09.04.1975
Neðri deild: 64. fundur, 96. löggjafarþing.
Sjá dálk 2816 í B-deild Alþingistíðinda. (2129)

179. mál, sveitarstjórnarlög

Lúðvík Jósepsson:

Herra forseti. Eins og hér hefur verið vikið að, er nokkur ágreiningur um það hvort rétt sé að lögfesta á þann hátt, sem þetta frv. gerir ráð fyrir, ákvæði varðandi landshlutasamtök sveitarfélaga. Það hefur komið fram í umr. á hv. Alþ. að um þetta eru skiptar skoðanir, og það er alkunna að einnig eru verulega skiptar skoðanir um þetta atriði meðal sveitarstjórnarmanna. Um það vitna margar greinar af þeirra hálfu, þar sem þessi mál hafa verið rædd opinberlega. Maður skyldi því halda að það væru einhver skýr og glögg rök fyrir því að leggja til lögfestingu varðandi þessi samtök á meðan skoðanir eru þetta skiptar.

Ég verð að segja það að ég hef ekki heyrt færð hér fram á hv. Alþ. nein sannfærandi rök fyrir því hvers vegna nú eigi að fara að lögfesta þá skipan sem gert er ráð fyrir í þessu frv. varðandi þessi samtök. Ég tók eftir því að hv. síðasti ræðumaður, sem hér talaði um málið, sagði að nú væri tekist á um það hver ætti að vera staða þessara samtaka í stjórnsýslukerfinu. En ég spyr þá: Hvað ákveður þetta frv., ef að l. yrði, varðandi þetta atriði? Þetta frv. felur í sér tiltölulega mjög litlar beinar ákvarðanir. Það felur í sér þá ákvörðun að skylda öll sveitarfélög í landinu til þess að skipa sér í þessi sveitarstjórnarsamtök. Nú munu nær öll sveitarfélög í landinu þegar hafa skipað sér í samtökin. Aðeins örfá minni sveitarfélög munu standa utan við, svo að varðandi þetta atriði yrði væntanlega um litla breyt. að ræða — mjög litla.

Þá er í þessu frv. ákveðið hvernig kjósa skuli fulltrúa af hálfu sveitarfélaganna til samtakanna, en þó er það svo ákveðið að þar verður að taka fram að þó megi samtökin hafa þetta á annan veg. Það er gefin í þessu lagafrv. ákveðin uppskrift af því hvernig skuli kjósa fulltrúa til samtakanna af hálfu sveitarfélaga, en þó viðurkennt að um þetta megi hafa annan hátt ef samtökin komi sér saman um það. Þetta breytir því ekki ýkjamiklu í sjálfu sér og auðvitað ekki á neinn hátt neinu um stöðu þessara samtaka eða möguleika þeirra til þess að geta gegnt sínu hlutverki.

Ég tók eftir því að hv. frsm. félmn., sem talaði næst á undan mér, komst svo að orði að það þyrfti í rauninni að girða fyrir það, að einstök sveitarfélög í landinu gætu hlaupist undan merkjum í sambandi við þau störf sem þessi heildarsamtök eiga að hafa með höndum. En á meðan samtökin eru á frjálsum grundvelli eru sveitarfélögin ekki skyld til þátttöku og þau gætu gengið úr þessum samtökum ef þau óska eftir.

Þá er komið að því atriði að það sé nauðsynlegt að setja lög um samtökin til þess að knýja sveitarfélögin nauðug, viljug til þess að vera í samtökunum. Og vegna hvers á að lögfesta þetta? Til hvers? Hver er meiningin með þessu, að svipta sveitarfélögin nú því frjálsræði og sjálfstæði sem þau hafa, og skylda þau til þátttöku í þessum samtökum með lögum? Hver er meiningin með því? Hvaða marki á að ná? Vitanlega er hægt af hálfu ríkisvaldsins að fela þessum samtökum margvísleg verkefni, eins og þegar hefur verið gert, án þess að um samtökin séu sett sérstök lög. Það eru til margar stofnanir í okkar þjóðfélagi sem starfað hafa um áratuga skeið og haft með höndum fyrir hið opinbera margvíslega stjórnsýslu, án þess að um þau samtök gildi sérstök lög. Þau samtök hafa verið byggð upp á frjálsum félagsgrundvelli, eru til staðar, ríkisvaldið felur þeim verkefni, en þau eru frjáls og sjálfstæð og hafa sinnt þýðingarmiklum verkefnum, mörg þeirra, án þess að um þau væru sett sérstök lög og þau væru skuldbundin á einn eða annan hátt með ákvæðum laga. Það er því vitanlega ekkert, sem hefur komið enn fram í þessum umr., sem sannfærir um að það sé nauðsynlegt að skylda sveitarfélögin til þátttöku í þessum samtökum svo að hægt sé að fela samtökunum síðan framkvæmd á ýmsu því sem ríkið vill fela þeim að vinna að.

