24.10.1973
Neðri deild: 4. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 156 í B-deild Alþingistíðinda. (67)

26. mál, upplýsingaskylda stjórnvalda

Forsrh. (Ólafur Jóhannesson):

Herra forseti. Það frv., sem hér er um að ræða, var lagt fram á síðasta þingi og var þá vísað til n. og hlaut nokkra athugun. En það var aldrei ætlast til þess þá, að það væri afgreitt á því þingi, heldur var það lagt þá fram til kynningar. En þá var flutt allítarleg framsaga fyrir því, og get ég e. t. v. af þeim ástæðum verið eitthvað stuttorðari nú, þegar ég fylgi því úr hlaði.

Þess er þá fyrst að geta, að þetta frv. er samið samkv. ályktun Alþ. frá 19. maí 1972, en þar var ríkisstj. falið að láta undirbúa og leggja fyrir næsta Alþ. frv. til 1. um, hver sé skylda stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og hvenær ber að veita þeim, sem þess óska, aðgang að reikningum og skjölum, sem almenning varða. Í grg. fyrir þessari þáltill. er m. a. minnt á það, að eigi almenningur að geta dæmt um gerðir stjórnvalda og ríkisstofnana, þurfi hann að eiga þess kost að geta fengið sem áreiðnalegastar upplýsingar um starfsemi þeirra og ákvarðanir. Enn fremur er bent á það þar, að leynd á þessu sviði dragi mjög úr aðhaldi því, sem þegnarnir gætu ella veitt, og geri þeim erfitt fyrir um að dæma um athafnir stjórnvalda og ríkisstofnana.

Af þessu, sem ég vék að úr grg. fyrir þessari þáltill., er augljóst, að í rökstuðningi hennar var aðaláherslan lögð á lýðræðislega nauðsyn þess að opna borgurunum aðgang að því að fylgjast með vinnubrögðum og athöfnum stjórnvalda. Þessi þáltill. var á sínum tíma samþ. einróma og án þess að um hana yrðu þá miklar umr. Og þetta frv., sem hér er nú lagt fram í annað sinn, er flutt í samræmi við þær óskir, sem þá komu fram af Alþ. hálfu í þessari þáltill.

Eins og gerð er grein fyrir í grg, frv., er þetta frv. samið með hliðsjón af nýlegri löggjöf annarra Norðurlanda um þetta efni, einkanlega danskri löggjöf og norskri, og skal ekki farið nánar út í það í þessari framsögu að rekja þær hliðstæður, sem þar er um að tefla. En aðeins vil ég víkja með nokkrum orðum að þeim innlendu forsendum löggjafar um þetta efni, sem virðast vera fyrir hendi.

Það er alveg ljóst, að það hafa ekki verið í íslenskri löggjöf nein almenn ákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda. Hins vegar eru ýmis dreifð lagaákvæði í lögum, bæði um leyndar- og þagnarskyldu embættismanna eða opinberra starfsmanna og á hinn bóginn kemur fyrir, að í lagaákvæðum séu fyrirmæli um, að ákveðið efni skuli kynnt almenningi með tilteknum hætti. Af slíkum dreifðum lagaákvæðum verða naumast dregnar nokkrar óyggjandi almennar ályktanir um reglur íslenskrar löggjafar um leyndarskyldu eða upplýsingaskyldu. Rannsóknir skortir einnig til þess, að fullyrt verði um það, hver er hin raunverulega framkvæmd í stjórnkerfinu að þessu leyti, en viðbúið, að framkvæmdin hafi verið nokkuð á reiki, þegar ekki eru nein almenn lagaákvæði, sem setja henni úrlausnarmörk. Það verður auðvitað í þessu sambandi að hafa í huga, að hið íslenska þjóðfélag hefur á ýmsan hátt sérstöðu í þessu efni eins og á mörgum öðrum sviðum vegna sinnar smæðar. Það má segja, að að vissu marki sé leiðin styttri á milli borgarans og stjórnvaldsins, og stjórnvaldsstigin eru yfirleitt færri en annars staðar tíðkast, og enn gildir það í okkar samfélagi miklu fremur en í flestum öðrum, að allir þekkja alla og vita meira um einstaka þætti almennra málefna en annars staðar er mögulegt. Hins vegar er því ekki að neita, að einnig okkar þjóðfélagskerfi er að verða flóknara en áður þrátt fyrir fámennið, þannig að þörf getur verið á að ég vil segja: veruleg þörf getur verið á að marka lagareglur um vinnubrögð á þessu sviði.

