07.03.1974
Efri deild: 72. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 2582 í B-deild Alþingistíðinda. (2368)

46. mál, jarðalög

Frsm. meiri hl. (Páll Þorsteinason):

Herra forseti. Landbn. hefur haft til athugunar frv. til jarðalaga. Afgreiðsla í n. fór á þann veg, að n. varð ekki sammála um afstöðu til málsins, og liggja því fyrir 2 nál., þ.e. nál. meiri hl. á þskj. 410, þar sem lagt er til, að frv. verði samþykkt, og nál. minni hl. þskj. 437, þar sem lagt er til, að frv. verði vísað til ríkisstj.

Tilgangurinn með flutningi þessa frv. er að tryggja, eftir því sem kostur er með löggjöf, að nýting lands utan skipulagðra þéttbýlissvæða sé eðlileg og hagkvæm frá þjóðhagslegu sjónarmiði og að eignarráð á landi og búseta á jörðum sé í samræmi við hagsmuni sveitarfélaga og þeirra, sem landbúnað stunda.

II. kafli frv. fjallar um skipulag, sem á að miða að því, að þessi tilgangur náist. Skv. gildandi l. eiga sveitarfélög forkaupsrétt að jarðeignum, sem seldar eru í hlutaðeigandi sveitarfélagi. Frá þessari aðalreglu eru samt nokkrar undantekningar. Með þessum hætti fá sveitarstjórnir nokkra aðstöðu til að fylgjast með og hafa áhrif á ráðstöfun fasteigna innan sveitarfélags. Reynslan hefur þó sýnt á undanförnum árum, að sveitarstjórnir hafa of veika aðstöðu í þessu efni og í reynd mjög takmörkuð áhrif á, hvernig jarðeignum er ráðstafað.

Skv. frv. þessu skal í hverri sýslu starfa byggðaráð, skipað 3 mönnum, og skulu þeir kunna góð skil á byggð og búháttum í sýslunni. Allir byggðaráðsmenn skulu vera búsettir á starfssvæði byggðaráðs. Það vald, sem byggðaráðum er fengið skv. frv., er fært í hendur heimamanna. Byggðaráðunum er ætlað að vera sveitarstjórnum til fulltingis um þau mál, sem frv. þetta tekur til. Í byggðaráði á sjónarmið sýslunefndar og sjónarmið búnaðarsambands að geta komið fram. Búseta byggðaráðsmanna innan starfssvæðis þeirra á að tryggja þekkingu á staðháttum og hagsmunum í byggðalaginu. Til þess að það sé ótvírætt, að ekki er ætlunin að fara á bak við sveitarstjórnir með þau mál, sem hér er um að ræða, leggur meiri hl. n. til með brtt., sem ég mun skýra nánar síðar, að orðalag um þetta sé gert enn skýrara en það er í frv. sjálfu.

Í l. um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum segir svo í 27. gr.: „Í hverri sýslu skal vera landnámsnefnd, skipuð 3 mönnum. 2 um. skulu kosnir af hlutaðeigandi búnaðarsambandi, að viðhafðri hlutfallskosningu, ef óskað er, en einn skipaður af landnámsstjórn, og er hann formaður.“

Jafnframt því, að byggðaráð verða skipuð, er miðað við að landnámsnefndir leggist niður. Með hinni nýju skipan, sem frv. kveður á um, verður nefndum því ekki fjölgað, en verksvið byggðaráðs í hverri sýslu verður mun víðtækara en verksvið landnámsnefndar.

III. kafli frv. fjallar um forkaupsrétt. Þau nýmæli, sem felast í þessum kafla frv., miða að því að auka rétt sveitarfélaga til þess að kaupa jarðeignir. í samræmi við það eru ákvæði í V. kafla um Jarðasjóð, sem miða að því að styrkja aðstöðu sveitarstjórna, til þess að þær geti í reynd f.h. sveitarfélags neytt forkaupsréttar, þegar jarðir eru seldar.