En í þessu sambandi koma upp býsna stórar spurningar, sem rétt er að menn velti fyrir sér, og ég hefði gjarnan viljað að hv. frsm. n. væri hér í salnum á meðan málið er rætt.

Þá kemur sú spurning: Er kannske meiningin að túlka þessa lagasetningu þannig að þessi samtök eigi að vera yfirsamtök yfir sveitarstj. og geti skuldbundið sveitarstjórnirnar fjárhagslega? Er ætlunin að túlka þessa lagasetningu á þá lund að samþykktir, sem samtökin gera varðandi fjárhagslegar skuldbindingar, eigi að gilda umfram það sem sveitarstj. sjálfar vilja fallast á?

Ég tek aðeins upp eitt mikilvægt atriði úr mínum landshluta, þar sem þessi samtök hafa starfað um alllangan tíma og gert ýmislegt gott. Þar hefur komið til mála hvort sveitarfélögin á Austurlandi ættu að mynda með sér samtök um að yfirtaka framleiðslu á raforku í sínu umdæmi og rekstur raforkuvera á því svæði. Allar hugleiðingar í þessa átt hafa hins vegar stöðvast á því að menn hafa séð fljótlega, við nánari athugun málsins, að hér var um mikið fjárhagslegt fyrirtæki að ræða, mikla fjárhagslega áhættu.

Telur t. d. hv. frsm. félmn. að það mætti túlka þessi lög á þann hátt, ef frv. yrði samþ., að samþykktir á vegum sveitarstjórnarsamtaka gætu skuldbundið fjárhagslega sveitarfélög um ómældar fjárhæðir til ábyrgðar á rekstri sem þessi samtök tækju að sér? Ég hef enga trú á því reyndar að það fengist nokkur lögfræðingur til að skýra þessa lagasetningu þannig að hægt væri að teygja hana út í það að halda því fram að hún veitti samtökunum þennan rétt yfir málefnum hinna almennu sveitarfélaga. En það er vitanlega mjög mikilvægt, um leið og sveitarfélögin á að skylda með lögum til að verða þátttakendur í tilteknum samtökum, að það liggi skýrt fyrir hvaða vald þessi samtök fá yfir málefnum sveitarfélaganna, að hvaða leyti á að skerða sjálfsforræði sveitarfélaga frá því sem nú er um leið og þau eru lagalega bundin af því að vera þátttakendur í þessum samtökum. Ég held að ef hér ætti að vera um það að ræða að þessi samtök sveitarfélaganna í hverju umdæmi fyrir sig ættu að verða raunveruleg yfirsamtök yfir sveitarfélögunum og fengju vald yfir þeim, t. d. í fjárhagslegum efnum, yrði að ganga allt öðruvísi frá lagasetningunni en gert er hér. En það að skylda sveitarfélögin einfaldlega til þátttöku í samtökum, sem þau eru yfirleitt aðilar að nú á frjálsum grundvelli, hefur sáralitla þýðingu nema því fylgi einhver skilgreining um það hvaða skyldur fylgi þátttökunni.

Ég held að sveitarstjórnasamtökin, sem þegar hafa verið mynduð, hafi komið að miklu gagni. Þau hafa orðið nýr vettvangur sveitarstjórnarmanna til þess að reyna að ná samstöðu sín í milli varðandi margvísleg verkefni og stór verkefni. Þetta hefur gefist vel. Það hefur ekki komið að sök, svo að mér sé kunnugt, í einu einasta tilfelli að það vanti lög. Ég vildi að það yrði hér fært fram hvenær á það hefur reynt að það hafi vantað lög til þess að kúska sveitarfélögin til að fara eftir settum reglum í þessum samtökum, hvenær hafi raunverulega reynt á það.

