25.11.1974
Neðri deild: 11. fundur, 96. löggjafarþing.
Sjá dálk 347 í B-deild Alþingistíðinda. (245)

20. mál, upplýsingaskylda stjórnvalda

Sighvatur Björgvinsson:

Virðulegi forseti. Þar sem að ég á sæti í þeirri n. sem fá mun þetta mál til athugunar og umfjöllunar þá mun ég ekki ræða einstaka liði þess hér og nú, heldur fjalla frekar um frv. almennt og þann anda sem í því felst.

Ég fagna því út af fyrir sig að þessu máli skuli vera hreyft hér á Alþ., en ég verð að segja eins og er að ég harma það hver niðurstaðan hefur orðið vegna þess að sú hætta blasir við að ef frv. í þessum anda verður samþ., þá kunni að vera hætta á því að jafnvel verði meiri takmörkun á upplýsingaskyldu stjórnvalda í framkvæmd heldur en nú er. Það er einfaldlega vegna þess að t.d. í samskiptum dagblaðanna við stjórnvöld hefur nú þegar skapast ákveðin hefð, ákveðin siðvenja. Næstum því má segja að í gildi sé sérstök siðvenja og sérstök hefð fyrir hvert rn. um sig og hverja opinbera stjórnarstofnun um sig og ég tel að ef 2. gr. er samþ. óbreytt með þessum undantekningum, að þá kunni e.t.v. svo að fara að verra sé af stað farið fyrir blöð og almenning heldur en heima setið.

Ég lýsi fullum stuðningi mínum og þingflokks Alþfl. við, að flutt skuli hér á Alþ. frv. til l. um upplýsingaskyldu stjórnvalda, og minni á það í því sambandi að fyrir u.þ.b. 12 árum fór fram á vegum SUJ samning á stefnuskrá sem var ákaflega nýstárleg og óvenjuleg miðað við íslenskar aðstæður, því að í þeirri stefnuskrá var reynt að samræma annars vegar grundvallarstefnuskrá og hins vegar stefnuskrá um einstök pólitísk baráttumál. Þessi stefnuskrá var í heild sinni yfir 70 vélritaðar bls. og meðal atriða, sem þar eru sérstaklega lögð til, var að leiða í lög upplýsingaskyldu stjórnvalda.

Mér er það mjög vel kunnugt, sem blaðamanni, að mikil nauðsyn er á því að slík lög séu sett. Upphaf þessa máls er, eins og getið er um í grg. með frv., að Alþ. samþ. hinn 19. maí 1972 svo hljóðandi þál. frá þeim Þórarni Þórarinssyni og Ingvari Gíslasyni:

„Alþ. ályktar að fela ríkisstj. að láta undirbúa og leggja fyrir næsta þing frv. til l. um hver sé skylda stjórnvalda og ríkisstofnana til þess að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og hvenær beri að veita þeim, sem þess óska, aðgang að reikningum og skjölum sem almenning varða.“

Í grg. með þessari þáltill. eru sjónarmið flm. nánar skýrð, en þar segir svo með leyfi forseta: „Eigi almenningur að geta dæmt um gerðir stjórnvalda og ríkisstofnana þarf hann að eiga þess kost að geta fengið sem áreiðanlegastar upplýsingar um starfsemi þeirra ok ákvarðanir. Mjög skortir nú á að svo sé. Allt of mikil leynd hvílir yfir starfsemi þessara aðila og reikningum þeirra og skjölum er oftast haldið lokuðum þannig að almenningur fær ekki aðgang að þeim. Þessi leynd dregur mjög úr því aðhaldi sem þegnarnir gætu ella veitt og gerir erfitt fyrir þá að dæma um athafnir stjórnvalda og ríkisstofnana.“

Svo mörg voru þau orð og ég bendi á það að 1. flm. þessarar till., Þórarinn Þórarinsson, hefur um margra ára skeið verið ritstjóri dagblaðsins Tímans og einn af fremstu mönnum í íslenskri blaðamannastétt, svo að honum var bað mætavel kunnugt eins og öðrum blaðamönnum, hvar skórinn kreppti í þessu efni, og því flutti hann þá þáltill., sem var upphaf þessa frv.

Það ber brýna nauðsyn til þess að sett séu ákvæði um hvaða mál stjórnvöldum beri skylda til þess að upplýsa almenning og fulltrúa hans, blöðin, um. Það er óeðlilegt, það má ekki gerast að varðandi mikilvæg mál eins og landhelgismálið skuli íslendingar fá sínar stærstu fréttir að utan. Það má ekki gerast eins og við höfum reynt í dag að fréttir af töku vestur-þýsks togara berist ekki fyrst til íslensks almennings frá íslenskum stjórnvöldum og Landhelgisgæslunni heldur frá erlendum fréttastofum. Og ég get sagt það sem blaðamaður og undir það geta aðrir þeir hv. þm. tekið með mér, sem við blöð hafa starfað, að því miður hefur því þannig verið farið í sambandi við meðferð stjórnvalda á þessu mikilvæga máli, að eins og sagt var af kunnum manni: upphefðin kom að utan. Fréttirnar, sem íslenskur almenningur fékk af þessu mikilvæga máli, komu flestar og stærstar að utan og íslensk blöð áttu í ákaflega miklum erfiðleikum með ekki aðeins að fá upplýsingarnar frá fyrstu hendi, frá stjórnvöldum, heldur jafnvel að fá þær staðfestar þar.

