, og meginreglan á að vera sú, að þær bætur séu fébætur. Ef hann óskar annars, getur hann sett fram þær óskir sínar við matsnefnd og hún eftir atvikum tekið tillit til þeirra. Ef makaskipti á landi koma til greina, er slíkt samningsatriði og á algerlega að vera háð ákvörðun eignarnámsþola, hvort hann vill hlíta slíkum makaskiptum eða ekki.

Niðurstaða mín varðandi þetta ákvæði er því sú, að hagsmunir eignarnámsþola séu algerlega virtir að vettugi og gangi þess vegna þvert gegn meginanda þessara laga.

Síðari brtt. mín lýtur að 14. gr., en hún hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Þótt mati sé ekki lokið, getur matsnefnd heimilað eignarnema að taka umráð verðmætis, sem taka á eignarnámi, og ráðast í þær framkvæmdir, sem eru tilefni eignarnámsins. Ef krafa kemur fram um það af hálfu eignarnámsþola, skal eignarnemi setja tryggingu fyrir væntanlegum bótum. Ákveður matsnefnd fyrninguna.

Matsnefnd er og heimilt að hafa þann hátt á, sem segir í 1. mgr. þessarar gr., ef vandkvæði eru á að ákveða bætur fyrir fram, eða mat er að öðru leyti vandasamt:

Það, sem ég hef við þessa gr. að athuga, er fyrsta setningin, sem ég les aftur: „Þótt mati sé ekki lokið, getur matsnefnd heimilað eignarnema að taka umráð verðmætis, sem taka á eignarnámi, og ráðast í þær framkvæmdir, sem eru tilefni eignarnámsins:“ Í þessari gr. er sem sagt gert ráð fyrir því, að mögulegt sé að svipta eignarnámsþola umráðum yfir eign sinni, áður en mat liggur fyrir og reyndar áður en fyrir liggur, hvort yfirleitt sé lagaheimild fyrir eignarnáminu eða ekki. Ég held, að allir hljóti að sjá, til hvers slík heimild getur leitt. Eignarnámsþoli er gersamlega varnarlaus gagnvart yfirgangi eignarnema, og hann verður að una því að missa umráð sín yfir eigum sínum með einfaldri stjórnvaldsákvörðun. Slík framkvæmd eða ráðstöfun brýtur fullkomlega gegn því grundvallaratriði, sem liggur að baki stjórnarskrárákvæðinu um eignarnámið, og þeirri hugsun, sem býr að baki þessu frv., sem hér er til umr., þ. e. a. s. þeirri hugsun, að eignarrétturinn og eignarnámið eigi að vera vörn gegn yfirgangi eða valdníðslu eignarnema, hver sem það kann að vera hverju sinni. Röksemdir með þessu ákvæði eru þær, að mér skilst, að eignarnám sé ekki framkvæmt, nema almenningshagsmunir séu í húfi, og þegar svo standi á, megi það ekki verða til tafar, að einn aðili hindri framgang málsins með óþarfa málavafstri eða málalengingum. Vel má fallast á það sjónarmið eitt út af fyrir sig, og ég held reyndar, að fyrir það sé girt. Ég vek athygli á því, að í 13. gr. segir:

„Þegar mat liggur fyrir, getur eignarnemi tekið umráð eignarnumins verðmætis gegn greiðslu matsfjárhæðar og kostnaðar af mati:

Í þessari gr. er sem sagt heimilt að svipta eignarnámsþola umráðum yfir eigninni, þegar mat liggur fyrir. Og ég tel það vera alls kostar fullnægjandi og alls ekki megi ganga lengra. Ég held líka, að þetta ákvæði í 13. gr. um það, að eignarnemi geti tekið umráð eignarnumins verðmætis, þegar mat liggur fyrir, girði fyrir það, að mál sé dregið á langinn með málaferlum eða ósanngjarnri stífni af hálfu eignarnámsþola. En að mínu áliti er það fráleitt, — algjörlega fráleitt — að heimila slíka eignartöku án undangengins þessa lágmarksúrskurðar um bætur og það sé reyndar lágmarkskrafa, að eignarnámsþoli viti og gangi að því vísu, að hann fái bætur og hversu miklar þær muni verða. Ég tel, að einhver fyrirvari verði að vera á umsvifalausri og bagalegri og harkalegri eignarupptöku. Það er tilgangur þessa frv. öðru fremur að hraða matsgerð og málsmeðferð, og það á ekki að vera matsnefnd ofvaxið að kveða matsúrskurð sinn upp, áður en eign er tekin af einstaklingi eða eignaraðila. Ég tel, að sú setning, sem í þessari gr. er, sem fjallar um trygginguna, breyti engu og dragi engan veginn úr því tillitsleysi, sem eignarnámsþola er sýnt með þessu ákvæði, og það er að sjálfsögðu engan veginn tryggt, að hann fái þær bætur fyrir þann miska eða tjón, sem eignarnámið hefur valdið honum.

Því hef ég gert að till. minni, að ákvæði þetta sé fellt niður í heild sinni, og undir slíkum kringumstæðum, að töf megi ekki verða á eignarnámi, þá sé 13. gr. fullnægjandi. Hins vegar hefur brottfall þessa ákvæðis engin afgerandi áhrif á framkvæmd eignarnáms.

Herra forseti. Það má vel vera, að einhverjum finnist ekki vera mikil ástæða til að bera fram hér þessar brtt. og hér sé fulllangt mál um lítið efni. Um það má að sjálfsögðu ætíð deila, hversu smámunasamir þm. eiga að vera í athugun sinni á einstökum frv. En það er engu að síður hlutverk okkar og skylda að leggja blessun okkar yfir fram borin frv. og taka ábyrgð á löggildingu þeirra. Ef það er sannfæring okkar þm., að betur megi fara, þá ber okkur að sjálfsögðu að gera till. þar um. Og það hlutverk hef ég tekið alvarlega. Ég geri það sérstaklega í þessu máli og ekki sízt, því hér er á ferðinni ákvæði og væntanleg löggjöf, sem lýtur að viðkvæmu og vandmeðförnu viðfangsefni.

Eignarréttur er eflaust á undanhaldi, og stöðugt er reynt að ganga á hlut hans með lagasetningu, stjórnvaldsákvörðunum og ýmsum öðrum takmörkunum. En einstaklingarnir í þessu landi, hvar í flokki sem þeir standa, eru umbjóðendur okkar þm., og við eigum að gæta hagsmuna þeirra, og ég held, að það þurfi að gera í stóru sem smáu. Ég held, að þm. eigi að veita viðnám gegn ásókn valdboðs og löggjafar, þar sem stöðugt eru flutt fleiri réttindi á hendur ríkisvaldsins og bera þann keim, að þar sé verið að troða ádeilulaust á rétti og verðmætum einstaklinga. Það má vera, að þessar brtt. fái ekki náð fyrir augum þingmeirihl., en þá hafa þessi sjónarmið a. m. k. komið hér fram.