Hér hefur verið í það vitnað að í nýlega settri löggjöf um fræðslumál sé gert ráð fyrir því að þessi samtök gegni ákveðnu hlutverki. Í fyrsta lagi er þessi löggjöf öll svo í mótun, að það veit svo til enginn hvað þetta á að þýða, enda bögglast þetta fyrir mönnum í framkvæmdinni, þetta ákvæði allt, en ekki vegna þess að það vanti lög um samtökin, siður en svo. Það er af öðrum ástæðum. Það eru önnur atriði sem voru ekki gerð nægilega ljós á sínum tíma og verður að víkja að seinna. Ég sé ekki að út af fyrir sig sé því neitt til fyrirstöðu að gert sé ráð fyrir því í almennri skólalöggjöf að fela tilteknum samtökum, sem eru starfandi, ákveðin verkefni, að sjálfsögðu undir yfirstjórn þeirra opinberu aðila í landinu, sem lögum samkv. hafa með þessi mál að gera, án þess að um samtökin séu sett sérstök lög. Það er eins og ég hef sagt hér áður, að það er auðvelt að nefna mörg samtök, margra ára gömul samtök í okkar þjóðfélagi sem hafa tekið að sér og taka að sér á hverju ári margvísleg störf skv. lögum, og skv. ákvörðunum ríkisvaldsins án þess að löggjöf sé sett um þau samtök.

Ég er á þeirri skoðun að það eigi enn um skeið að halda því fyrirkomulagi, sem verið hefur, varðandi þessi sveitarstjórnasamtök, þau eigi að vera á frjálsum grundvelli, þeir, sem þar eiga hlut að máli, eigi að fá að ráða skipun þessara samtaka og störfum þeirra og það eigi ekki á neinn hátt að skerða sjálfsforræði sveitarfélaganna sjálfra. Ég spái því að það verði margvíslegar breyt. þar á eftir að koma varðandi fjárhagsmál sveitarfélaga í landinu, ef lög verða sett um einhver yfirsamtök yfir þeim sem geta svipt þau fjárræði að meira eða minna leyti. Ég er hræddur um að þá fari margt úr böndunum á eftir. Nú er það þannig að sveitarstjórnirnar í landinu, sem starfa skv. ákveðnum l., hafa fjárforræði. Sveitarfélögin hafa þar með ábyrgð og skyldur, og þau verða að sjá um það og reyna að standa við þær ábyrgðir og skyldur. Það er því mjög hættulegt að fara að lítið athuguðu máli að ákveða einhverjum yfirsamtökum rétt til þess að blanda sér í þessa aðstöðu sveitarfélaga sem snertir fjárhagsmálefni.

Ég býst við því, enda eru dæmi þegar um það, að þessi frjálst uppbyggðu samtök sveitarstjórna í landinu muni finna sér leiðir til þess, eftir samkomulagsleiðum, að takast á hendur margvísleg verkefni, og það þarf ekki að knýja öll sveitarfélög í viðkomandi samtökum til að verða þátttakendur í öllu því starfi sem þar kann að verða fitjað upp á. Það er sjálfsagt að gefa einstökum sveitarfélögum réttindi til að standa fyrir utan, ef þau hafa eðli málsins skv. sáralítið með þau mál að gera eða geta varla tekið þátt í þeim.

Það hefur verið reynt nokkrum sinnum áður að setja lög varðandi málefni af þessu tagi og leggja meira að segja með lögum skyldur á hendur sveitarfélaga, þar sem skyldurnar hafa verið lagðar þeim á herðar án þess að það væri raunverulegur grundvöllur fyrir því að binda sveitarfélögin til slíkra starfa, og það hefur alltaf farið út um þúfur. Það eru t. d. til gildandi lög hjá okkur nú um að það skuli jafnan vera einn iðnskóli starfandi í hverju stóru umdæmi fyrir sig, aðeins undantekningar frá því, og síðan er ákveðið að öll sveitarfélög í viðkomandi umdæmi eigi að standa að byggingu slíkra iðnskóla og rekstri þeirra að nokkru leyti. Í mínu umdæmi, á Austurlandi, er þetta t. d. þannig að það er ákveðið skv. stjórnskipun að þessi iðnskóli skuli vera í Neskaupstað. En með þessu er verið að skylda bæði Vopnafjörð og Skeggjastaðahrepp og Jökuldal til þess að taka þátt í byggingarkostnaði iðnskóla í Neskaupstað. Auðvitað heppnast þetta aldrei. Annað af tvennu gerist að skólinn verður aldrei byggður eða þá að þeir borga aldrei sinn hlut. Þetta er út í bláinn, fær ekki staðist og hefur ekki heppnast. Eins er það, að það er að mínum dómi algjör markleysa að ætla að reyna að fara að binda það í l., að öll sveitarfélög í ákveðnu stóru umdæmi, sem vilja vera og geta verið eðlilegir samstarfsaðilar í sveitastjórnasamtökum svæðisins, séu skuldbundnir fjárhagslega til þátttöku í öllu því sem samtökin kunna að vilja ráðast í eða vilja starfa að.

