09.04.1975
Neðri deild: 64. fundur, 96. löggjafarþing.
Sjá dálk 2829 í B-deild Alþingistíðinda. (2134)

179. mál, sveitarstjórnarlög

Lúðvík Jósepsson:

Herra forseti. Ég verð að segja eins og áður að ég hef nú ekki fundið enn þá, þó að ég hafi hlýtt á þessar umr., rökin fyrir, fyrir því að það sé þörf á að samþ. frv. sem hér liggur fyrir.

Ég tók eftir því að hv. 5. þm. Reykn., Ólafur G. Einarsson, sagði að hann teldi nauðsynlegt að setja lög um þessi efni til þess að koma í veg fyrir að þessi samtök héldu áfram að þróast af algerri tilviljun. (Gripið fram í.) Hvað var það þá sem ekki átti að þróast. (Gripið fram í: Stjórnkerfið.) Stjórnkerfi ríkisins eða hvað? Já, þessi lög breyta engu um þróun stjórnkerfis ríkisins í landinu. Ég held að það detti engum manni í hug að þótt það yrði samþ. þá hreyfði þetta neitt við því. Ég held að ég hafi skilið þetta alveg rétt, að hv. þm. var að tala um að hann teldi að það ætti að reyna að koma í veg fyrir að þessi samtök, sem þarna hafa verið að koma upp, héldu áfram að þróast af algerri tilviljun, því að hitt getur ekki átt við, eins og ég segi, að þetta frv. breyti neinu um þróunina í stjórnkerfi ríkisins í heild.

Það er rétt, að það má segja að með þessu frv., ef að lögum yrði, sé því slegið föstu, til bráðabirgða a. m. k., að þessi samtök skuli miðast yfirleitt við kjördæmin í landinu. Það er sem sagt verið eins og að undirstrika það frá löggjafans hálfu að samtökin skuli miðast við kjördæmi eða hafa sömu starfsmörk og þau hafa nú, en reyna að koma þá í veg fyrir að þau tækju upp á því að finna einhver ný mörk. Nú bannar þetta frv. það auðvitað ekki. Ef menn vildu finna upp á því að mynda frjáls samtök með einhverri annarri markaskipun, þá gætu menn víst gert það eins og þetta eru frjáls samtök nú í dag. Mér sýnist þetta vera afskaplega léttvæg rök, vegna þess að þessi samtök hafa þróast einmitt á þennan hátt sem reynslan sýnir í dag, þau hafa verið að byggja sig upp á þann hátt sem menn vilja nú slá föstu með lögum að skuli haldast. Mér sýnist þetta því vera afar léttvæg rök fyrir að það sé nauðsynlegt að samþykkja þetta frv. Og ég spyr því í rauninni enn eins og áður: Hvaða marki á að ná með því að lögbinda þetta? Hvaða marki á að ná? Ég get ekki séð að annað komi út úr því á þessu stigi en þetta: Það á að ná því marki að skylda öll sveitarfélög til þátttöku í þessum samtökum, Og nú munu vera einhver örfá sem standa fyrir utan, mjög lítil. Það á í rauninni að ná því marki að ákveða, þó að það sé gert á mjög ákveðinn hátt, hvernig á að velja fulltrúa til þessara samtaka. Það er sett hér upp ákveðin formúla um hvernig þau skuli kjósa fulltrúa, en þó sagt, af því að menn vita að þetta fellur ekki vel hjá öllum, að samtökin megi hafa þetta á annan veg. Ég get ekki séð að eins og frv. liggur fyrir bindi það miklu meira en þetta. Af þeim ástæðum get ég ekki séð að það sé neitt sem knýr á um þessa lagasetningu.

Ég hef áður bent á að það eru engin rök í þessu máli að halda því fram að það þurfi að setja lög um samtökin vegna þess að ríkið sé farið að fela þeim viss verkefni. Það er staðreynd, sem liggur fyrir og allir hv. alþm. eiga að vita, að það eru til mörg samtök í landinu, margvísleg félagssamtök í landinu, sem eru falin stórkostleg verkefni af hálfu ríkisins og meira að segja mikil fjárráð í vissum tilfellum, án þess að lög gildi um þau samtök af því að þau eru byggð upp á frjálsum grundvelli. Það er því vel hægt að fela þessum samtökum, sem byggð eru upp á frjálsum grundvelli þau verkefni sem minnst hefur verið á, alveg eins og öðrum. Það er því ekki nein þörf á lagasetningu af þeim ástæðum.

