04.12.1973
Sameinað þing: 30. fundur, 94. löggjafarþing.
Sjá dálk 1061 í B-deild Alþingistíðinda. (946)

82. mál, landmælingastjórn ríkisins

Flm. (Ólafur G. Einarsson) :

Herra forseti. Á þskj. 88 flyt ég till. til þál. um Landmælingastjórn ríkisins. Till. gerir ráð fyrir, að ríkisstj. skipi 5 manna n. til þess að semja frv. til 1. um þetta efni. Að því skal stefnt, að undir Landmælingastjórn heyri stjórnun þríhyrningamælinga á Íslandi, stjórnun hæðamerkjakerfisins, kortamælingar og kortaútgáfa ríkisstofnana, lóða-, land- og jarðamarkamælingar. Gert er ráð fyrir, að n. hraði þessum störfum og frv. um þetta efni verði lagt fyrir næsta reglulegt Alþingi.

Í grg., sem fylgir till., eru færð fram nokkur rök fyrir því, að rétt sé að setja löggjöf, þar sem kveðið verði á um stjórn landmælinga á Íslandi. Ég mun í sem stystu máli gera nokkru nánari grein fyrir þeim ástæðum, sem að baki till. liggja.

Í fyrsta lagi er það sú staðreynd, að ekki er til nein löggjöf um þetta efni. Landmælingar Íslands eru til sem stofnun, en án löggjafar, án sérstakrar stjórnar og án valds til að segja fyrir um, hvernig hinir ýmsu aðilar, sem landmælingar þurfa að nota, skuli starfa. Enginn má þó skilja orð mín svo, að þessi stofnun hafi verið þarflaus, síður en svo. Þar hefur verið haldið áfram því starfi, sem áður var í höndum Dana., þ. e. kortaútgáfunni, sem Danir kostuðu allt til ársins 1959. Auk þess hafa þar verið teiknuð gróðurkort og jarðfræðikort af landinu, kort, sem orðin eru yfir 50 að tölu, ljósmyndun úr lofti til teiknunar tæknilegra korta, sem aðrir hafa unnið o. fl.

Auðvitað verða Landmælingar Íslands eftir sem áður starfandi, ekki siður en Sjómælingar Íslands. Þessar stofnanir eru nauðsynlegar. En með löggjöf um þessi efni og starfsemi þessara og fleiri aðila er að því stefnt að kveða á um réttarstöðu þeirra og vald. Frá Landmælingastjórn mundu þeir, sem fást við landmælingar, fá ákveðna þjónustu, fyrirmæli og vernd. Allar ríkisstofnanir, sem þurfa á mælingum og kortum að halda, yrðu að leita til stjórnarinnar og fá þar fyrirmæli um það, hvernig að verkum skuli staðið. Þessar stofnanir mundu eftir sem áður geta unnið verkin og mundu vafalaust gera það.

Í öðru lagi er það skoðun mín, að það fé, sem varið er til landmælinga, nýtist illa vegna skipulagsleysis. Í dag fara þríhyrningamælingar og kerfisbundnar hæðarmælingar fram á vegum a. m. k. 5 ríkisstofnana. Þær eru: Landmælingar Íslands, Landsvirkjun, Orkustofnun, Skipulag ríkisins og Vegagerð ríkisins.

Eins og ég sagði áðan, eru engin lög til um það, hvernig eigi að framkvæma þessar mælingar, svo að þær komi að sem víðtækustum notum og geti fengið almennt gildi. Reyndar má bæta við þessa upptalningu Landnámi ríkisins, Búnaðarfélagi Íslands og Rafmagnsveitum ríkisins. Eftir því sem næst verður komist, má ætla, að ríkisstofnanir verji nú um 63 millj. kr. til landmælinga á ári, Reykjavíkurborg og önnur sveitarfélög um 41 millj. og verktakar um 50 millj., að samtals sé varið til þessara mála 160 millj. kr. á þessu ári. Segja má, að ekkert samband sé á milli þessara aðila, og verk, sem einn vinnur, getur því ekki nýst öðrum, vegna þess að alla samræmingu vantar.