Ég get sem sagt ekki séð af því sem hér hefur fram komið, að það hafi verið færð nein frambærileg rök fyrir því að þessi lögfesting sé nauðsynleg nú. Samtökin starfa og starfa vel og eru á frjálsum grundvelli, eru að finna sér form. Meira að segja í heilum landshlutum hafa menn ekki alveg orðið á það sáttir enn hvort þeir eigi að starfa þar í tvennum heildarsamtökum eða einum. Þetta er hin eðlilega þróun og á ekki að fyrirskipa eitt eða neitt í því á þessu stigi málsins. Allt slíkt er óhyggilegt. Ég get ekki séð að þessi samtök geti ekki unnið að öllum þeim verkefnum, sem til greina hafa komið, í því formi sem þau eru uppbyggð nú og að ríkisvaldið geti ekki snúið sér til þeirra eins og margra annarra félagssamtaka í landinu og falið þeim verkefni eða samið við þau um verkefni, þó að ekki séu sett sérstök lög um samtökin.

Það er vitanlega, eins og ég sagði hér áðan, alveg tómt mál að tala um að með þessu frv. sé verið að skera úr um einhverja deilu sem standi um það hver eigi að vera staða þessara samtaka í stjórnsýslukerfinu. Hvernig breytist staða þessara samtaka í stjórnsýslukerfinu ef frv. yrði að lögum? Það er í rauninni ekkert ákveðið til breyt. frá því sem nú er, annað en að það á að skylda sveitarfélögin að vera þátttakendur og það er skrifuð upp formúla um það hvernig þau ættu að kjósa fulltrúa á sameiginlegan fund, en megi þó víkja frá því ef þeim sýnist annað betra.

Menn hafa gjarnan í sambandi við þetta mál verið að blanda saman tvennu sem í eðli sínu er alveg óskylt og sundurgreint. Menn eru jöfnum höndum að ræða um eðlileg samtök sveitarstjórnanna í landinu og sveitarstjórnarmanna, þar sem þessir aðilar eru að fjalla um sín hagsmunamál og um þarfir sínar og verða að vera frjálsir til þess í sínum samtökum, óþvingaðir og óháðir af löggjafanum eða ríkisvaldinu, þar sem þeir eru að ræða sín hagsmunamál, og svo hinu, að menn vilja koma upp sérstökum samtökum eða stofnunum sem eigi að vera hluti af framkvæmdavaldinu í ríkiskerfinu, — á ákveðnum stofnunum sem eru meira eða minna á vegum ríkisins, sem lög eiga að gilda um og ríkið getur gripið inn í á hverjum tíma og ríkið getur gert að hálfgerðum útibúum í sambandi við margmargvíslega stjórnsýslu. Í eðli sínu er þarna um tvennt ólíkt að ræða og á ekki að blanda þessu saman. En eins og ég hef sagt áður, ríkið getur að sjálfsögðu falið frjálsum samtökum sveitastjórnarmanna í landinu hvers konar verkefni til framkvæmda og fyrirgreiðslu, eins og það felur nú mörgum öðrum félögum og í miklu ríkara mæli en talað hefur verið um í sambandi við þessi samtök, þá felur ríkið nú ýmiss konar félagasamtökum í landinu þann trúnað að fara með þýðingarmikil stjórnsýslumál og greiðir þessum samtökum stórfé, mörgum hverjum, án þess að um þau gildi sérstök lagasetning, þau séu sem sagt byggð upp á frjálsum grundvelli sinna meðlima.

