29.03.1974
Neðri deild: 95. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 3251 í B-deild Alþingistíðinda. (2958)

8. mál, skólakerfi

Frsm. (Hannibal Valdimarsson):

Herra forseti. Það er nánast upphaf þessa máls, að á árinu 1969 skipaði þáv. hæstv. menntmrh, dr. Gylfi Þ. Gíslason, n. til þess að endurskoða gildandi löggjöf um skólamál, þ.e.a.s. nefndin skyldi taka til endurskoðunar þrjá lagabálka, lög um skólakerfi og fræðsluskyldu, lög um fræðslu barna og lög um gagnfræðanám.

Í þessa n. voru skipaðir Birgir Thorlacíus ráðuneytisstjóri, sem var form. n., Andri Ísaksson þáv. deildarstjóri skólarannsóknadeildar í menntmrn., núv. prófessor, Gunnar Guðmundsson skólastjóri Laugarnesskólans, Helgi Elíasson þáv. fræðslumálastjóri, Kristján J. Gunnarsson skólastjóri Langholtsskóla og Sveinbjörn Sigurjónsson skólastjóri hér í Reykjavík. Síðan var Jónas B. Jónsson fræðslustjóri skipaður í n. í fjarveru Andra Ísakssonar, og seinna tók einnig til starfa í n. Jóhann S. Hannesson skólameistari. Til aðstoðar þessari n. störfuðu Indriði H. Þorláksson hagfræðingur, fulltrúi í menntmrn. og doktor Þuríður J. Kristjánsdóttir uppeldisfræðingur, sem einnig gegndi störfum ritara nefndarinnar.

Frv., sem þessi n. skilaði, var lagt fyrir Alþ., en fór aðeins til n. eftir 1. umr. í fyrri d. og kom þaðan ekki. Eftir stjórnarskiptin skipaði núv. menntmrh., Magnús T. Ólafsson, n. til þess að endurskoða frv., sem fyrri n. hafði samið, þ.e.a.s. verkefni hennar skyldi vera að endurskoða frv. um skólakerfi og grunnskóla. Þessi n. hefur til aðgreiningar frá hinni fyrri verið kölluð grunnskólanefnd, og hana skipuðu Birgir Thorlacíus ráðuneytisstjóri form., Andri Ísaksson deildarstjóri, Ingólfur A. Þorkelsson kennari við Kvennaskólann í Reykjavík, Kristján Ingólfsson kennari við barna- og unglingaskólann á Hallormsstað og Páll Líndal borgarlögmaður, sem jafnframt er form. Sambands íslenskra sveitarfélaga. Með þessari n. starfaði, eins og með þeirri fyrri, Indriði H. Þorláksson fulltrúi í menntmrn.

Frv., sem hin síðari n. samdi, voru lögð fyrir síðasta Alþingi, í upphafi þess, fóru í gegnum 1. umr. í fyrri d. og til menntmn., en komu þaðan ekki.

Það er því í þriðja sinn, sem frv. um nýja skólalöggjöf eru lögð fyrir Alþingi að þessu sinni, en það frv., sem hér er nú til umr. um skólakerfi, er nokkuð breytt frá fyrri gerð frv. um sama efni. Ef bornar eru saman gr. frv. til l. um skólakerfi við eldra frv., sem fræðslulagan. frá 1969 samdi, kemur í ljós, að 3. og 4. gr. og 10. og 11. gr. eru óbreyttar og samsvara nánast 3. og 4. og 9. og 10. gr. eldra frv., en 7. gr. í þessu frv. er ný og 1. og 2. gr., 5. og 6. gr. og 8. gr. þessa frv. eru breyttar frá fyrri gerð og að sumu leyti auknar að efnisatriðum.

Þannig liggur þetta frv. um skólakerfi þá fyrir. Menntmn. hefur fjallað um það og gert á því eina efnisbreytingu. En þó verð ég að játa, að þó ekki hafi verið flutt brtt. um frv. að öðru leyti, þá varð nokkurs ágreinings vart í upphafi meðferðar í n. um 1. gr. þess, um það, hvort hér skyldi ríkja skólaskylda frá 7–16 ára aldurs, og má e.t.v. vænta brtt. við það eða að viðkomandi nm. geri grein fyrir þeim ágreiningi sínum.

Þetta frv. er samhljóða frv. um skólakerfi, eins og það var lagt fyrir síðasta þing, en var þá ekki útrætt, eins og ég áðan sagði.