Um frv. sjálft er það að segja að 1. gr. setur almenna reglu sem undanþágur eru svo veittar frá í 2. gr. Það er samdóma álit íslenskra blaðamanna og hefur m.a. komið fram frá Blaðamannafélagi Íslands í erindi sem Blaðamannafélagið sendi hv. allshn. í fyrra þegar þetta mál var til umfjöllunar þar, að blaðamenn og Blaðamannafélagið telja að það, sem gefið sé með 1. gr., sé aftur tekið til baka í 2. gr. Undanþágurnar samkv. 2. gr. eru bæði margar og viðtækar. Til að nefna aðeins eitt dæmi um það, þá skulum við líta á hver er upplýsingaskylda stjórnvalda varðandi utanríkismál og meðferð þeirra. Undantekningarnar eru taldar upp í tveimur líðum í 2. gr., 2. og 3. tölulið, og hverjar eru undantekningarnar? Samkvæmt frv. á að undanþiggja upplýsingaskyldu skjöl um utanríkismál er varða stjórnmál, fjárhagsmálefni og varnarmál og ennfremur skjöl sem fela í sér upplýsingar um einhver málefni er varða öryggi ríkisins, samskipti við erlend ríki, alþjóðlegar stofnanir eða varnir landsins. Og þá spyr ég: hvað er eftir? Þessar undanþágugreinar er hægt að túlka svo rúmt að íslensk blöð og íslenskur almenningur geta ekki með stuðningi slíkrar lagasetningar sem hér er farið fram á, krafist þess að raunverulega nokkurt mál, sem utanrrn. fer með sé upplýst vegna þess að það er hægt að túlka undanþáguna svo rúmt að hún nái til flestra málaflokka. Og þannig er því farið um fleiri undanþáguákvæði í þessu frv. Það er e.t.v. nokkuð einkennandi að í grg. með frv. er sagt á bls. 6:

„Undantekningar þær, sem hér eru taldar í 16 töluliðum, eiga sér allar hliðstæður í hinum nýju dönsku og norsku lögum og mjög margar í hvorum tveggja lögunum.“

Þetta er ekki hægt að skilja á annan veg en þann að í undanþáguákvæðunum hafi verið tínt til allt það sem fest hefur verið í lög í báðum þessum löndum varðandi undanþágur frá upplýsingaskyldu og talsvert magn af því sem hafi verið í lögum annars hvors ríkisins. Þarna virðist vera búið að hella saman í eina hít flestöllum undanþáguákvæðum, ekki bara sem gilda í öðru landinu, heldur báðum.

Enn fremur geri ég mjög alvarlega aths. við ákvæði 12. gr. frv. sem hljóðar svo, með leyfi forseta:

Hafi stjórnvald synjað tilmælum um afhendingu opinbers skjals og telji umsækjandi að sá úrskurður eigi ekki stoð í lögum, skal honum heimilt eftir nánari reglum að kæra úrskurðinn til stjórnvalds í næstu embættisröð fyrir ofan stjórnvaldið sem synjaði afhendingu skjalsins: Úrskurður ráðh. á þessu sviði er fullnaðarúrskurður.“

Ráðh. hefur sem sagt samkv. þessu frv. algjört sjálfdæmi um, hvernig hann hyggst túlka undanþáguákvæði þess. Ef almenningur samþ. ekki túlkun ráðh. á ákvæðum laganna, þá hefur almenningur engri vörn upp að bregða. Er mjög óeðlilegt að lögfesta slíkt vald ráðh. Það er mjög óeðlilegt að umgangast þannig þetta mál, mjög óeðlilegt að hleypa því þannig á hlið við dómstólakerfið í landinu. Það er aðeins einn möguleiki til að fá dómsvald til þess að hnekkja slíkri túlkun ráðh. á undanþáguákvæðunum. Það er ef það gerist að starfsmaður í stjórnarráði eða opinberri stofnun gefur t.d. blöðum skýrslu um mál sem hann hefur ekki mátt gera opinbert og ráðh. eða ríkisvald ákveður að refsa þessum manni samkv. lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Þá á viðkomandi starfsmaður stjórnarráðs eða opinberrar stofnunar til vörn í málinu sem er sú að verja sína túlkun á þessum lagaákvæðum fyrir dóm-. stólum. Þetta er eini möguleikinn til þess að fá úrskurð dómstóla á túlkun ráðh. á því, hvernig beri að skilja 2. gr. í þessu frv., hvernig beri að skilja undanþáguákvæðin. Blaðamaður eða einhver úr hópi almennings, sem óskar eftir að fá eitthvað upplýst sem hann telur eðlilegt og sjálfsagt að falli undir 1. gr., en ráðh. neitar og gefur þann úrskurð að hér sé um að ræða undanþáguákvæði, sem ekki eigi að upplýsa, þá á viðkomandi blaðamaður eða viðkomandi fulltrúi almennings sér enga vörn í því máli, hann getur ekki skotið úrskurði ráðh. til neins aðila. Þetta tel ég mjög óeðlilegt. Þetta tel ég raunar hættulegt fyrir frjálsa blaðamennsku á Íslandi. Mér er vel ljóst að það er nokkrum vanda undirorpið að ganga frá þessu máli með tilliti til þess, hver eigi að hafa þetta endanlega úrskurðarvald. En ég held að hægt sé að gera það með réttmætari og eðlilegri hætti en felst í 12. gr.

