25.11.1974
Neðri deild: 11. fundur, 96. löggjafarþing.
Sjá dálk 345 í B-deild Alþingistíðinda. (244)

20. mál, upplýsingaskylda stjórnvalda

Dómsmrh. (Ólafur Jóhannesson):

Herra forseti. Frv. þetta um upplýsingaskyldu stjórnvalda, sem hér er lagt fyrir hv. Nd., hefur legið fyrir d. á tveimur síðustu reglulegu löggjafarþingum, en hefur ekki hlotið afgreiðslu. Ég gat þess þegar frv. var lagt fram upphaflega, að vafasamt væri hvort rétt væri að ljúka meðferð á lagafrv. um efni slíkt sem þetta þegar á fyrsta þingi, og má segja að eftir þeirri ábendingu hafi verið faríð. Hv. allshn. mun hafa fjallað talsvert ítarlega um frv. á undanförnum þingum og þó sérstaklega í fyrra og aflað umsagna og kynnt sér grg. um efnið. Finnst mér eðlilegt að halda þeim athugunum áfram er málíð kemur aftur fyrir deildina.

Ég get að miklu leyti vísað til framsögu minnar við framlagningu frv. í upphafi og tel ekki ástæðu til að endurtaka þær skýringar sem ég þá gaf. Það er hægurinn hjá fyrir hv. þn., sem málið fær til meðferðar, að kynna sér framsöguræðuna í Alþt. Ég vil þó nefna að frv. þetta er samið og flutt í samræmi við þál. sem samþ. var á Alþ. 19. maí 1971, en þar var ríkisstj. falið að láta undirbúa fyrir næsta Alþ. frv. til l. um hver sé skylda stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og hvenær beri að veita þeim, sem þess óska, aðgang að reikningum og skjölum sem almenning varða. Í grg. með þáltill. var á það minnt, að ef almenningur eigi að geta dæmt um gerðir stjórnvalda og ríkisstofnana þurfi hann að eiga þess kost að geta fengið sem áreiðanlegastar upplýsingar um starfsemi þeirra og ákvarðanir. Enn fremur er bent á það að leynd á þessu sviði dragi mjög úr aðhaldi því, sem þegnarnir gætu ella veitt, og geri þeim erfitt fyrir að dæma um athafnir stjórnvalda og ríkisstofnana.

Eins og ég gerði grein fyrir, er ég mælti fyrir þessu frv. á fyrri þingum, er það svo að í íslenskri löggjöf er ekki að finna nein almenn ákvæði um upplýsingaskyldu stjóravalda. Hins vegar eru dreifð ákvæði í lögum, bæði um leyndar- og þagnarskyldu embættismanna eða opinberra starfsmanna, og á hinn bóginn kemur fyrir að í lagaákvæðum séu gefin fyrirmæli um að ákveðið efni skuli kynnt almenningi með tilteknum hætti. Af slíkum dreifðum lagaákvæðum verða þó varla dregnar nokkrar óyggjandi almennar reglur um kröfur íslenskrar löggjafar um leyndarskyldu og/eða upplýsingaskyldu. Rannsókn skortir einnig til þess að fullyrt verði um það, hver er hin raunverulega framkvæmd í stjórnkerfinu að þessu leyti, en við búið að framkvæmdir hafi verið nokkuð á reiki þar sem ekki hefur verið við að styðjast fastar og skýrar lagareglur.

Þetta frv., sem hér liggur fyrir, er að langmestu leyti sniðið eftir dönskum og norskum lögum um þetta efni.

Eins og ég áðan sagði skal ég ekki að þessu sinni fara út í það að gera nánari grein fyrir efni þessa frv., en ég tel rétt að víkja lítillega að þeirri gagnrýni sem fram hefur komið gegn þessu frv.

Það er ekki hægt að segja að sú gagnrýni hafi komið á óvart, enda vék ég að því í upphaflegri framsögu að hennar mætti vænta. Þar kemur margt til og ef til vill fyrst það, að hugmyndir manna um það efni, sem hér er fjallað um, hafa verið og eru ákaflega óljósar, sem vonlegt er, þar sem það hefur lítið verið rætt á almennum vettvangi til skamms tíma og má segja heldur yfirborðslega. Mönnum kemur því á óvart hve margvísleg hagsmunagæsla vegna einstaklinga og almannahagsmuna verður nauðsynleg þegar lögbjóða skal almenna upplýsingaskyldu.

Hjá almenningi og þá ekki hvað síst hjá blaðamönnum og fréttamönnum annarra fjölmiðla virðist hafa komið fram áhugi á því að settar væru um þetta efni almennar lagareglur og þá auðvitað svo skýrar sem kostur er, enda mun stundum hafa komið til ágreinings á milli stjórnvalda og fjölmiðla í þessum efnum. En sannleikurinn er sá að það er ekki svo auðvelt sem í fljótu bragði kann að virðast að setja um þetta skýrar og ófrávíkjanlegar lagareglur. Þar verður að finna meðalveg á milli tvenns: Annars vegar er sá réttur, sem eðlilegt er að fjölmiðlar og fréttamenn hafi til þess að kynna sér upplýsingar og eiga að þeim sem greiðastan aðgang til þess að geta kynnt þau málefni sem um er að tefla án þess að misskilnings gæti í því sambandi. Á hinn bóginn er varðveisla stjórnvalda á þeim málefnum varðandi einkahagi manna, sem þau þurfa oft að afla sér. Þarna getur verið vandratað meðalhóf og þess vegna er út af fyrir sig ekkert óeðlilegt þó að komi fram ýmsar aths. í sambandi við frv. sem þetta og menn líti á það frá mismunandi sjónarmiðum.