Við þá áætlun um kostnað við landmælingar, sem ég nefndi, er þó sjálfsagt sitthvað að athuga. Það vantar t. d. mikið á landmælingar, sem gerðar eru vegna hönnunar mannvirkja. Vegna stöðu sinnar í ríkisrekstrinum mundu margar ríkisstofnanir halda því fram, að mælingar þeirra væru gerðar til rannsókna og hannana mannvirkja, þótt stærsta hluta mælinganna megi flokka undir mælingar almenns eðlis. Mælingar vegna hannana eru aðallega þær, sem gerðar eru af einkastofnunum og færast beint inn á kostnað hannananna og verða ekki tilgreindar sérstaklega.

Skv. þessu skiptast landmælingar aðallega í þrjá hluta:

1) Landmælingar vegna rannsókna á landi til skipulagningar lands og til verkfræðilegrar hönnunar. Í þennan kafla er hægt að flokka allar þríhyrningamælingar, kerfisbundnar hæðarmælingar og kortagerð, ásamt sérmælingum vegna hannana að einhverju leyti.

2) Landmælingar til ákvörðunar á mörkum lóða og landa. Stærsti hlutinn af landmælingum sveitarfélaganna er í þessum flokki.

3) Landmælingar við gerð mannvirkja. Í þeim flokki eru alla.r landmælingar verktakafyrirtækja. Með löggjöf um þetta efni fengi Landmælingastjórn ákveðið vald til að segja fyrir um hvernig að landmælingum skuli staðið. Hún yrði jafnframt upplýsingamiðlari. Með þessu móti mundi sparast fé og skipulag kæmist á verkin, sem vinna þarf, samræming mælikvarða og fleira þess háttar.

Í þriðja lagi nefni ég kortaútgáfuna. Ég held, að ekki sé ljóst, að hvaða kortaútgáfum er nú unnið eða hvort þær útgáfur séu þær hentugustu. Ég gæti nefnt hér nokkrar þær kortaútgáfur, sem unnið hefur verið að, en ég held, að ég sleppi þeirri upptalningu, hún er nokkuð löng, en sýnir, að þarna er ekkert skipulag á. Þar er um enn eina ábendingu að ræða, sem sannar okkur nauðsyn löggjafar um þessi efni. Landmælingastjórn yrði aðili, sem gæti samræmt aðgerðir, þannig að allar ríkisstofnanir og einstaklingar ynnu að sama markmiði, svo að sem best nýting verði á þeim fjármunum, sem til þessara mála er varið.

Í fjórða lagi má nefna það öryggi, sem krefjast verður við landmælingar. Eins og ég sagði, er áætlað, að til landmælinga vegna lóðamarka og lóðauppdrátta, svo og landa- og jarðamarka, sé a. m. k. eytt 40 millj. kr. á ári. Þótt auðvitað verði í þessum verkum sem öðrum að gæta fyllstu hagkvæmni, er aðalatriðið fyrst og fremst, að öryggi landa- og jarðaeigenda sé tryggt fyrir því, að þessar landamælingar nái tilætluðum árangri, þ. e. a. s. að mælingarnar séu rétt gerðar, að þær greini rétt frá mörkum, að þær hafi lagalegt gildi og að hægt sé að setja út mörkin bæði á kortum og í landinu án mikillar fyrirhafnar.