Í 1. gr. frv. segir, að allir skólar, sem kostaðir séu eða styrktir að hálfu eða meira af almannafé, skuli mynda samfellt skólakerfi. Þetta þýðir, að einstakir skólar hafa ekki inntökupróf og nemandi flyst þannig viðstöðulaust af einu skólastigi á annað. Með skólalöggjöfinni, sem sett var 1946, þ.e.a.s. lögum um skólakerfi og fræðsluskyldu, var þessu að verulegu leyti náð, einkanlega með ákvæðunum um landspróf. Þó að allir væru ekki á eitt sáttir um kosti landsprófanna, m.a. um framkvæmd þeirra, hygg ég þó, að flestir hafi játað, að þau voru mikil réttarbót fyrir nemendur úr dreifbýlinu. Hér er nú haldið áfram á sömu braut og skólakerfið allt gert að samfelldri heild, þannig að með lokaprófi grunnskólans opnast nemendunum leiðir til allra átta á framhaldsskólastiginu innan skólakerfisins og síðan stig af stigi. Niðurlagsákvæði 1. gr., þ.e.a.s. orðin „sé ekki annað tekið fram í l.“, opna möguleika til þess, að skólar geti notið verulegs styrks af almannafé eða allt að helmingi kostnaðar, en þó verið utan ramma l. um samfellda skólakerfið. Slíkum skólum væri þó hægt að setja skilyrði, t.d. um námsskrár, þar eð styrkveiting gæti verið slíkum skilyrðum háð. Með lokaákvæði gr. munu t.d. lýðskólar og námsflokkar og aðrar hliðstæðar fræðslu- og menntastofnanir, einkum varðandi fullorðinsfræðslu, hafa verið hafðar í huga.

Hið samræmda skólakerfi skiptist samkv. frv. í 3 stig: í fyrsta lagi skyldunámsstigið, í öðru lagi framhaldsskólastigið og í þriðja lagi háskólastig. Á fyrsta stiginu eða frumstiginu, skyldunámsstiginu, er grunnskólinn. Uppi hafa verið aðrar hugmyndir um nafn en grunnskóli, t.d. frumskóli eða þjóðskóli, en þær n., sem um málið hafa fjallað, hafa skilað málinu frá sér undir heitinu grunnskóli. Á framhaldsskólastiginu eru almennir framhaldsskólar, þ. á m. fjölbrautaskólar og menntaskólar, svo og hverskonar sérskólar, bæði verklegir og bóklegir. Á háskólastigi eru svo Háskóli Íslands, Kennaraháskólinn og hliðstæðir skólar.

Um þessa uppbyggingu hins samfellda kerfis er fjallað í 2. gr. frv. Með henni er sú breyting gerð frá gildandi l., að barnafræðslustigið og gagnfræðastigið eru sameinuð og óskipt skyldunámsstig sett í staðinn, þ.e.a.s. grunnskólastigið. Í stað menntaskóla og sérskólastigs gildandi l. kemur hið svonefnda framhaldsskólastig, og er þar m.a. gert ráð fyrir svonefndum fjölbrautaskólum eða sameinuðum framhaldsskólum, en það er skólaform, sem þekkt er t.d. í Bretlandi, en hér er enn aðeins á undirbúningsstigi.

Yfir hvaða aldursstig nær þá grunnskólinn? Hann er fyrir börn og unglinga á aldrinum 7–16 ára, og nær skólaskyldan yfir þetta tímabil, þ.e. 9 ára skólaskylda í stað 8 ára nú. Það er einmitt þetta atriði, sem hugsanlegt er, að ágreiningur komi hér fram um og að einhverjir vilji halda áfram hér með 8 ára skólaskyldu, þó að gengið væri inn á 9 ára fræðsluskyldu. Grunnskólinn á að veita hina almennu undirstöðumenntun í landinu og búa undir nám á öllu framhaldsskólastiginu.

Hér er um tvær meginbreytingar að ræða frá gildandi l., þ.e. lengingu skólaskyldunnar um eitt ár og hins vegar það, að 4. bekkur gagnfræðastigsins er í rauninni felldur niður.