Í gildandi l. segir: „Hafi leiguliði haft ábúð og búsetu á leigujörð sinni a.m.k. 3 ár samfleytt, áður en söluumleitanir hefjast, hefur hann kauprétt á undan sveitarsjóði.“ Þetta tímamark er í frv. fært í 10 ár. En með brtt., sem meiri hl. n. flytur og síðar verður vikið að, er gert ráð fyrir, að tímamark þetta verði miðað við 8 ár. Jafnframt er það skilyrði sett, að leiguliði, sem öðlast forkaupsrétt á undan sveitarstjórn og neytir þess réttar, taki jörðina til ábúðar og fullra nytja. Noti ábúandi sér ekki kaupréttinn, verður forkaupsréttur sveitarfélags aftur virkur.

Þá er það nýmæli, að tilkynningaskylda er hjá fógeta gagnvart forkaupsréttarhafa, eigi að selja jarðeign á nauðungaruppboði.

Ákvæði frv. um forkaupsrétt koma þó ekki til framkvæmda, þegar arðeigandi selur eða afhendir jörð maka sínum, barni sínu, barnabarni, kjörbarni, fósturbarni, systkini eða foreldri, enda taki viðtakandi jörðina til ábúðar og fullra nytja. Þau koma ekki heldur til framkvæmda, þegar ríkissjóður ráðstafar fasteignarréttindum.

Sé söluverð eignar óeðlilega hátt, miðað við líklegt raunverð, að áliti byggðaráðs, getur forkaupréttarhafi skv. frv. krafist mats á eigninni, og verður þá niðurstaða matsins látin gilda sem söluverð.

IV. kafli frv. fjallar um jarðir í opinberri eigu. Þar er kveðið svo á, að jarðadeild landbrn.fari með málefni jarða í ríkiseign, nema annað sé ákveðið í lögum, og að allar eignir ríkissjóðs í landi og lausafé, sem verið hafa í vörslu Landnáms ríkisins, falli undir forræði jarðadeildar landbrn.

Í 30. gr. er kveðið svo á, að ráðh. sé heimilt að selja jarðir eða jarðarhluta í ríkiseign þeim sveitarfélögum, sem jarðirnar eru í, enda mæli byggðaráð með sölu og geri till. um söluverð, sem endanlega er ákveðið af ráðh. eða skv. mati.

V. kafli frv. fjallar um Jarðasjóð. Þessi kafli er að stofni byggður á lögum, sem í gildi eru um þetta efni. En með þessu frv. er sjóðnum ætlað allmiklu víðtækara hlutverk en verið hefur. Það er hvað mikilvægast, að Jarðasjóði skal vera heimilt að veita sveitarfélögum lán til jarðakaupa, þegar þau neyta forkaupsréttar. Þá skal og heimilt að veita framlög úr Jarðasjóði til að tryggja ábúð jarða, sem hætt er við að fari í eyði, en mikilvægt er að halda í byggð. Jarðasjóði skal skv. frv. ætlað það fjármagn á fjárlögum, að hann geti sinnt hlutverki sínu. Skal framlag til sjóðsins vera að lágmarki 12 millj. kr. ár hvert. Auk þess skal greiða andvirði seldra ríkisjarða í sjóðinn.

VI. kafli frv. fjallar um óðalsjarðir. Hann er tekinn í þetta frv. nálega óbreyttur, eins og samsvarandi ákvæði eru í l. nr. 102 frá 1962, um ættaróðul. ættarjarðir, erfðaábúð og sölu þjóð- og kirkjujarða. Í umsögnum um frv. hefur verið á það bent, að ekki beri nauðsyn til. að þessum kafla sé haldið í lögum. En hér er um heimildarákvæði að ræða, og meiri hl. landbn. telur ástæðulaust og ekki rétt að fella niður úr lögum þau ákvæði, að jarðeiganda sé heimilt með þeim skilyrðum, sem lögin áskilja, að gera jörð sína að ættaróðali.