Það er andi þessa frv. að fara eigi mjög varlega í að upplýsa almenning um það sem er að gerast hjá stjórnvöldum landsins. Það er ástæðulaust að óttast það. Ég vil benda í því sambandi á það, að ég hygg, að öll dómsmál séu rekin fyrir opnum tjöldum. Almenningur og blöð hafa frjálsan aðgang að öllum skjölum eða flestum skjölum a.m.k. sem lögð eru fram eftir að málflutningur er hafinn og meðan verið er að flytja mál fyrir dómstólum. Mörg þessara skjala geta verið viðkvæm fyrir einstaklinga eða félög, en mér er ekki kunnugt um það frá minni tíð sem blaðamaður að slík gögn hafi verið notuð ranglega eða hættulega af blöðum og almenningi. Ef það er aðalreglan að reka beri dómsmál fyrir opnum tjöldum og hleypa almenningi að þeim upplýsingum sem lagðar eru fyrir dómstóla landsins, þá á það líka að vera aðalregla að reka starfsemi stjórnvalda fyrir opnum tjöldum og hleypa almenningi og fulltrúum þeirra að, þannig að þeir geti fengið fregnir af því, hvað þar er að gerast. Og það hefur sýnt sig varðandi dómsmálin að þetta er ekki hættulegt, þetta er ekki misnotað og það er engin ástæða til þess að ætla að blöð eða almenningur misnoti sitt frelsi varðandi stjórnsýslu og það sem stjórnvöld þurfa að fjalla um. Auðvitað ber að veita einhverjar undanþágur frá upplýsingaskyldu svo sem eins og varðandi öryggi ríkisins og annað eftir því, en almenna reglan, eins og hæstv. ráðh. sagði hér áðan, á að vera sú að upplýsingaskylda á að vera lögfest en ég tel þá aðalreglu ekki í gildi ef samþ. eru öll ákvæði 2. gr.

Í þessu sambandi og að lokum vil ég sérstaklega taka það fram að ríkisstjórnir hafa átt misjafnlega góð samskipti við dagblöð og ráðh. hafa átt misjafnlega góð samskipti við dagblöðin. Það er mín skoðun og ég tel mig geta stutt hana með rökum, sem ég hirði ekki um að ræða hér, en mun gera verði þess sérstaklega óskað, að blöðunum sé yfirleitt treystandi til þess að bregðast ekki trúnaði. Ef þau eru beðin um að halda einhverju máli leyndu um skeið, þá bregðast þau ekki þeim trúnaði. Og ég mundi telja að það væri ráð fyrir hverja ríkisstj. og hvern ráðh., sem um viðkvæmt mál þarf að fjalla — og þá einkum og sér í lagi mál eins og landhelgismálið, sem hleypt hefur illu blóði í íslenska blaðamenn og íslenskan almenning hve erfitt er að fá svör. Ég tel að sérhver ríkisstjórn og sérhver ráðh., sem fjallar um svo viðkvæm mál, ætti að taka upp þann hátt að hafa reglulega fundi með ákveðnum fulltrúum dagblaðanna til þess að upplýsa þá um, hvernig málið stendur, hvað verið er að gera og hvað verið er að undirbúa, og prófa það hreinlega, hvort þessum fulltrúum fjölmiðlanna sé ekki treystandi til þess að hafa það eitt eftir ráðh. sem hann sjálfur óskar að eftir sé haft. Ég er ekki í nokkrum vafa um það að slíkt samráð mundi bæta mjög samskipti blaðanna og stjórnvalda og viðkomandi ráðh. og ég er sannfærður um að þetta, yrði til góðs, ekki bara fyrir blöðin og blaðamenn, ekki bara fyrir viðkomandi ráðh. og ríkisstj., heldur ekki síður fyrir almenning á Íslandi og það stórmál sem um er verið að fjalla hverju sinni.

Svo vænti ég þess að lokum að næst þegar togari verður tekinn í íslenskri landhelgi, hvort heldur hann er breskur eða vestur-þýskur, þá þurfum við íslenskir blaðamenn ekki að bíta í það súra epli að heyra fregnir af því fyrst frá erlendum fréttastofum og í erlendu útvarpi.