Samkvæmt gildandi l. lýkur 8 ára skólaskyldu nú með svokölluðu unglingaprófi. Það próf gefur mjög takmörkuð réttindi til framhaldsnáms. Miklu fremur opna nú miðskólapróf, landspróf, gagnfræðapróf leiðir til áframhaldandi náms og hvert þeirra sitt með hverjum hætti. Það er að mínu áliti til stórbóta, að nú opnast allar krossgötur framhaldsnámsins við lokapróf grunnskólans.

Þá vík ég að framhaldsskólunum. Þeir eru 2–4 ára skólar. Þar sveigist námið inn á hinar ýmsu menntabrautir og námsbrautir. Stúdentspróf frá framhaldsskóla veitir rétt til háskólanáms, en allir, sem lokið hafa grunnskólaprófi, eiga kost á framhaldsskólanámi í einhverjum sérskóla hvers stigs. Á þessu skólastigi er aðallega um þrenns konar nám að ræða. Þar er í fyrsta lagi um tveggja ára nám að ræða til undirbúnings undir störf eða undir nám í ákveðnum sérskólum. Í öðru lagi er um 3–4 ára nám til undirbúnings náms á háskólastigi að ræða eða til almennrar menntunar, og í þriðja lagi er um að ræða nám í ýmsum sérskólum, sem veita sérmenntun til ákveðinna starfa.

Í 5. gr. frv. segir, að til inngöngu í háskóla þurfi stúdentspróf eða jafngildi þess samkv. því, sem lög um háskóla ákveði. Í framhaldi greinarinnar er menntmrn., að fengnu áliti háskólaráðs heimilað að ákveða önnur inntökuskilyrði í einstakar háskóladeildir, ef þörf gerist. Á háskólastigi teljast Háskóli Íslands og aðrir þeir skólar, sem gera sams konar kröfur um inngöngu, þ. á m. er t.d. Kennaraháskólinn. Í skýringum með þessari gr. frv. er vakin athygli á því, að með aukinni fjölbreytni í menntaskólanámi hafi stúdentsprófshugtakið verið rýmkað nokkuð og muni sú þróun efalaust halda áfram fyrir áhríf frá hinum væntanlegu fjölbrautaskólum og annarri samræmingu í námi á framhaldsskólastiginu.

Í 6. gr. frv. er ákveðið, að kennslan sé ókeypis í öllum opinberum skólum, en í þeim einkaskólum, sem að meiri hluta eru kostaðir af opinberu fé, skuli skólagjöldin vera háð samþykki menntmrn. Þó geta nemendur þurft að greiða ýmiss konar kostnað varðandi námið, svo sem efnisgjöld til verklegs náms og vegna húsnæðis og fæðiskostnað í heimavistum ríkisskóla, en námið sjálft í öllum ríkisskólum veitt ókeypis.

Síðari tíma menn kynnu að líta svo á, að með ákvæðum 7. gr. frv. væri verið að afnema eitthvert sérstakt hróplegt misrétti, sem hingað til hafi ríkt hér á landi í íslenskum skólum milli kvenna og karla. Allir vita þó, að svo er ekki. Kennarastéttin íslenska mun að minni hyggju einna fyrst allra stétta hafa virt og viðurkennt jafnrétti kynjanna, bæði í launum og starfi. Samt hefur þótt rétt að taka af öll tvímæli í þessu efni, og er 7. gr. frv. svo hljóðandi:

„Í öllu starfi skóla skal þess gætt, að konur og karlar njóti jafnréttis í hvívetna, jafnt kennarar sem nemendur.“

Þó að þetta orðalag sé að minni hyggju eins fortakslaust og verða má, féllst n. á, að í stað orðanna „skal þess gætt að“ komi: skulu konur og karlar njóta jafnréttis í hvívetna o.s.frv. Breytingin er helst rökstudd með því, að það væri nær venjulegu lagamáli að segja „skal vera“, en að einhvers skuli gætt. Þetta er einasta brtt. n. við frv., og er hana að finna á þskj. 541.

Höfundar frv. geta þess, að jafnréttisákvæði 7. gr., svo sjálfsögð sem þau séu, lúti einkum að gerð námsskrár, sem ætlast sé til að veiti piltum og stúlkum í öllu sömu tækifæri til náms og algerlega að ósk nemenda sjálfra, án venjubundinnar skiptingar eftir kynjum, t.d. í verklegu námi, en þess hefur nokkuð gætt fram til þessa, því verður ekki neitað. Ætlunin er þá sú með þessu ákvæði, að piltar eigi þess t.d. kost að læra matreiðslu og stúlkurnar smíðar, ef þær kynnu sjálfar að óska þess.