Frá því hefur svo verið skýrt í þessum umr. að yfir standi almenn endurskoðun á sveitarstjórnarlögunum og það sé reyndar búið að móta till. af hálfu þeirrar n., sem vann að endurskoðuninni, og hún muni hallast að því að leggja til að koma á fylkjafyrirkomulagi. Þá ættum við sem sagt að hafa sýslunefndarskipunina, hafa sveitarstjórnarsamtökin og hafa fylki, allt saman meira og minna varðandi sömu verkefni. Þetta sjá auðvitað allir að fær ekki staðist. Það er miklu eðlilegra að taka á þessum verkefnum sem heild í sambandi við endurskoðun sveitarstjórnarlöggjafarinnar og ákveða þá hvaða skipan verður tekin upp í þessu, að því leyti til sem menn vilja lögbinda hana.

Sveitarstjórnarsamtökin hafa verið byggð upp á frjálsum grundvelli þeirra sem hafa fundið að þeir eiga ýmislegt sameiginlegt sem þeir vilja vinna að á frjálsræðisgrundvelli. En fyrir mér er það enn óljóst hvort þeir, sem að þessu frv. standa, meina raunverulega það með frv. að þeir ætlist til þess með lögfestingunni á samtökunum að þessi samtök fái eitthvert vald yfir sveitarstjórnunum. Það er ekki ljóst. Ég beindi þeirri spurningu til hv. frsm. félmn. hvort hann teldi að með þessari lögfestingu fengju samtökin þetta yfirvald, m.a. í fjárhagslegum efnum. Svar hans var vægast sagt loðið um hans skoðun. Hann svaraði þessu á þá lund að um fjárhagsskuldbindingar gæti ekki verið að ræða nema að því leyti sem til kæmi greiðsla fyrir ákveðna þjónustu. Það virðist samkv. þessu orðalagi hans vera skoðun hans að það, sem samþykkt er á aðalfundi þessara landshlutasamtaka, samþ. þar með meiri hl. atkv., gæti lagt fjárhagslegar skuldbindingar á sveitarfélög, sem ekki vilja út af fyrir sig taka við því, ef aðeins er hægt að segja: Þið fáið ákveðna þjónustu á móti þessu. — Eins og hann hagaði sínu svari var greinilegt að það er a. m. k. enn að þvælast fyrir honum að samtökin fái þetta vald þó að einstök sveitarfélög kæri sig ekki um það.

Hann vitnaði einnig hér í að það mætti í rauninni svara þessu með því að líta á þá grein í frv., sem fjallar um verkefni landshlutasamtakanna, og vitnaði þá sérstaklega í það ákvæði sem þar er nefnt, að samtökin eiga að vinna að framkvæmd á samþykktum aðalfundur samtakanna og annast almennt ráðgjafarstarf í þeirra þágu. Þetta vitanlega svarað þessu máli ekki á neinn hátt. Samtökin geta samþykkt með meiri hl. atkv. ákveðnar aðgerðir eða ákveðnar framkvæmdir sem kosta ákveðið fé og lagt á sveitarfélögin tiltekinn skatt eða fjárhagslegar kvaðir, ef ber að skilja löggjöfina þannig. Spurningin er: Fá þessi samtök þetta yfirvald yfir sveitarfélögunum, og að hvaða marki?

