04.03.1974
Neðri deild: 72. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 2440 í B-deild Alþingistíðinda. (2254)

207. mál, verðtrygging fjárskuldbindinga

Flm. (Ellert B. Schram):

Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja frv. til l. um breyt. á l. nr. 71 frá 1966, um verðtryggingu fjárskuldbindinga. Þar er lagt til. að við 2. gr. l. bætist ný málsgr., svo hljóðandi:

„Þrátt fyrir ákvæði 1. gr. er heimilt að kveða svo á í kaup- og verksamningum um hús, húshluta eða önnur mannvirki, sem eigi eru fullgerð á samningsdegi, en seljandi eða verksali skuldbindur sig til að afhenda fullgerð eftir minnst 12 mánuði, að sá hluti söluverðs, sem svarar til þess byggingarhluta, sem ófullgerður er, skuli breytast í samræmi við breytingar á verðlagsvísitölu til afhendingardags.“

Af efni og forsendum l. nr. 71 árið 1966, um verðtryggingu fjárskuldbindinga, má ráða, að höfuðtilgangur þeirra var að skapa nauðsynlegan grundvöll að verðtryggingu lánsfjársamninga. Stefnt var að því að taka upp verðtryggingu að einhverju leyti við innlánsstofnanir, fjárfestingarlánasjóði og jafnvel lífeyrissjóði. Jafnframt mun hafa verið reynt að taka af öll tvímæli um lagagrundvöll verðtryggingar, en fram að setningu þeirra voru lög ekki afgerandi um heimildir til að beita verðtryggingu nema á tveimur sviðum. Annars vegar hafði veðdeild Landsbankans fengið almenna heimild til sölu vísitölutryggðra vaxtabréfa á almennum markaði vegna þarfa Byggingarsjóðs. Hins vegar höfðu lög sett við gengisbreytingar krónunnar jafnan endurtekið gamalkunnugt ákvæði, að óheimilt væri að lána með skilmála um breytileika á grundvelli skráningar krónu miðað við erlendan gjaldeyri, nema um endurlánað erlent lánsfé væri að ræða.

Þó að tilgangur verðtryggingarlaga hafi fyrst og fremst verið sá, sem að framan greinir, var þó, að því er virðist, gengið lengra í lagasetningunni, og er orðalag 1. gr. það víðtækt, að túlka má það svo, að það nái yfir allt fjármálasviðið, nema löggerninga á sviði kaupgjaldsmála.

Reyndin hefur orðið sú, að löggjöfin hefur haft verulega þýðingu á sviði lánsfjársamninga, og má telja hana fyrst og fremst eðlilega og gagnlega að því marki.

Á hinn bóginn hafa l. skapað nokkra óvissu um gildi löggerninga, sem mjög algengir og mikilvægir eru í viðskiptum, einkum húsaleigusamninga, sölusamninga um húsnæði og verksamninga. Hefur skapast áratuga hefð að leggja vísitöluviðmiðun til grundvallar í slíkum samningum, og hefur sú venja verið látin óátalin í skjóli ákvæða l. frá 1966. því til áréttingar vísast m.a. í lög nr. 30 frá 1970, um Húsnæðismálastofnun ríkisins, en gert er ráð fyrir því í 12. gr. þeirra laga, að stofnunin megi taka mið af breytingu byggingarvísitölu á byggingartíma húsnæðis, þegar afstaða er tekin til endanlegs söluverðs íbúðar og lán er veitt til slíkra bygginga.

Nú skeði það í febr. 1973, að kveðinn var upp í borgardómi Reykjavíkur dómur, sem stangast algerlega á við áðurnefnda hefð og lýsir þar ógildan húsaleigusamning eða það ákvæði hans, sem lýtur að vísítöluviðmiðun. Krafa stefnanda í því máli var reist á ákvæði leigusamnings um, að leigugjald skuli hækka eftir tiltekinn tíma, eða 15. mars 1968, samkv. byggingarvísitölu, en síðan segir í dómnum, með leyfi forseta: „Fallast má á það með stefndu, að umrætt samningsákvæði brjóti í bága við 1. gr. l. nr. 71 frá 1966 og sé því ógilt, enda eigi undantekningarákvæði laganna ekki við. Krafa reist á slíkum grunni fær því ekki staðist, og ber að sýkna stefnda af kröfum stefnanda.“

Þessi dómur, sem kveðinn var upp í febr. 1973, gengur ótvírætt þvert gegn þeirri hefð, sem skapast hefur um verðtryggingarákvæði í samningum, og dómurinn gefur til kynna, að slíkir samningar séu almennt ógildir. Eins og fyrr segir, er alkunna, að allflestir byggingaraðilar, flestir verktakar, sem samið hefur verið við um verk, og þ. á m. við opinberar stofnanir, hafa áskilið sér vísitölukvöð, og í sölusamningum um íbúðir, sérstaklega eftir að framkvæmdir á vegum Byggingarsjóðs ríkisins komu til skjalanna, hefur þetta viðgengist sem algeng og alger regla.