Ég gat þess áðan, að þetta lagafrv. væri mjög sniðið eftir norrænni, einkum danskri og norskri löggjöf, nýlegri, um þetta efni. Það er ekki ofmælt. Það má reyndar segja, að öll ákvæði frv. séu úr þeirri löggjöf fengin. Í Danmörku og Noregi eru lög þau í báðum löndunum, sem sett voru á árinu 1970, um þetta efni fyrstu almenn lög um efnið. Hins vegar eru í löndunum báðum margra ára rannsóknir, nefndarstörf og greinargerðir undanfari lagasetningarinnar. Enn fremur hefur um efnið verið nokkuð umfangsmikil umr. á fræðilegum vettvangi um áratugaskeið, m. a. á norrænum lögfræðingamótum. Það er því ekki óeðlilegt út af fyrir sig, að byggt sé í frv. þessu nokkuð náið á þeim niðurstöðum. En eins og ég sagði áðan, er það auðvitað nauðsynlegt, að jafnframt sé haft í huga, að okkar stjórnsýslukerfi er að ýmsu leyti frábrugðið, þó að það sé hins vegar sams konar að ýmsu öðru leyti og kvistur af þeim sama meiði, þ. e. a. s. Norðurlöndunum.

Það er mjög líklegt þrátt fyrir umfangsmikinn undirbúning, að reynslan á Norðurlöndum eigi eftir að skera úr því og þurfi alllangan tíma til, hvort þessi löggjöf nágranna okkar þar svari þörfum þeirra samfélaga. Þaðan af heldur má ætla, að vandséð sé, hvað í reyndinni hentar best aðstæðum í okkar samfélagi.

Ég býst við því, og það hefur reyndar komið fram og kom fram dálítið í fyrra, þegar rætt var um frv., að mörgum, sem hafa gert sér hugmyndir um reglulega opið stjórnkerfi, ef maður notar það orð, þyki undantekningarnar, sem taldar eru upp í 2. gr. frv., heldur umfangsmiklar og kannske nokkuð ógnvekjandi og þannig úr garði gerðar, að þær taki nokkuð mikið aftur af meginreglunni, sem fram er sett. En hjá því verður ekki komist að minna á það í sambandi við þetta mál, að það verður hér að gæta hagsmuna í ýmsar áttir. Einstaklingarnir t. d. eiga rétt á því, að um einkamálefni þeirra, þótt um hendur stjórnvalda fari, sé farið með viðhlítandi gát, þannig að slík einkamál þeirra séu ekki fyrir opnum dyrum, ef svo má segja. Einnig má það vera ljóst, að almannahagsmuna verður stundum ekki nægilega gætt, nema því aðeins, að gæsla þeirra sé nokkuð ótrufluð á framkvæmdastigi. Rétt er einnig að minna á, að mörkuð skylda stjórnvalda til þess að veita upplýsingar og mjög umfangsmikil skylda, sem er þrátt fyrir allar undantekningar lögð á stjórnvöldin með þessu lagafrv., getur leitt til aukins vinnuálags á stjórnsýslumennina, á stjórnsýslukerfið og þá auðvitað kostnaður fyrir hið opinbera. Það er að sjálfsögðu erfitt að meta það fyrirfram, hve mikið slíkt aukið vinnuálag mundi verða. En hitt er ljóst, að það hlýtur í einhverjum mæli samt að leiða til aukinna útgjalda, og ber að hafa það í huga, þó að það megi að mínum dómi ekki horfa of mikið í það, ef það er af öðrum ástæðum talið nauðsynlegt að hafa upplýsingaskylduna óskoraða, þ. e. a. s. sem fyllsta.

Ég skal ekki fara út í það að ræða um einstök ákvæði frv. Það kemur fram í 1. gr. þess meginreglan eða það, sem á að vera aðalreglan í þessu máli, að hver maður eigi rétt á að kynna sér skjöl í máli, sem til meðferðar hefur verið hjá stjórnvaldi. En eins og ég drap á áður, eru undantekningarnar taldar í 2. gr., og það má vel vera, að ýmsum þyki þær nokkuð umfangsmiklar. Þær undantekningar, sem þar eru raktar, eru að sjálfsögðu af ýmsum toga spunnar, og er vikið að því nokkuð í grg. Þær byggjast m. a. á öryggi ríkisins, réttmætum hagsmunum einstaklinga, sem ég minntist aðeins á áðan, um friðhelgi einkalífs, málefni, er varða fjárhagslega hagsmuni einstaklinga og samfélaga, og fer ég ekki nánar út í það hér að sinni.

Það er þó rétt að undirstrika það í þessu tilfelli, að undantekningarnar, sem taldar eru í 2. gr., leysa undan upplýsingaskyldu, en banna í sjálfu sér ekki að veita upplýsingar, ef stjórnvald metur, að hagsmunum sé ekki raskað, þótt upplýsingar séu veittar um málefni, sem gæti verið undanþegið upplýsingaskyldu.