Hv. frsm. félmn., hv. 4. þm. Vestf., nefndi hér sem dæmi í þessum efnum að þessi samtök hefðu t. d. staðið sameiginlega að framkvæmdum í gatnagerðarmálum. Það var einmitt ágætt að þetta var nefnt. Er það skoðun þessa hv. þm. að einföld meirihlutasamþykkt á aðalfundi þessara samtaka geti skuldbundið ákveðin sveitarfélög í samtökunum til meiri eða minni þátttöku í slíkum framkvæmdum eins og gatnagerðarmálum, án þess að viðkomandi sveitarfélög kærðu sig um að standa að því? Ég sé að hv. 5. þm. Reykn. hristir höfuðið þegar hann heyrir þetta. Ég veit að hann er á móti þessu. En frjálsu samtökin hafa einmitt haft á þessu alveg ákveðið lag. Frjálsu samtökin, sem hafa starfað til þessa, hafa unnið á frjálsum grundvelli að þessum málum. Og hvernig þá? Hver einstök sveitarstjórn varð að taka ákvörðun að sínum hluta hvað hún vildi taka á sig af fjárhagslegum skuldbindingum og að hvaða marki hún vildi vera með í þessum samtökum til þessara framkvæmda, en heildarsamtökin höfðu ekkert vald til að fyrirskipa mönnum eitt eða neitt í þessum efnum. Þarna skilur á milli. Reynslan hefur sýnt að frjálsu samtökin geta leyst þetta á eðlilegan hátt án þess að skerða sjálfsforræði sveitarfélaganna. En mér er spurn: Hvernig ætlast menn til að þetta verði eftir að búið er að setja lög um samtökin? Á þetta þá að breytast þannig að meirihlutasamþykkt á fundum samtakanna breyti einhverju í þessum efnum? Hitt væri auðvitað miklu hreinlegra, að segja þá, eins og mér skildist nánast að væri skoðun hv. 5. þm. Reykn., — segja þá bara hreinlega að þrátt fyrir samþykkt þessa frv. geti þessi samtök ekki skuldbundið einstök sveitarfélög til eins eða neins sem varðar fjárhagsmálefni. Sem sagt, þessi hugsaða löggjöf breytir ekki neinu í þessum efnum. En þá á það líka að koma alveg skýrt fram því að það er mjög mikilvægt atriði.

Þegar er verið að tala um að það þurfi að marka stöðu þessara samtaka í stjórnsýslukerfinu þá verður auðvitað slík staða ekki mörkuð nema það sé skilgreint hvert á að vera vald þessara samtaka og hvað sé verkefni þeirra. Verkefni, sem talið er upp að þessi samtök eigi að hafa, eru þau verkefni sem þessi samtök hafa nú á frjálsum grundvelli. En hver á breytingin að verða með lagasetningunni? Eiga þá samtökin í krafti laga að fá þarna yfirvald umfram það sem þau hafa nú til þess að skuldbinda sveitarfélögin að meira eða minna leyti? Um það er spurningin.

Þá er það atriði um vilja sveitarstjórnarmanna til þess að fá þetta frv. lögfest. Ég vil benda á að sveitarstjórnarmenn í landinu hafa aldrei verið spurðir um það hvort þeir vilji fá þetta samþykkt eða ekki. Flestir hinna fjölmörgu sveitarstjórnarmanna, sveitarstjórnirnar í landinu, hafa ekki gert samþykktir um þetta. Þær munu vera fáar sem það hafa gert. En það er rétt, það hefur komið upp áhugi, talsvert mikill áhugi, hjá vissum forustumönnum í landssamtökunum og einkum og sérstaklega hjá þeim framkvæmdastjórum sem hafa verið ráðnir fyrir samtökin. Þeir hafa mjög viljað láta löggilda sig í nafni ríkisins. Það er rétt, ýmsir ágætir forustumenn í þessum landssamtökum hafa haft áhuga á þessu. En hitt er rétt, að ekki einu sinni öll fjórðungssamböndin hafa óskað eftir þessu, því að þar er uppi mikill ágreiningur. Ég veit t. d. að sambandið á Austurlandi og enn síður þeir aðilar, sem þetta mál vitanlega varðar mest, sveitarstjórnirnar í landinu sjálfar, hafa ekki verið spurðir. Stjórn Sambands sveitarfélaga á Austfjörðum, — stjórnin, sem þar situr, ræður ekki fyrir sveitarstjórnarmennina á Austurlandi. Hún getur auðvitað haft sitt álit, en sá framkvæmdastjóri, sem hefur verið ráðinn fyrir sambandið, getur ekki skuldbundið sveitarstjórnarmennina á Austurlandi, og sama er auðvitað að segja í öðrum landshlutum. Ég vek athygli á því að þeir aðilar, sem koma hér mest við sögu, sveitarstjórnirnar í landinu sjálfar, hafa ekki verið spurðir. Þær hafa ekki gert kröfu um að þetta verði lögfest, svo að ég legg nú ekki mjög mikið upp úr því þó að forustumenn bæði í landssamtökunum og ýmsir forustumenn í þessum samtökum hafi kvakað eftir þessu. Aðrir hafa hins vegar opinberlega skrifað á móti lagasetningu eins og þessari.