Frv. þetta hefur verið alllengi í undirbúningi. Á Búnaðarþingi 1971 var samþykkt ályktun þess efnis, að skorað var á landbrh. að skipa n. til að endurskoða ýmis lagaákvæði, sem fjalla um jarðir, eða nánar tiltekið lög um kauprétt á jörðum, nr. 40 frá 5. apríl 1948, ábúðarlög, nr. 36 29. mars 1961, lög um ættaróðul, ættarjarðir, erfðaábúð og sölu þjóð- og kirkjujarða, nr. 102 21. des. 1962, og lög um Jarðeignasjóð ríkisins, nr. 54 27. apríl 1967.

Í framhaldi af þessari ályktun Búnaðarþings 1971 skipaði landbrh. n. til þess að starfa að þessu verkefni. N. skipuðu Ásgeir Bjarnason alþm., Sveinbjörn Dagfinnsson skrifstofustjóri og Árni Jónasson fulltrúi, en þeim til ráðuneytis var dr. Juris Gaukur Jörundsson prófessor. N. þessi skilaði svo áliti og frv. í hendur landbrn. snemma á árinu 1973, s.l. ári.

Meðan málið var í vörslu landbrn., var frv. sent Búnaðarþingi 1973 til athugunar og afgreiðslu. Búnaðarþing tók frv., eins og það var þá úr garði gert, til nákvæmrar athugunar og lagði til, að gerðar yrðu nokkrar breytingar á einstökum ákvæðum frv., en aðaltill. Búnaðarþings var sú, að frv. yrði lögfest svo fljótt sem því yrði við komið.

Þegar þetta allt Búnaðarþings 1973 var fram komið, lét landbrh. enn athuga frv., og voru þá flestar brtt. Búnaðarþings teknar til greina og felldar inn í frv. Þegar svo var komið, var frv. lagt fram á síðasta Alþingi, en hlaut þá ekki afgreiðslu. Snemma á þessu þingi var frv. horið fram aftur og er nú hér til afgreiðslu.

Þess skal einnig geta, að frv. var lagt fyrir aðalfund Stéttarsambands bænda 1973, en sá fundur var haldinn á Núpi í Dýrafirði 31. ágúst og 1. sept. Aðalfundur Stéttarsambandsins kynnti sér þá frv., eftir því sem tök voru á og tími leyfði, og gerði um það ályktun, þar sem skorað er á landbrh. að beita sér fyrir því, að frv. til jarðalaga og frv. til ábúðarlaga, sem lögð voru fram á síðasta Alþingi, verði gerð að lögum á næsta þingi, 1973, með þeim breytingum, sem Búnaðarþing lagði til og nánar eru tilgreindar hér. Í afriti af þessari ályktun, sem ég hef fengið í hendur, segir, að till. þessi hafi verið samþ. með shlj. atkvæðum.

Eftir að frv. þetta hafði verið hér í hv. d. til 1. umr., tók landbn. d. það til gaumgæfilegrar athugunar og lét ekki við það eitt sitja að kynna sér þær till., sem gerðar höfðu verið um málið á Búnaðarþingi og á Stéttarsambandsfundi bænda, heldur sendi landbn. frv. enn til umsagnar ýmsum aðilum.

Frv. var m.a. sent öllum búnaðarsamböndum í landinu, og hafa umsagnir borist frá þeim, a.m.k. flestum eða öllum. Þær eru á þá leið, að fimm búnaðarsambönd mæla eindregið með frv., án þess að gera við það nokkrar sérstakar athugasemdir, fjögur búnaðarsambönd mæla með eða lýsa sig ekki mótfallin frv. í heild, en gera við það ýmsar athugasemdir, en eitt búnaðarsamband leggur til, að málinu sé frestað að þessu sinni og það tekið til nánari athugunar.

Enn fremur sendi landbn. frv. til umsagnar Sambandi ísl. sveitarfélaga og landshlutasamtökum. Umsagnir hafa borist til n. frá þessum aðilum. Ég tel, að sú umsögn, sem hefur borist frá Sambandi ísl. sveitarfélaga, sé hvað veigamest eða efnisríkust, af þessum umsögnum frá sveitarfélagasamtökum.