Í 8. gr. frv. er tekið fram, að ríki og sveitarfélögum sé skylt að tryggja nemendum, hvar sem er á landinu, sem jafnasta aðstöðu til menntunar, eftir því sem lög kveði nánar á um. Hér er um að ræða jafnréttisákvæði, sem er svo þýðingarmikið, að það verður að teljast til grundvallarréttinda lýðræðisþjóðfélagsins, þar sem áhersla er að sjálfsögðu lögð á jafnrétti þegnanna. Flestir munu viðurkenna, að bæði ríki og sveitarfélögum beri afdráttarlaus skylda til að sjá svo um, að búseta og misjafn efnahagur nemenda eða forráðamanna þeirra valdi ekki misrétti um aðstöðu til fræðslu og menntunar. Í þá átt miða t.d. lög nr. fi9 frá 1972, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, en samkv. þeim veitir ríkissjóður á þessu ári allmargar millj. kr. til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda, getum við sagt, á framhaldsskólastigi. Allir munu telja það eðlilegt, að í l. um skólakerfi sé kveðið á um skyldu opinberra aðila í þessu þýðingarmikla atriði, þó að það eitt sé ekki nóg, heldur verði að afmarka skiptinguna og sjá henni fullnægt með ákvæðum annarra laga. Það er rétt, sem í skýringum segir með frv., að sá vandi, sem hér er um að ræða, er vissulega ærið flókinn og fjölhliða og ástæða til að huga að könnun hans í víðtæku félagslegu samhengi, enda vert að vara við þeirri skoðun, að þetta samfélagslega vandamál eigi sér einfalda og auðvelda lausn.

9. gr. er eins konar framhald 8. gr. og útfærsla á ákvæðum hennar, einkanlega varðandi grunnskólastigið, en þar segir:

„Nú getur nemandi ekki stundað sitt skyldunám sakir fjárskorts, og skal þá menntmrn., að fenginni umsögn fræðslustjóra þess umdæmis, svo og öðrum nauðsynlegum upplýsingum, sem sanni ástæður nemandans, veita til þess styrk úr ríkissjóði.“

Með þessu ætti að vera fulltryggt, að enginn fari á mis við hið lögboðna skyldunám fyrir fátæktar sakir. Á fræðslustjóra, sem á að hafa staðkunnugleika í sínu umdæmi, er lögð sú skylda að kanna efnahagslegar ástæður nemenda, en hins vegar litið á það sem samfélagsskyldu, þjóðfélagsskyldu að sjá um, að nemandi geti notið þeirra réttinda að sækja allan grunnskólann. Þess vegna er talið rétt, að ríkissjóður, en ekki sveitarsjóður, sjái um greiðslu slíkra námsstyrkja fyrir fátæka nemendur.

Þá eru í niðurlagi 9. gr. ákvæði til aðstoðar við barnmargar fjölskyldur, því að þar segir, að séu samtímis í heimavistarskóla á skyldunámsstigi fleiri en tvö systkin frá sama heimili í skólahverfinu eða fleiri en tvö börn, sem eigi sömu framfærsluforeldra, þá skuli ríkissjóður greiða að fullu fæðiskostnað fyrir þau, sem umfram tvö eru. Í slíkum tilfellum væru fjárhagsbyrðar heimilis svo þungbærar, að rétt er talið, að ríkissjóður komi þá til hjálpar.

Nokkur athugun hefur verið gerð á því, hve marga nemendur hér gæti verið um að ræða, t.d. á næsta skólaári, og bendir sú athugun til þess, að þetta gætu orðið um 300 börn, og mundi þá árlegur kostnaður ríkissjóðs af þessum sökum verða nálægt 6 millj. kr., miðað við núv. verðlag.

Ákvæði 10. gr. eru efnislega samhljóða ákv. gildandi laga. Þar er gert ráð fyrir, að um framkvæmd fræðslunnar og skólaskipan hvers stigs og fjárframlög ríkis og sveitarfélaga til skólahalds skuli sett lög og reglugerð fyrir hvert skólastig.