Í 12. gr. l. nr. 30 frá 1970, sem ég hef vitnað hér til, um Húsnæðismálastofnun ríkisins, er Húsnæðismálastofnuninni falið að taka mið af breytingu byggingarvísitölu á byggingartíma húsnæðis, þegar afstaða er tekin til endanlegs söluverðs íbúðar, og hefur verið litið svo á, að með þessum l. hafi löggjafinn gefið byggingaraðilum undir fótinn um að beita vísitölukvöð í sölusamningum íbúða, þannig að verðhækkana á byggingartíma geti gætt í söluverði. En ein forsenda framkvæmdalána er, að byggingaraðili tilkynni húsnæðismálastjórn grunnverð íbúðar í umsókn um framkvæmdalán. Hliðstæð ákvæði er að finna í velflestum verksamningum um stærri framkvæmdir, m.a. þar sem bæði ríki og sveitarfélög eiga hlut að máli. Slíkir samningar sem þessir hafa verið látnir óátaldir af hinu opinbera um alllangt skeið, og má segja, að þeir hafi þannig verið samþykktir með þögninni.

Hinn 20. des. 1972 gaf Seðlabankinn út tilkynningu til áréttingar fyrstu tveim greinum l. frá 1966, og eftir því sem ég hef fengið upplýst, mun ætlunin hafa verið að sporna við gullklásúlum í sölusamningum við innflutning vara frá útlöndum. En tilkynning Seðlabankans vakti menn til umhugsunar, og strax eftir að hún birtist bárust til Seðlabankans fjölmargar fsp. frá aðilum í byggingariðnaðinum, sem hafa í allríkum mæli áskilið sér vísitöluviðmiðun í sínum sölusamningum. Viðbrögð Seðlabanka Ís lands voru þau að hafna öllum beiðnum um undanþágur. Ég hef litið svo á og tel míg hafa fengið heimildir fyrir því að fullyrða, að Seðlabankinn hafi ekki treyst sér til að taka afstöðu til þessara beiðna. Í framhaldi af þessari afstöðu bankans, féll hins vegar annar dómur hjá borgardómi Reykjavíkur, sem gengur nokkuð í aðra átt. Þar er fjallað um það mál, sem höfðað var gegn byggingarsamvinnufélagi hér í borg, þar sem viðkomandi einstaklingur hafði gengið til baka með kaup á íbúð hjá þessu byggingarsamvinnufélagi og krafðist þess að fá vísitölutryggingu ofan á hið umsamda kaupverð. Í þessum dómi er vitnað til l. nr. 36 frá 1952, 20. gr., sem fjallar um byggingarsamvinnufélög, en sú gr. hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Söluverð slíkrar íbúðar, hversu oft sem eigendaskipti kunna að verða, má aldrei verða hærra en stofnverð hennar að viðbættri verðhækkun samkv. vísitölu byggingarkostnaðar og virðingarverði þeirra endurbóta, sem gerðar hafa verið, en að frádreginni hæfilegri fyrningu, hvort tveggja samkv. mati dómkvaddra manna.“

M.ö.o. er gert ráð fyrir því í l. um byggingarsamvinnufélög, að þau geti tekið tillit til hækkunar á vísitölu. En í dómsorðum segir, með leyfi forseta:

„Stefndi er byggingarsamvinnufélag og stofnað með heimild í lögum þessum. Í 10. gr. samþykkta stefnda er tekið upp samhljóða ákvæði og er nefnt í 20. gr.,“ — sem ég var að lesa hér upp áðan í l. frá 1952, — „en samþykktir þessar hafa verið staðfestar af félmrn. Eigi er ætlandi, að það hafi verið tilgangur löggjafarvaldsins með setningu laga nr. 71 frá 1966 að fella margnefnt ákvæði 20. gr. l. nr. 36 frá 1952 úr gildi og þar með samsvarandi ákvæði í samþykktum stefnda og annarra byggingarsamvinnufélaga, þar sem slíkt hefði haft mjög afdrifarfkar og óvægar afleiðingar í för með sér, einkum fyrir þau byggingarsamvinnufélög, sem við sölu íbúða hafa farið eftir meginreglu nefndrar 20. gr. laganna.“ Af þeim dómum, sem ég hef hér vitnað til, má sjá, að þar eru mismunandi niðurstöður, og skapar það að sjálfsögðu nokkra óvissu á þessum vettvangi.