Hér á landi eru til lög um lýsingar á landamerkjum. Fyrir einum 60 árum voru samþykkt lög um lóðamælingar í Reykjavík. Þessi lög um mælingu lóða og landa í Rvík, svo og tilsvarandi lög fyrir Akureyri, gera ráð fyrir lóðalýsingu alveg á sama hátt og gert er ráð fyrir lýsingum landamarka eða jarðamarka. Einum 10 árum eftir að Reykjavíkurlögin voru samþykkt, var farið að gera lóðauppdrætti í Rvík. Það hefur verið gert síðan og lóðalýsingar lagðar á hilluna. Þessi siður hefur svo breiðst út til annarra staða, þrátt fyrir það að um lóðauppdrættina eru engin lög til. Í Rvík og viða annars staðar eru málsettir lóðauppdrættir bundnir inn í veðmálabækur þinglýsingastofnana ásamt afsölum, leigusamningum og öðrum skjölum. Það hafa aldrei verið samþykkt nein lög um réttarstöðu lóða- og landauppdrátta, og er það því orðið fyllilega tímabært. Nýtískulegar lóða- og landmælingar þarfnast nákvæmra þríhyrningamælinga í nothæfri vörpun. Aðeins á þann hátt er hægt að varðveita landa- og jarðamörk í framtíðinni. Það er líka ljóst, að eigum við að hafa full not af tölvutækni framtíðarinnar, verður að vinna að því, að öll lóða- og jarðamörk, bæði í þéttbýli og strjálbýli, verði mæld í þríhyrningakerfi landsins. Það gengur ekki lengur að styðjast við lýsingar einar í veðmálabókum, eins og lög gera þó ráð fyrir. Á þessu eru þó ýmsar skemmtilegar hliðar og vafalaust hætt við eftirsjá í ýmsum lýsingunum.

Með leyfi forseta langar mig að lesa hér eina landamerkjalýsingu fyrir hv. þm. Menn reyni svo að gera sér í hugarlund, hvernig væri að setja mörkin á kort eða í landið eftir þessari lýsingu. Hún er frá 1890, en stendur enn í veðmálabókum, eftir því sem ég best veit. Hún er svona: „Landamerki jarðarinnar Norðurkots í Grímsneshreppi innan Árnessýslu eru þessi: Úr Selvík í Álftavatn ræður Álftahólagarðurinn heim að túngarðinum. Svo ræður túngarðurinn til suðurs, allt á móts við þúfu þá, er stendur í móanum útsunnanvert við túnið. Úr þeirri þúfu beina stefnu í þúfu sunnan í móanum á milli túnanna. Þaðan sjónhending um þúfu á flagbakkanum fyrir norðan túnið á heimajörðinni og aðra, er stendur miðmýris. Í þúfu vestanvert við Skógarholtsflagið við svonefnda Kirkjugötu. Þaðan áframhaldandi stefnu í vörðu við áðurnefnda Kirkjugötu á Skógarholti. Þaðan til útnorðurs um vörðu á Sveinkatóftum og aðra á Sveinkahrauni beina stefnu í þúfu á Kolgrafarhól. Þaðan beina stefnu um þúfu í Finnheiði í Farklöpp. Þaðan sjónhending út í Reiðvík í Álftavatni, þar sem Miðlækurinn rennur í það. Þaðan ræður Álftavatn til suðurs, allt fram í Selvík, sem í byrjun þessa bréfs var nefnt.“ Og svo kemur aðalatriðið: „Þessi framanskráð landamerki jarðarinnar Norðurkots skulu vera óraskanleg um aldur og ævi.“