Umsögn Sambands ísl. sveitarfélaga er á þá leið, að það telur suma kafla frv. vera til bóta, svo sem kaflann um Jarðasjóð, kaflann um forkaupsrétt og kaflann um jarðir í opinberri eigu, en hefur ýmsar ábendingar uppi og athugasemdir í sambandi við önnur ákvæði frv., einkum að því er varðar skipulagsmál, og telur, að með þessu frv. sé um of gengið inn á það verksvið, sem sveitarfélögum beri fyrst og fremst að hafa með höndum, þ.e. um skipulag lands í sveit.

Landshlutasamtökin svara á þá leið, að tvö þeirra mæla með frv. athugasemdalaust, eitt er fremur meðmælt frv., en gerir ýmsar athugasemdir, tvö lýsa sig mótfallin frv. og eitt leggur til, að málinu sé frestað.

Þessu til viðbótar hefur landbn. kynnt sér viðhorf Náttúruverndarráðs til málsins, og umsögn þess er á þann veg, að það mælir alls ekki gegn því, að frv. verði samþ., en gerir ábendingar um fá tiltekin atriði, sem má segja að snerti svið Náttúruverndarráðs.

Umsögn hefur og borist frá skipulagsstjóra ríkisins, þar sem hann fjallar nær eingöngu um þann þáttinn, sem lýtur að skipulagi lands, og kemur þar með ýmsar ábendingar í því efni og athugasemdir.

Loks hefur landbn. fengið í hendur umsögn landnámsstjóra. Það er ekki umsögn stofnunarinnar Landnáms ríkisins, heldur stendur landnámsstjóri einn að þeirri álitsgerð. Ég er ekki, þó að ég taki þetta fram, að gera lítið úr því að fá umsögn þessa ágæta og reynda embættismanns, en bendi aðeins á, að hann stendur einn að henni, en ekki stofnunin í heild. Það er hliðstætt því, að sveitarstjóri taki sér fyrir hendur að svara erindi án þess að bera það undir hreppsnefnd. Og landnámsstjóri hefur ýmislegt við frv. að athuga, einkum að því leyti sem það snertir þá stofnun, sem hann vinnur við og veitir forstöðu, þar sem gert er ráð fyrir því, að sum af þeim verkefnum, sem Landnámið hefur haft með höndum, falli undir byggðaráðin. Kemur fram í umsögn landnámsstjóra, að hann telur það skipulag betra, sem verið hefur, að Landnámið haldi áfram störfum, en byggðaráðum verði ekki komið á fót.

Mér hefur þótt rétt að greina frá þessum viðhorfum þeirra, sem leitað hefur verið til um álit á þessu máli. Þegar þetta er tekið saman í heild, kemur það miklu víðar fram, að þeir, sem láta í té umsögn um málið, eru því meðmæltir, að það nái fram að ganga, þó að ýmsir aðrir geri nokkrar athugasemdir.

Það er kunnara en frá þurfi að segja, að í löggjafarstarfi okkar er oft tekið til athugunar og vitnað til þess, hvernig farið er með samsvarandi greinar í löggjafarstarfi á hinum Norðurlöndunum, og mér virðist það fara í vöxt. T.d. í tryggingamálum er orðinn í sumum greinum gagnkvæmur réttur hjá okkur hér og hjá hinum Norðurlöndunum. Mér þykir því ekki úr vegi að víkja að því, hvernig farið er með hliðstæð málefni á Norðurlöndunum í því máli, sem hér er til umr., en um það eru gefnar skýringar í fylgiskjölum með frv., því að n., sem frv. samdi, kynnti sér mjög rækilega, hvernig þessi mál hafa þróast í nágrannalöndum okkar.

Í Noregi er þessu háttað á þann veg, að samkv. l., sem sett voru á tímabilinu frá 1909–1920, þarf leyfi landbrn. til, að eigandaskipti geti orðið á landeignum utan skipulagðra svæða, og gildir það jafnt, hvort heldur um er að ræða skóglendi, mýrlendi, fjalllendi eða ræktað land. Ákvæðum þessara l. hefur verið beitt allt til þessa dags, þannig að hvenær sem eigendaskipti eru áformuð á landi eða bújörð, verður að leggja fram beiðni um heimild til eigendaskiptanna, áður en þau eru endanlega framkvæmd.