Nú mætti í sjálfu sér spyrja, hvort nokkuð væri óeðlilegt við það, að l. frá 1966 væru túlkuð með þeim hætti, að vísitöluviðmiðun væri bönnuð eða ógild, og þá mætti jafnframt spyrja, hvort nokkurs væri að sakna, enda þótt þessi vísitöluviðmiðun væri felld úr samningum. Ég skal ekki leggja dóm á þá dóma, sem ég hef vitnað til, né halda því fram, að þau mál séu einhver prófmál í þessum efnum. En það er vissulega rétt, að það finnst mörgum kaupanda súrt í broti, að ofan á samningsbundið kaupverð bætist veruleg upphæð, sem seljandi bætir á verðið vegna vísitöluhækkana á samningstíma. En hitt verður í þessu sambandi að vera alveg ljóst, að hér er að sjálfsögðu ekki um að ræða fé, sem tekið er á þurru, eins og sagt er, heldur sannanleg hækkun á samningstímabilinu, kostnaðarauki, sem bæst hefur við vegna hækkunar á launum eða efni eða öðrum tilkostnaði vegna byggingarframkvæmda. Þess er og að gæta í þessu sambandi, að vegna gífurlegrar verðbólgu á síðustu tímum reynist kaupverð plús vísitala yfirleitt mun hagstæðara verð en markaðsverð á þeim afhendingartíma, sem um er samið, og má nefna mörg dæmi þess. Vísitölukvöðin má því að þessu leyti skoðast hagkvæm fyrir kaupanda, því að ef seljandi gerði enga slíka samninga, en seldi gegn afhendingu eða á afhendingartíma, þá má, miðað við reynslu og miðað við þá verðbólgu, sem hér hefur ríkt, gera ráð fyrir, að verð yrði miklum mun hærra en þó tíðkast í dag. En í þessu sambandi er líka rétt að hafa í huga, að það eitt, að ákvæði um vísitölukvöð verði dæmd ógild, getur haft í för með sér, að skaðabótakröfur ógildi samninga og fjöldagjaldþrot hér í þjóðfélaginu og það langt út fyrir það, sem menn gera sér grein fyrir. Er þá höfð hliðsjón af því, að flestallir byggingaraðilar áskilja sér verðtryggingu, svo og allir verktakar, hvort sem þeir semja við einstaklinga eða opinbera aðila. Innkaupastofnun ríkisins mun t.d. hafa það fyrir venju að viðurkenna slíka vísitöluviðmiðun, og mér er ekki kunnugt um neitt meiri háttar verk eða verksamninga hér á landi, þar sem ekki hefur verið samið um vísitöluviðmiðun.

Nú hefur hins vegar skapast það ástand vegna þeirrar óvissu, sem ríkt hefur, að lesa má eftirfarandi klásúlu í sölusamningum, sem gerðir eru núna um fasteignir, — ég tók með mér afrit af uppkasti að samningi, sem mér barst í hendur fyrir skömmu, en í þessu afsali eða kaupsamningi er klásúla svo hljóðandi, með leyfi forseta, — það er gert ráð fyrir verðbótum í þessum samningi, en síðan segir:

„Neiti kaupandi að greiða umsamdar verðbætur, greiði þær með fyrirvara eða ef svo skyldi fara, að dómstólar teldu, að lög nr. 71 1966 banni vísitölubindingu kaupverðsins með þeim hætti, sem í samningi þessum greinir, eru forsendur fyrir sölu þessari brott fallnar, og skal seljanda þá rétt að leysa íbúðina til sín með því að endurgreiða kaupanda greiðslu hans með 9% vöxtum“ o.s.frv.