Þá vil ég nefna, hverja þýðingu landmælingar hafa fyrir öryggi við skráningu fasteigna. Ég styðst þar að nokkru við skjal, sem lagt var fram af fasteignamatinu á mælingaráðstefnu, sem Verkfræðingafélag Íslands efndi til árið 1971. Grundvöllur fyrir skráningu fasteigna er, að hver afmarkaður reitur á yfirborði landsins, sem hefur sérgreindan eignar- eða afnotarétt, sé sérskráður ásamt hverri þeirri mannvirkjagerð, sem á eða í landinu hefur verið gerð. Í l. um fasteignamat og fasteignaskráningu frá árinu 1963 er í 26. gr. kveðið svo á m. a., að við aðalmat það, sem í undirbúningi er við gildistöku l., skuli hafist handa að koma upp sem nákvæmastri skráningu fasteigna í landinu (matrikel). Í grg. með lagafrv. var gerð fyllri grein fyrir nauðsyn þess ákvæðis og gildis þess. Með þeirri skráningu, sem hér er að vikið, er átt við sérskráningu hvers sérgreinds lands eftir landfræðilegri legu þess og afstöðu þess til aðliggjandi landa. Markmið slíkrar skráningar er safn upplýsinga um staðreyndir varðandi hverja skráningareiningu. Til að ná fram slíkri heildarskráningu alls landsins er nákvæm kortlagning nauðsyn og óhjákvæmileg án þess. Því fer víðs fjarri, að slík nákvæm kortlagning sé til hér í landi, þannig að unnt sé að hyggja á heildarmatrikelskráningu eða staðgreiniskráningu, eins og hún hefur verið nefnd hér.

Fyrsta afmörkun landsvæða hér á landi hófst með komu landnámsmanna. Var þá þegar fylgt ákveðnum reglum um, hvernig helga mætti sér land til eignar og umráða. Við þá afmörkun hefur að sjálfsögðu ráðið mestu landfræðileg lega landsins með tilliti til samfelldra nytja og greinileg afmörkun þess, svo sem fjöll, ár, firðir og flóar. Við þessa frumskiptingu landsins búum við enn í dag í stórum dráttum.

Um aldaraðir urðu breytingar á íslensku þjóðlífi svo undralitlar, að þær knúðu lítt á um breytingar á þessu sviði, þar sem landnot voru mjög einhæf. En með tilkomu þéttbýlismyndana breyttist viðhorfið til þéttbýlisstaðanna, þó að segja megi, að þjóðfélagið sé þar ótrúlega seint til, og virðist sem það hafi ekki enn gert sér að fullu ljósa þá brýnu þörf, sem því er samfara, að landnot breytast og aukast. Sennilega byggist það á því, að landrými er mikið í okkar landi. En það haggar ekki þeirri staðreynd, að nauðsynlegt er að geta greint eignir hvers einstaklings á sem einfaldastan og öruggastan hátt og þannig, að ekki verði um villst. Hlutverk fasteignaskráningar og fasteignamats er slík eignaskráning og eignamat. Til þess að þeir aðilar, sem um þau mál fjalla, geti framkvæmt þau verkefni, þurfa fyrrgreindar stærðarákvarðanir og lega landsins að vera þekkt, svo og notkun eða ráðin nýting í næstu framtíð að liggja fyrir hverju sinni.

Þeir aðilar, sem staðið hafa að fasteignaskráningu og fasteignamati hér á landi undanfarin ár, hafa hvarvetna staðið frammi fyrir þeim vanda, að þessar grundvallarforsendur fyrir starfinu eru ekki fyrir hendi. Með notkun nýrra véltækra skráningarforma hefur hins vegar verið lagður traustur grunnur að landfræðilegri skráningu fasteigna í landinu, jafnóðum og forsendur slíkrar skráningar eru fyrir hendi. Nákvæmni í kortlagningu vex samhliða aukinni notkun landsins. Þess vegna eru það þéttbýlisstaðirnir, sem nákvæmastrar kortlagningar krefjast. Hins vegar má það ljóst vera, að hvergi má hvika frá nákvæmni í landmörkum og landstærðum annarra landa, því að ef svo er, verður skráningin markleysa ein og gildissnauð.

Fullyrða má, að það fasteignamat, sem unnið var fyrir nokkrum árum, sé gott að því er varðar mannvirkin sjálf, en grunninn sjálfan nánast vantar. Í till. minni segir svo m. a., að með samningu frv. skuli að því stefnt, að undir Landmælingastjórn heyri stjórnun þríhyrningamælinga á Íslandi, hæðamerkjakerfisins, kortamælingar og kortaútgáfa ríkisstofnana, lóða-, land- og jarðamarkamælingar. Ég vil gera nokkru nánari grein fyrir hlutverki Landmælingastjórnar, að því er þessi atriði varðar.