Í norskum l. frá 18. mars 1955, jarðalögum, er ákvæði um forkaupsrétt ríkisins á bújörðum, skóglendum og fjalllendum, sem áformað er að selja eða láta af hendi á annan hátt. Tilgangur þessara lagaákvæða er að reyna að tryggja það, að land verði nýtt á sem hagkvæmastan hátt fyrir þjóðfélagið og þá, sem hafa afkomu sína af landbúnaði. Enn fremur er tilgangurinn að gæta þess, svo sem tök eru á, að hafa hamlandi áhrif á miklar verðhækkanir lands. Mörg dæmi eru þess, að norska landbn, hafi neitað að heimila eigendaskipti að jörð, þar sem að mati rn. hefur verið um of hátt kaupverð að ræða. Slíkar neitanir byggjast gagngert á því að gera það, sem tök eru á, til þess að halda verðlagi lands niðri. Slík afstaða er m.a. rökstudd með því, að norska ríkið hafi aukið verðmæti lands með framlögum og eigin framkvæmdum. Beiðni um eigendaskipti að landi, þar sem ástæða er til að ætla, að áformað sé að skipta landi niður í hagnaðarskyni, t.d. í sumarbústaðalóðir, er að jafnaði neitað. Norska ríkinu er ekki skylt að kaupa land, sem það leyfir ekki sölu á. Ákvæði er í l. um það, að engri þeirri jörð, sem hægt er að nota til landbúnaðar, megi skipta niður, nema að áður fengnu sérstöku samþykki landbúnaðarstjórnar viðkomandi héraðs.

Í Svíþjóð hafa verið í gildi lög allt frá 1916, sem hafa í för með sér vissar takmarkanir á rétti manna til þess að hafa frjáls eigendaskipti á bújörðum. Nú gilda um þetta efni lög nr. 209 frá 1965. Í 1. gr. þeirra l. segir, að ekki megi verða eigendaskipti á fasteign, sem sé skattlögð sem jörð, nema með leyfi viðkomandi landbúnaðarráðs, ef um er að ræða kaup, skipti eða gjöf, viðbót við fyrri eign eða skipti út úr eign. Landbúnaðarráð eru lögboðin í öllum lénum Svíþjóðar. Undantekningar frá þessu ákvæði l. er m.a., ef eignin er keypt af ríki eða sveitarfélagi, ef eignin er keypt á nauðungaruppboði eða ef þéttbýli er skipulagt á henni. Í I. segir, að umsókn um leyfi til eigendaskipta sé heimilt að neita, ef ástæða er til að ætla, að aðaltilgangurinn með kaupunum sé ekki sá að reka landbúnað á eigninni. Enn fremur segir í l., að þegar ríkið neitar um leyfi til eigendaskipta á fasteign, sé það skylt, ef seljandinn hefur rekið þar landbúnað, til þess að kaupa eignina á því verði, sem seljandinn átti kost á að fá fyrir eignina, en skyldan nær ekki til þess að kaupa, ef verðið telst óeðlilega hátt.

Í Danmörku eru einnig ákvæði, sem reisa má á skorður við óeðlilega háu verðlagi, þegar um ráðstöfun á fasteignum er að ræða. En samkv. dönskum l. er skylt að reka bú á bújörðum, en landbrn. getur veitt undanþágu frá þeirri skyldu, þegar sérstakar ástæður eru fyrir hendi.

Eins og ég gat um fyrr í ræðu minni, leggur meiri hl. landbn. til á þskj. 411, að gerðar verði nokkrar breyt. á frv. Þessum brtt. má að efni til skipta í fernt eða fjögur efnisatriði.