Ég skal í þessu sambandi vekja athygli á tvennu. Það kann að vera þó að ekki hafi verið hér til neina,r almennar lagareglur um þetta efni eða um stjórnsýslumeðferð almennt, að þá sé hún opnari í raun en menn almennt hafa gert sér grein fyrir og e.t.v. í sumum efnum opnari en í nágrannalöndunum þar sem um þetta eru þó settar ítarlegar reglur í lögum. Má sjálfsagt að nokkru leyti rekja til þess, hversu okkar samfélag er fámennt og hversu þar af leiðandi margir hlutir eru svo að segja á almannavitorði. Í annan stað hefur sú gagnrýni komið fram, að þó að það sé sett fram sem almenn og aðalregla í upphafi frv. að upplýsingaskylda skuli vera fyrir hendi, þá séu undantekningarnar, þær sem taldar eru upp í 2. gr., svo margar og viðamiklar að þær beri aðalregluna ofurliði, Í því sambandi vil ég þó vekja athygli á því, að ég hef ekki orðið þess var að í því sambandi hafi komið fram gagnrýni á þá einstöku liði sem upp eru taldir í 2. gr. sem undantekningar frá almennu reglunni. Enn fremur vil ég minna á að undantekningarnar eru fæstar á þann veg að beint bann sé lagt við að veita upplýsingar, heldur er það matsatriði fyrir stjórnvöld. Út af fyrir sig er það einnig gagnrýnt og hefur verið gagnrýnt að með þessu móti væri of mikið lagt á vald stjórnvaldanna sjálfra eða undir þeirra mati komið. En hvað sem um það er, þá hygg ég að seint verði settar svo afgerandi reglur um þetta efni að ekki þurfi í mörgum tilfellum að koma til mat stjórnvalda.

Þegar ég mælti fyrir þessu frv. á s.l. vetri, þá gat ég þess að samsvarandi lög í Danmörku væru í endurskoðun og skyldi henni lokið fyrir tiltekinn tíma. En það hefur farið svo að það hafa reynst erfiðleikar þar á því að ljúka henni, þrátt fyrir það að mikil vinna hafi verið lögð í það. Má kannske segja að það komi út af fyrir sig ekki á óvart. En við þá athugun hafa menn fest hugann við að það væru e.t.v. aðrir og meiri möguleikar á að bæta sambandið á milli borgara og stjórnvalda með því að lögfesta ítarlegar reglur um vinnubrögð stjórnvalda, t.d. um skyldur þeirra til þess að rökstyðja ákvarðanir, og einnig skýrari reglur um áfrýjun stjórnvaldaúrskurðar.

Ég vil loks minna á það sem áður að óhjákvæmilegt er að auknar skyldur, sem lagðar eru á stjórnvöld í þeim efnum sem hér er rætt um, hljóta að leggja verulega aukna vinnu á þau og að sú vinna hlýtur að leiða til aukinna útgjalda af almannafé. Þetta er siður en svo sagt til þess að fæla frá lögfestingu á bættum reglum um starfshætti stjórnvalda og upplýsingamiðlun um störf þeirra. Hins vegar tel ég rétt og sjálfsagt að menn horfist frá öndverðu í augu við slíkar staðreyndir, þótt það kunni að vera óþarft að taka slíkt fram, þar sem augljóst má alltaf vera að aukin þjónusta hlýtur að leiða til útgjalda. Er það vissulega engin frágangssök fremur á þessu sviði en öðrum.

Ég legg nú þetta frv. hér fram í þriðja sinn. Ég vænti þess að hv. n., sem fær frv. til meðferðar, geti nú tekið afstöðu til þess og þá auðvitað Alþ. þar með, geti tekið til þess nokkuð hreina afstöðu, hafnað því ef hún telur að sú niðurstaða eigi við, gert á því þær breytingar sem eðlilegar þykja, m.a. með hliðsjón af umsögnum, sem leitað hefur verið eftir og berast kunna, og loks ef hún óskar að stjórnvöld taki málið til nýrrar yfirvegunar, þá tel ég mjög eðlilegt að frá hv. n. og Alþ. komi ábendingar um hver atriði það séu, sem eigi að skoða sérstaklega, og í hvaða átt eigi að breyta frv. eða einstökum atriðum þess. Vitaskuld er hægt að breyta þessu frv. á ýmsa lund. Það fengi að sjálfsögðu aðra mynd ef það væri sett upp á annan hátt og kannske aðgengilegri í sumra augum, væri ekki hafður sá háttur á, sem er í þessu frv., að setja fyrst fram almennu regluna um upplýsingaskyldu og telja síðan undantekningar þar frá, heldur setja það upp sem 1. gr. frv. að telja upp í hvaða tilfellum upplýsingaskylda væri fyrir hendi. En þá yrði anda þessa frv. í raun og veru snúið við, því að þá væri ekki um almenna upplýsingaskyldu að tefla, heldur upplýsingaskyldu aðeins í þeim tilvikum sem talið væri upp í lögunum. Þá yrðu undantekningarnar, sem er að fínna í 2, gr., ekki lengur í frv. og yrðu þá engum hneykslunarhella lengur. Ég held að frv. mundi tapa, ef það væri byggt upp með þessum hætti, og að sú skipun, sem hér er á höfð, sé að öllu leyti eðlileg.

Ég skal svo ekki hafa þessi orð fleiri, herra forseti, en vil óska þess að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn. sem mun hafa haft málið til meðferðar á undanförnum þingum.