Í fyrsta lagi á Landmælingastjórn að hafa umsjón með og stjórnun á áframhaldandi þríhyrningamælingum á Íslandi. Þríhyrningamælingar hafa að vísu ekki algerlega legið niðri síðan Danir hættu þríhyrningamælingum hér á landi árið 1956, en þær mælingar, sem hafa verið gerðar síðustu árin, hafa ekki beinst að ákveðnu markmiði, og kom það greinilega fram á ráðstefnu Verkfræðingafélagsins 1971, sem ég vitnaði til hér áðan. Á þeirri ráðstefnu var bent rækilega á nauðsyn þess að gera vissar grundvallarathuganir og beina síðan öllum þríhyrningamælingum inn í ákveðinn farveg, svo að þríhyrningastöðvar landskerfisins uppfylltu það gæðamat, að þær gætu orðið í fyrsta lagi grundvöllur allrar kortagerðar á landinu, bæði í smærri og stærri mælikvörðum, í öðru lagi grundvöllur verklegra framkvæmda, svo sem vegarlagna, raforkuframkvæmda og annars þess háttar, í þriðja lagi grundvöllur lóða-, landa- og jarðamarka og annarra kennileita eða skilgreininga á þessum mörkum, og í fjórða lagi grundvöllur fyrir nákvæma staðsetningu á sjó og úr lofti. Til þess að ná þessu takmarki þarf að gera þríhyrningastöðvar þéttari en þær eru nú.

Í öðru lagi nefni ég, að á sama hátt og með þríhyrningamælingarnar á Landmælingastjórn að hafa umsjón með gerð og mælingu á hæðarmerkjakerfinu. Hæðarmerkjakerfið er enn þá sundurlausara en þríhyrningakerfið. Nokkur hæðarkerfi hafa verið gerð. T. d. hefur Orkustofnun, áður Raforkumálastofnunin, gert vísi að hæðarkerfi, og einnig hefur Vegagerð ríkisins gert nokkur kerfi. Á höfuðborgarsvæðinu er ráðandi það kerfi, sem Reykjavíkurborg lét gera á árunum 1948–1950.

Þá er í þriðja lagi kortaútgáfa ríkisins. Landmælingastjórn á að hafa umsjón með allri kortaútgáfu hérlendis og endurskoðun og endurútgáfu kortasafnsins. Á ráðstefnu Verkfræðingafélagsins 1971 var rækilega bent á, að það mundi ekki vera til hægðarauka, ef kortaútgáfa stofnana ríkisins héldi áfram að vera eins sundurlaus og hún hefur verið til þessa. Var bent á það, að hér á landi væru gefin út kort í fleiri mælikvörðum en hjá stórþjóðum. Áætlað var þá, að til allra mælinga og kortagerðar væri varið um 80 millj. kr. árið 1970, en nú er þessi upphæð farin að nálgast 200 millj. Þegar það er haft í huga, að mæling og útgáfa korta í ákveðnum mælikvörðum kostar tugi eða hundruð millj. og viðhald þeirra margar millj. á ári, er ljóst, að betra er, að íslenska ríkið einskorði sig við útgáfu korta í sem fæstum mælikvörðum og reynt sé heldur að halda þeim sæmilega við.

Í fjórða lagi á Landmælingastjórn að hafa umsjón með öllum lóða-, landa- og jarðamarkamælingum og gera þær grunnskrásetningar lóða og jarða, sem fullnægja með öllu þeim skrám, sem gerðar eru á landinu í dag. Þessi grunnskráning verði grundvöllur þinglesturs og jafnframt því grundvöllur fasteignamats og annarra skattheimtulegra skrásetninga. Landmælingastjórn þarf að sjá um, að allar slíkar mælingar verði tengdar hinu endurbætta þríhyrninganeti, svo að öryggi skrásetningarinnar verði nægjanlegt. Öllum lögum, sem nú eru í gildi um skrásetningu landa, þarf að sjálfsögðu að breyta í samræmi við þetta, eftir því sem þörf krefur.