Stjórnvöld þau, sem upplýsingaskyldan nær til, eru bæði stjórnvöld ríkisins og sveitarfélaga og stofnanir þeirra aðila. Þess má geta, að það kom til athugunar og hefur komið til athugunar, hvort upplýsingaskyldan ætti einnig að ná yfir Alþ. og dómstóla. Svo er ekki í Danmörku og Noregi, en aftur á móti í Svíþjóð og Finnlandi. Hér á landi sýnast ekki eðlileg rök fyrir því fremur en í Danmörku og Noregi, að með þessari löggjöf sé farið inn á þau svið. Það er nú svo, að bæði um Alþ. og dómstóla gilda sérstök lög, þingskapalög annars vegar og réttarfarslög hins vegar, og það er grundvallarreglan í þeim báðum, að þessir aðilar haldi sín þing, samkomur fyrir opnum dyrum og almenningur eigi þar aðgang að. Og starfsemi þessara stofnana er að því leyti til að verulegu leyti mörkuð í heyranda hljóði. Vitaskuld eru þó þar frá mjög margar undantekningar, eins og við þekkjum t. d. um Alþ., þar sem eru öll nefndastörfin. Almenningur á ekki neinn aðgang að nefndafundum á Alþ. og ekki býst ég við, aðgang að þeim skjölum, sem þar koma fram, nema að því leyti sem þau birtast aftur í þskj., sem fram eru lögð hér á þingi. Um dómstólana vitum við líka, að það eru undantekningar á því, að starfsemi þeirra fari fram í heyranda hljóði, bæði samkv. eðli málsins, að ýmislegt verður þar að gerast fyrir luktum dyrum, og eins hitt, sem við verðum því miður að játa, að vegna aðstæðnanna varðandi t. d. húsakynni o. fl., þá er ekki alltaf auðvelt að koma því við, að almenningur eigi þar aðgang að, þannig að í reyndinni er náttúrlega nokkur undantekning frá því, að það fari allt fram í heyranda hljóði hjá dómstólunum og Alþ., jafnvel hjá Alþ., þó að það megi kannske stundum segja, að þeir, sem hér sitja, séu í glerhúsi og það sé fylgst vel með athöfnum þeirra. Þess vegna er sjálfsagt, að það komi til skoðunar hjá þeirri n., sem fær þetta frv. til meðferðar, hvort hún telur heppilegt að víkka gildissvið laganna að þessu leyti til eða láta það ná að einhverju leyti til þessara stofnana, sem ég nefndi.

Í 4.—15. gr. frv. er fjallað um ýmisleg tæknileg atriði varðandi framkvæmd upplýsingaskyldunnar, og skal ég ekki eyða orðum að því að rekja það.

Í lokagr. frv. er svo mótuð regla, sem sjálfsagt getur líka orðið ýmsum íhugunarefni, en hún er sú, að það skuli ekki verka aftur fyrir sig, ef að lögum verður. Auðvitað er sú regla í samræmi við þá almennu reglu um lög, og þessi regla í þessu frv. er líka í samræmi við það, sem ákveðið var í dönsku og norsku lögunum. Það má segja sitthvað um þetta með og á móti, að láta sem sagt það vera lokað, sem hefur gerst fyrir gildistöku þessara laga, eða hvort það ætti líka að láta þessa upplýsingaskyldu, sem ráðgert er með þessu frv. að lögleiða, ná til þess, sem gert hefur verið fyrir gildistöku laganna. Þetta er auðvitað mikið álitamál. Ég fyrir mitt leyti verð að segja það, að ég verð frá almennu löggjafarsjónarmiði að telja það réttari reglu, sem horfið er að í frv., að láta það ekki verka aftur fyrir sig, það gæti verið óheppilegt og ýmis vandamál, ef ætti að fara að láta það ná þannig aftur í tímann.

Það er svo auðvitað mál, að það þarf æðimikinn undirbúning að framkvæmd svona löggjafar, og þess vegna er miðað við, að þarna sé allmikið svigrúm, þangað til lögin taka gildi, gerandi ráð fyrir því, að það væri hægt að afgreiða þau á þessu þingi.