Ákvæði sem þetta er að sjálfsögðu mjög óhagkvæmt fyrir kaupanda og á reyndar alls ekki að eiga sér stað í kaupsamningum eða afsölum, því að það felur í sér slíkan fyrirvara, að ekki er við það unandi. En ákvæði sem þetta og óvissan vegna áðurnefndra dóma og afstöðu Seðlabankans veldur óneitanlega verulegri ringulreið og býður heim misjöfnum og jafnvel vafasömum aðferðum til að komast í kringum efni málsins. Byggjendur og seljendur fasteigna munu fara alls kyns leiðir til þess að komast fram hjá þessum l., en þó þannig, að þeir geti tryggt sig fyrir því að fá þær verðhækkanir inn í kaupverðið, sem verða á umsömdum tíma.

Það verður að draga í efa, að það samrýmist réttarvitund manna að skerða að þessu leyti möguleika til samninga, og sérstaklega á það við á tímum jafnmikillar verðbólgu og nú er. Það er líka ljóst, að erfitt er við slíkt bann að una, þegar ljóst er, að verðákvörðun í upphafi samnings getur ekki staðist fyrir seljanda nema með fyrirvara um breytileika vörunnar í samræmi við verðþróun á samningstíma. Banni við slíkum ákvæðum er vonlítið að framfylgja, og eins og fyrr segir, er ávallt ráð til að komast fram hjá slíkum bönnum með ýmsum ákvæðum, ef aðeins vísitala eða hliðstæður verðmælir er ekki nefndur.

Ég er þeirrar skoðunar, að það yrði til óþurftar fyrir kaupendur, ef vísitöluviðmiðunin um heimildir þessar yrði felld úr lögum. Eins og fyrr segir, getur bindandi verðákvörðun í samningi til lengri tíma en eins árs ekki staðist í því verðbólguþjóðfélagi, sem við búum við. Það byði heim öðru tveggja, að verðið yrði ákveðið of hátt til óhagræðis fyrir kaupandann ellegar of lágt, með þeim afleiðingum, að ýmist dragist að skila verkinu eða byggingunni, verkið verði ekki eins vel unnið eða í versta falli, að verktakinn gefist upp á verkinu, verði gjaldþrota til óbætanlegs skaða fyrir kaupandann, og þekkjum við dæmi þess úr okkar þjóðfélagi.

Lögin frá 1966 hafa verið túlkuð á þann veg, að þau banni verðtryggingu og samninga hvers konar um leigu, sölu eða verð. Seðlabankinn hefur ekki viljað gefa leyfi til slíkrar verðtryggingar, eins og honum væri þó heimilt samkv. lögum. Hann hefur á sama tíma óbeint viðurkennt með þögninni þá hefð, sem skapast hefur um slíka vísitöluviðmiðun. Vegna þessarar óvissu, vegna þeirra dóma, sem ég vitnaði til, og allra atvika, tel ég rétt, að löggjafarvaldið kveði upp úr með það, hvað skuli ráða í þessum efnum, og ég hef hér lagt til, að það verði staðfest, að vísitöluviðmiðun sé heimil. En alla vega held ég, að það sé nauðsynlegt, að Alþ. taki afstöðu til þessa máls. Fyrir byggingariðnaðinn er það stórkostlegt hagsmunamál, að vissa ríki um lögmæti þeirra samninga, sem venja hefur verið um að gera um áraraðir, og fyrir verktaka og verksala er óhjákvæmilegt, að verðtrygging sé heimil, ef þeir aðilar eiga að vera færir um að bjóða í verk og standa við þær skuldbindingar. Það er ekki hagur þeirra, sem skipta við slík fyrirtæki, eða fyrir þjóðfélagið í heild, ef það á í framtíðinni að vera undir hælinn lagt, hvort verk verða unnin fyrir útlögðum kostnaði eða á því verði, sem ríkir hverju sinni. Til að taka af öll tvímæli um þessi efni er frv. þetta flutt. Ég vil þó taka fram, að óhreyfð standa öll nauðsynleg ákvæði verðtryggingarlaganna, sem sporna við notkun valútukrónu og gefa Seðlabankanum nauðsynlegar heimildir til notkunar vísitöluákvæða, þar sem fjármálayfirvöld telja þau eiga við. Mundi Seðlabankinn eftir sem áður hafa eftirlit með öðrum samningum, sem áfram mundu falla undir l. óbreytt.

Ég tel óþarfa að skýra þetta frv. nánar, nema sérstakt tilefni gefist til, en vil leggja til, að málinu verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og fjh.- og viðskn.