Hér hefur það verið sagt mjög fallega, af hv. þm. Pálma Jónssyni, að það væri hans skoðun að þessi sveitarstjórnarsamtök ættu ekki að verða valdstofnanir, valdið ætti að vera hjá sveitarstjórnunum sjálfum og hjá Alþ., heldur ættu þetta að verða þjónustustofnanir. Undir þetta hefur verið tekið, og undir þetta get ég tekið. Ég er á þessari skoðun. En ég verð hins vegar að segja það, að ég lít mjög svipað á þetta atriði og hv. 4. þm. Vesturl., Friðjón Þórðarson. Ég lít þannig á að lögfesting, samþykkt þessa frv. sé og verði notuð sem fyrsta skrefið í þá átt að gera þetta að valdstofnunum, eins og hann sagði. Það er skrefið í þá átt að gera þetta að valdstofnun, sem menn eru þó að afneita að þeir vilji hafa þetta.

Það er sannarlega þess virði að menn hugleiði það, að það hefur verið á því mikill munur í okkar stjórnkerfi öllu á þeim frjálsu samtökum, sem menn hafa leyfi til að mynda eftir frjálsum reglum til starfa í þjóðfélaginu og ríkisvaldið er þá ekki að blanda sér í eða skerast í á einn eða annan hátt, og hinum samtökunum, sem eru meira og minna stofnuð eða sett á fót fyrir frumkvæði löggjafans, fyrir áhrif hins opinbera kerfis eða eru orðin viðurkennd af löggjafanum með lagasetningu. Þá telur líka hið opinbera vald sig hafa aðstöðu til að hlutast til um slík samtök.

Þarna skilur á milli. Ég held því að það sé alveg rétt, sem hv. 4. þm. Vesturl., Friðjón Þórðarson, sagði hér að lögfesting einmitt á þessum samtökum, samþykkt þessa frv. mundi verða fyrsta skrefið í þá átt að gera þessi samtök að valdstofnun sem menn óska ekki eftir. Meira að segja þeir, sem hér tala fyrir þessu frv., segjast ekki óska eftir því.

Ég skal svo ekki lengja umr. frekar um málið, þær eru þegar orðnar nokkuð miklar. Ég held að þau sjónarmið, sem uppi eru, hafi raunverulega komið fram. Ég dreg þá ályktun af þessum umr. að þeir, sem hafa talað fyrir frv., vilja styðja frv., þeir hafi bundið sig á það að vilja þetta án þess að þeir geti, að mínum dómi a. m. k., fært fram fyrir því svo sterk rök að það sé hægt að segja að það sé einhver nauðsyn að gera þetta, að það skipti einhverju verulegu máli, ef samtökin eiga að starfa á þeim grundvelli sem þeir hafa verið að lýsa. En auðvitað hefur það þýðingu að setja lög um samtökin ef menn eru að ganga inn á þá braut að gera þau að opinberri stofnun stjórnsýslukerfisins, eiginlega hluta af framkvæmdavaldi ríkisins. Ég er því þeirrar skoðunar að við eigum að leyfa þessum samtökum að starfa á þann hátt sem þau hafa gert, og við getum falið þeim margvísleg verkefni, aukin verkefni frá því sem nú er eftir þeim reglum sem menn vilja láta þar fylgja með hverju sinni. Það á að nota samtökin og þau eiga fyrst og fremst að verða þjónustustofnanir fyrir sína umboðsaðila, en við eigum ekki að gera þessar stofnanir eða þessi samtök að hluta af ríkiskerfinu sjálfu. Það held ég að verði sveitarfélögunum ekki til gagns heldur jafnvel alveg þveröfugt.