Í fyrsta lagi er á nokkrum stöðum lagt til. að því sé bætt inn í frv. eða tilsvarandi frvgr., að sveitarstjórn sé höfð með í ráðum, þegar ráðstafa á fasteignum, og stofnun nýrra býla er háð samþykki sveitarstjórnar. Það var frá upphafi tilgangur þeirra, sem sömdu frv., að framkvæmdin yrði á þann veg, að það yrði alls ekki farið á bak við sveitarstjórnir á nokkurn hátt í sambandi við framkvæmd málsins. En til þess að þetta sé enn ákveðnara en orðalag sumra frvgr. bendir til, leggur meiri hl. landbn. til, að orðalag á nokkrum greinum sé gert ótvírætt um þetta efni. Að þessu lúta 4., 5., 6. og 7. brtt. á þskj. 411.

Í öðru lagi leggur meiri hl. landbn. til. að dregið sé mjög úr ákvæðum frv. um það, að byggðaráð hafi afskipti af skipulagi lands í dreifbýli. Það er gert m.a. til þess að taka til greina þær ábendingar, sem komið hafa fram og ég gerði áðan grein fyrir, frá Sambandi ísl. sveitarfélaga, skipulagsstjóra ríkisins o.fl. Reyndar er í frv. gengið skemmra í því að fela byggðaráðum afskipti af skipulagi en lög um landnám kveða á um, að lagt er á vald landnámsstjórnar eða landnámsstjóra. En þrátt fyrir það vill meiri bl. með brtt. sínum taka þessar ábendingar til greina á þann hátt að fella niður nokkur ákvæði í frv., sem draga úr því valdi, sem byggðaráðin kynnu annars að fá til afskipta af skipulagi dreifbýlis, og koma þannig í veg fyrir, að nokkur ágreiningur komi upp í því efni á milli sveitarstjórnar eða skipulags ríkisins annars vegar og byggðaráða hins vegar.

Í þriðja lagi leggur meiri hl. til, að sú breyting verði gerð á 9. gr. og 27. gr. frv., þar sem kveðið er á um, að seljandinn geti krafist mats dómkvaddra manna um söluverð, að þá sé það nánar tiltekið í löggjöfinni en orðalag frv. gefur til kynna, hvernig það mat skuli framkvæmt. Till. meiri hl. er sú, að það mat fari fram á sama hátt og gerist og gerst hefur um langt árabil, þegar ábúandi hættir búskap á leigujörð, en á þar eignir, sem jarðareiganda ber að kaupa. Ef ágreiningur verður um kaupverð, fer niðurstaða málsins, söluverð, eftir mati. Þetta mat er þannig framkvæmt, að úttektarmenn sveitarfélags meta eignirnar, sem um er að ræða. En vilji aðilar ekki una því mati, geta þeir krafist yfirmats, og í hverri sýslu á að starfa dómur, sem ákveður þetta yfirmat. Sýslumaður er formaður dómsins, tveir eru tilnefndir af sýslunefnd, og heimilt er að kveðja til í dóminn jarðræktarráðunaut og byggingarfulltrúa, sem eiga að hafa sérþekkingu umfram aðra á ræktun og á verðmæti bygginga, og sá úrskurður, sem þessi dómur fellir, gildir sem matsverð.

Í fjórða lagi felst í brtt. meiri hl. n. smávægilegar leiðréttingar, sem mér þykir ekki ástæða til að gera sérstaklega að umtalsefni. Þess vil ég þó að lokum geta, að 18. brtt. á þskj. 411 mælir fyrir um það, að niður falli úr frv. þau ákvæði, að III.-XI. kafli laga um Stofnlánadeild, landnám, ræktun og byggingar í sveitum falli niður. Það er till. okkar, að það sé ekki ákveðið með þessu frv., hvort Landnám ríkisins verði lagt niður eða ekki. Þótt þetta frv. yrði samþ., þyrfti í sjálfu sér ekki að verða árekstur út af því. En fyrir hv. Nd. liggur nú þegar sérstakt frv., og það mun ráða úrslitum um það, hvort sú ákvörðun verður tekin eða ekki hér á hv. Alþingi að leggja Landnám ríkisins niður.