Nú kynnu menn að spyrja: Hvenær er svo ætlunin, að þessi nýja löggjöf um skólakerfi komi til framkvæmda? Getur það ekki orðið t.d. daginn eftir að Alþ. hefur samþ. slíka löggjöf? Nei, því fer fjarri. Þannig er ekki hægt að skipta yfir frá einni skólalöggjöf til annarrar. Slíkt gerist ekki í einu vetfangi. Það gerist aðeins smám saman, á mörgum árum, þó að enginn skortur verði á fé til framkvæmda, sem einnig gæti þó komið til. Í gildistökuákvæði frv. segir, að l. skuli koma til framkvæmda svo fljótt sem unnt reynist, og sannast sagna er ekki unnt að orða það miklu ákveðnar. Og til fulls eru l. ekki komin til framkvæmda, fyrr en sú regla er orðin almenn í landinu, að nemendur hafi lokið skyldunámi samkv. hinni nýju löggjöf, en þangað til eru a.m.k. 9 ár. Þess vegna er það ákvæði 10. gr., að l. skuli koma til fullra framkvæmda eigi síðar en að 10 árum liðnum frá gildistöku þeirra, einnig lágmarkstímamark um framkvæmd þeirra.

Ef þetta frv. hlýtur samþykki Alþ., er næsta stóra skrefið, sem stíga verður, að ákveða form og framkvæmd hinnar almennu grundvallarmenntunar, sem allt ungt fólk á aldrinum 7–16 ára eigi rétt og skyldu til að njóta. Þar kemur til mála námskrársamning og margt fleira. En þegar þau tvö stóru skref hafa verið stigin, er samt mikið og margt eftir. Setning þeirra tvennra laga, sem Alþ. það, sem nú situr, hefur til meðferðar, kallar á heildarendurskoðun á skipan framhaldsskólastigsins alls. Þá er t.d. eftir að endurskoða alla iðnskólalöggjöfina í samræmi við hið nýja samfellda skólakerfi, og eins og stendur í skýringum með þessu frv. um skólakerfið er brýn nauðsyn á lagasetningu um lýðskóla, kvöldskóla, námsflokka, námskeið hvers konar, bréfaskóla og aðrar framhalds- og endurmenntunarstofnanir, einkanlega fyrir fullorðið fólk. Þetta er því aðeins byrjunin á miklu og margþættu verki. En víst er þó mikið rétt í því, að hálfnað er verk, þá hafið er.

Skólalöggjöfin frá 1946 var merk löggjöf af miklum stórhug sett. En síðan er aldarfjórðungur liðinn. Sá aldarfjórðungur er tímabil mikilla breytinga á öllum sviðum þjóðlífsins. Þeir munu því fáir, sem ekki játa, að ástæða sé til að endurskoða þá löggjöf, og þess vegna er allvíðtæk samstaða um það nú, að sett verði ný fræðslu- og skólalöggjöf. En skoðanir verða samt skiptar, þegar að því kemur að móta hana í einstökum atriðum, og enginn skyldi í rauninni undrast það.

Það risu miklar deilur um mótun okkar fyrstu skólalöggjafar árið 1907. Deilur risu líka, þegar hún var endurskoðuð árið 1926. Hið sama varð upp á teningnum við endurskoðunina bæði 1936 og 1946. Um slíka grundvallarlagasetningu verða menn aldrei sammála, það er útilokað Eftir því þýðir ekki að bíða. Og hvað er þá annað fyrir hendi en að stiga fyrsta skrefið og láta svo reyndina segja til vegar um sérhvað það, sem betur megi fara?

Það hefur verið unnið mikið verk af mörgum færum skólamönnum til undirbúnings þessarar löggjafar, og frv. um grunnskólann, og ber að þakka það starf.

Menntmn. hefur orðið sammála um að mæla með samþykkt þessa frv., aðeins Með einni smávægilegri orðalagsbreytingu, sem ég áðan gerði grein fyrir. Verði till. n. samþ., falla úr gildi l. nr. 22 frá 1946, um skólakerfi og fræðsluskyldu. Verður þetta frv. þá eiginlega fyrsti hornsteinninn að þeirri skólalöggjöf, sem verður nú byrjað á að setja, og það eru mín síðustu orð að þessu sinni. N. mælir með samþykkt þessa frv. með aðeins einni breytingu. Og þar með er lagður grundvöllurinn að því skólakerfi, sem við viljum stefna að því að móta á næsta áratug, og næsta skrefið er svo mótun grunnskólastigsins, frumskólastigsins eða þjóðskólastigsins, ef menn vilja kalla það svo.