Ég geri ráð fyrir því, að n. sú, sem fær frv. til meðferðar, sendi það ýmsum aðilum til umsagnar. Þetta er þess háttar mál, að það eru ýmsir aðilar, sem hafa á því áhuga. Það eru fjöldamargir, almenningur allur, sem hefur hagsmuna að gæta í sambandi við svona mál, og þess vegna eðlilegt, að margir vilji koma á framfæri sínum sjónarmiðum í sambandi við það. Það má, held ég, samt segja, að annars vegna séu það fyrst og fremst blaðamenn og þeir, sem vinna við fréttaöflun og fréttamiðlun, sem þarna hafa verulegan áhuga á, og þeirra áhugi beinist auðvitað í þá átt að hafa sem greiðastan aðgang að öllum þessum gögnum til þess að geta gegnt sínu hlutverki að veita almenningi réttar upplýsingar. En það má gá að því, að leynd getur einmitt oft verið óheppileg að því leyti til, að hún getur orðið til þess, að það komist á kreik — upplýsingar er nú ekki rétt að segja, en getgátur þá kannske af hálfu þessara aðila, fréttamanna, um það, hvað sé að gerast. En þær eru svo kannske alls ekki réttar vegna þess að þeir hafa ekki haft aðgang að þeim skjölum og gögnum, sem fyrir hendi eru. Og slíkar upplýsingar, ef upplýsingar skyldi kalla, geta verið skaðlegar að ýmsu leyti, skaðað t. d. þann einstakling, sem á í hlut. Út frá þessu sjónarmiði er eðlilegt, að þessir aðilar leggi áherslu á, að upplýsingaskyldan sé sem ríkust, og það er ekkert óeðlilegt, þó að þeim séu t. d. undantekningarnar, sem taldar eru upp í 2. gr., nokkur þyrnir í augum og þeir geti kannske litið svo á, að undantekningarnar beri aðalregluna ofurliði. En svo eru á hinn bóginn aðilar, sem gæta hagsmuna hinnar hliðarinnar, ef svo mætti segja. Það eru embættismenn og þeir, sem hafa undir höndum ýmis trúnaðarmál almennings. Þeir verða að vera á verði í þeim efnum, að það sé ekki rofinn sá trúnaður, sem þeir eiga að varðveita um þessi efni. Enn fremur verður auðvitað að hafa í huga og þeir líka að gæta þess, að það sé ekki lagt á þá óeðlilegt umstang, ef ég má nota svo ljótt orð, með eftirgangsmunum um þessi efni. Þess vegna tel ég jafneðlilegt, að eins og n. sendir þetta auðvitað blaðamönnum til umsagnar, þá leiti hún umsagnar t. d. þeirra manna, sem mest hafa um þetta að sýsla og almennast og mesta reynsluna hafa, t. d. ráðuneytisstjórum í hinum ýmsu rn., sem mjög hafa um þetta fjallað, og e.t. v. forstjórum einhverra ríkisstofnana, sem kannske reynslan segir, að fari með gát á þeim hagsmunum, sem almenningur hefur sérstakan áhuga á.

Það eru sjálfsagt fleiri aðilar en ég hef hér nefnt, sem gæti verið ástæða til þess að senda þetta frv. til umsagnar, og ég vænti þess, að n. geri það. Enn fremur vil ég benda á það, að dönsku lögin, þótt ekki séu gömul, eru einmitt til endurskoðunar um þessar mundir, og n. mundi að sjálfsögðu geta snúið sér til dómsmrn. og það séð um það fyrir n. að afla þeirra gagna um þau atriði, sem hún teldi nauðsyn á.

Ég legg þetta frv. hér fram eins og frá því var gengið og í samræmi við boð frá Alþ., eins og ég hef rakið. En það er auðvitað ekki svo, að ég sé ekki til viðræðu eða opinn fyrir hvers konar breytingum á þessu frv., sem við athugun þeirra, sem fjalla um frv., þykir, að betur megi fara. Það er sjálfsagt, að svona mál sé athugað sem best, og það er auðvitað í sjálfu sér ekki bundið við neina flokkapólitík og þess vegna sjálfsagt að kanna, hverjar breytingar þykja nauðsynlegar á því eða heppilegar. Vafalaust verður það svo, hvort sem verður gengið frá málinu á þessu þingi, sem ég þó vona, eða síðar, að það verður ekkert eilífðarverk, sem hér verður unnið. Ég geri ráð fyrir því, að reynslan sýni hér eins og annars staðar, að það þurfi að breyta ýmsu í þessum efnum.

Þetta er ákaflega mikilsvert mál í sjálfu sér, og það eru, eins og ég hef líklega drepið á áður, mjög miklar fræðilegar ritgerðir um þetta fyrir hendi, og það hefur verið deilt um, hvernig eigi að draga hér mörkin, og ekki hafa allir verið á einu máli um það. En þó held ég, að það megi segja, að þróunin hafi alveg tvímælalaust stefnt í ákveðna átt í þessum efnum, og það er að opna þetta miklu meir en var áður, ég tala nú ekki um á hinum gömlu — ég vil nú ekki segja góðu árum, — gömlu árum, þegar einvaldsstjórnarhættir voru í sem mestum heiðri hafðir.

Ég vil svo, herra forseti, leyfa mér að óska þess, að frv. verði vísað til 2. umr. og til hv. allshn.