Þetta, sem ég hef hér talið, yrðu höfuðverkefni Landmælingastjórnar. Í till. er lagt til, að ríkisstj. skipi 5 manna n. til þess að semja frv. um þetta efni. Þar er kveðið á um, hverjir skuli tilnefna nm., þ. e. a. s. 4, en formaður n. skuli skipaður án tilnefningar. Má að sjálfsögðu um það deila, hverjir eigi að tilnefna menn í n. sem þessa, en ég hef valið þann kostinn, sem segir í till.:

1. Rannsóknaráð ríkisins tilnefni einn mann. Það er vegna þess, að í Rannsóknaráði sitja fulltrúar fyrir þær rannsóknastofnanir, sem af ýmsum ástæðum eiga hagsmuna að gæta varðandi landmælingar. Þar nefni ég sérstaklega stofnanir landbúnaðarins.

2. Ætlast er til, að Dómarafélag Íslands tilnefni einn mann. Það er vegna þess, að þar er um að ræða þinglýsingardómarana, sem þekkja betur en aðrir, hvar skórinn kreppir varðandi hin mjög svo ófullkomnu skjöl, sem komið er með til þinglýsingar. Við þessa aðila er æskilegt að sé sem nánast samband við samningu frv., og þeir þurfa að geta komið að sínum viðhorfum og leiðbeiningum.

3. Gert er ráð fyrir, að Samband ísl. sveitarfélaga tilnefni einn mann. Það er af þeirri eðlilegu ástæðu, að sveitarfélögin í landinu eru það stór aðili í landmælingum og lóðamælingum, að viðhorf þeirra þurfa að koma þarna fram.

4. Lagt er til. að einn nm. verði tilnefndur af Verkfræðingafélagi Íslands. Innan vébanda Verkfræðingafélagsins eru mennirnir með sérþekkinguna.

Kerfisbundnar hæðarmælingar hefjast ekki hér á landi fyrr en árið 1900, og stóð herforingjastjórnin danska fyrir þeim. Þessum mælingum var eingöngu ætlað það hlutverk að vera grundvöllur að kortagerð í mælikvarða 1:100000. Í dag gera menn allt aðrar og miklu meiri kröfur til þríhyrningamælinga. Í dag er krafan sú, fyrir utan að vera grundvöllur að kortagerð, að vera grundvöllur að mannvirkjagerð alls konar. Vegagerðin þarf t. d. á nákvæmum þríhyrningamælingum að halda, þegar nú t. d. hraðbrautarframkvæmdir og önnur vegarlagning er betur undirbúin en áður hefur tíðkast. Sjómælingar byggja að miklu leyti mælingar og siglingaákvarðanir á hnattstöðutölum, sem fengnar eru frá þríhyrningamælingum. Og með vaxandi flugumferð og blindflugskerfum er nauðsynlegt, að þríhyrningamælingar séu nákvæmari en nokkru sinni fyrr. Þá má og nefna not þríhyrningamælinga til að ákveða landa- og lóðamerki í hnitkerfi landsins, bæði í þéttbýli og strjálbýli.

Í nágrannalöndum okkar eru áratugir liðnir, síðan komið var fastri skipan á landa- og jarðamarkamælingar. Hjá okkur er nánast ekkert til nema ófullkomnar, en að ýmsu leyti skemmtilegar lýsingar á jarðamörkum. Eiginlegar mælingar á þeim mörkum eru ekki til. Það er því orðið tímabært að koma skipan á þessi mál. Ég vona því, að þessi till. fái góðar undirtektir á hv. Alþ.

Ég legg til, herra forseti, að till. verði vísað til hv. allshn. að lokinni þessari umr.