Ég er á þeirri skoðun að það færi best á því að fresta þessu máli enn, vera ekki að knýja það gegnum Alþ., þar sem eru verulega skiptar skoðanir um málið, vera ekki að þvinga fram lagasetningu varðandi þetta atriði sem sveitarstjórnarmenn greinir mjög á um. Við skulum líka athuga það að ef á að fara að gefa svona samtökum verulegt vald, einnig t. d. í fjárhagslegum málefnum, þá er auðvitað komið að því viðkvæma atriði, hvernig samtökin eru kosningalega byggð upp. Það ættu allir að vita að málin eru þannig, eins og þessi samtök starfa nú, að ef við tökum það stjórnmálalega vald, sem gerir vart við sig í sveitarfélögum, sem þau eru flest að meira eða minna leyti bundin við, þá kemur í ljós að mikill meiri hl. þeirra, sem að samtökunum standa, þ. e. fólksins, getur stutt einn flokk eða einhverja tvo flokka, mikill meiri hl. þeirra, sem eru raunverulegir aðilar að landssamtökum, þó að samkv. þeim reglum, sem nú gilda hjá samtökunum, og samkv. þeim reglum, sem hér er stungið upp á, færi allt annar flokkur og allt aðrir aðilar með greinilegt meirihlutavald á fundum þessara samtaka. Það mundi heldur aldrei standast í reynd að sveitarstjórnarmenn úr allt öðrum byggðarlögum, sem m. a. hafa skipað sér í allt aðrar pólitískar fylkingar, gætu skuldbundið enn aðra með því valdi sem þeim væri gefið í þessum samtökum. Og eins og ég hef drepið á áður, þá held ég að þó að þetta frv. yrði gert að lögum fengist enginn dómari til þess að túlka þau lög á þá lund að samtökin fengju þetta vald yfir fjárhagsstöðu annarra sveitarfélaga.

Þá hefur einnig verið minnst á það, og hv. frsm. félmn. kom að því, að auðvitað er það mesti óskapnaður að búa við þá löggjöf sem við búum við á dag varðandi sýslunefndirnar og þau störf sem þær hafa með að gera og svo koma inn á sama vettvang þessi samtök. Þarna verður vitanlega að skilja á milli. Ef þetta eiga að vera samtök, sem eiga að vera hluti af stjórnsýslukerfinu, þá verður að skilja þarna á milli. Þetta rekst hvað á annað.

Og að lokum þetta: Það kemur hér fram í grg. þessa frv. að það standi nú yfir almenn endurskoðun á sveitarstjórnarlögunum, hún standi yfir og menn vilji gjarnan vinna að því að henni ljúki sem fyrst. Hvað er það sem knýr svona óskaplega á með þetta? Það er verið að endurskoða þessi lög og þar vinna menn að samræmingu reglna varðandi þessi atriði öll. Ég á mjög erfitt með að skilja að það sé einhver þörf á því að samþykkja frv. eins og þetta við allar þær aðstæður sem hér hefur verið minnst á.

Að lokum vildi ég svo segja það, að ég vil að það komi skýrt fram að ég hef átt nokkurn þátt í störfum þessara samtaka í mínu umdæmi. Ég tel að þessi samtök séu mjög gagnleg samtök, þau hafi komið mörgu góðu til leiðar, það eigi að styrkja samtökin og stuðla að því að þau geti starfað. Mínar aths. við þetta frv. byggjast ekki á neinn hátt á því að ég vilji draga úr störfum þessara samtaka eða gera þeim erfiðara fyrir, síður en svo. En mér sýnist að það sé jafnvel verið að vinna hér óþurftarverk með því að blanda sér í þær deilur, sem þarna liggja fyrir, með því að fara að samþykkja frv. eins og þetta, sem er í rauninni hvorki fugl né fiskur. Það er ómögulegt að víkjast undan því, það getur hver maður séð, sem les frv., að það segir í rauninni hreint ekki neitt.

Ég legg því eindregið til fyrir mitt leyti að frv. verði látið bíða. Þetta er eiginlega alveg týpískt frv. að mínum dómi, sem uppfyllir öll þau skilyrði sem til þess eru að það megi flytja, en eigi síðan að liggja í rólegheitum í nefnd.