03.02.1976
Sameinað þing: 46. fundur, 97. löggjafarþing.
Sjá dálk 1684 í B-deild Alþingistíðinda. (1412)

Skyrsla forsrh. um viðræður við breta um fiskveiðideiluna og umr. um hana (útvarpsumr.)

Í upphafi viðræðnanna lagði ég áherslu á að útfærsla íslensku fiskveiðilögsögunnar í 200 sjómílur byggðist á drögum að nýjum hafréttarsáttmála sem byggður væri á umræðum á Hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna fram að þessu, en þessi drög eru jafnframt mat nefndarformanna ráðstefnunnar á afstöðu meiri hluta þátttökuríkja til efnisákvæða nýs hafréttarsamnings. Í 46. gr. þessara draga segir m. a.:

„Efnahagslögsaga skal ekki ná lengra en 200 sjómílur frá grunnlínum sem landhelgi miðast við.“

Í 50. gr. stendur m. a.: „Strandríki ákveður sjálft hámark sjávarafla í efnahagslögsögu sinni. Að fengnum þeim bestu upplýsingum, sem völ er á, ber strandríki að tryggja með viðeigandi eftirliti og friðun að ofveiði stofni viðhaldi fisks og annarra sjávardýra á yfirráðasvæði sínu ekki í hættu . . .

Ráðstafanir þessar skulu einnig stefna að því, að veiðiþol þeirra fisk- og dýrastofna, sem veiddir eru, verði jafnan í hámarki . . . “

Og í 51. gr., draganna að hafréttarsáttmála stendur m. a.: „Strandríki ákveður sjálft getu sína til að nýta fisk og aðra stofna sjávardýra í efnahagslögsögunni ...“ Og þar stendur einnig að strandríki beri „að veita öðrum ríkjum aðgang að þeim hluta aflans, sem umfram er“,

Ég benti á, að við teldum að um engan umframafla væri að ræða, því að við gætum sjálfir veitt allan þann afla sem stofnarnir við Ísland þyldu.

Jafnframt vakti ég athygli á þeirri staðreynd, að bretar og íslendingar væru sammála um meginniðurstöður Hafréttarráðstefnunnar. Tóku bretar undir það, en sögðu um leið að drögin að hafréttarsáttmála væru aðeins frumvarp og enn væri ekki unnt að segja neitt åkveðið um endanlegt efni hafréttarsamþykktarinnar.

Í umræðum var í bili vikið til hliðar ágreiningi um, hvort um einkarétt eða forgangsrétt íslendinga væri að ræða, en rætt um, að ef bráðabirgðasamkomulag ætti að nást milli landanna yrði í því að taka tillit til 1) friðunarsjónarmiða, 2) forgangsréttar íslendinga og 3) að hve miklu leyti væri hægt að veita breskum fiskimönnum aðstöðu til þess að veiða mjög takmarkað magn af fiski við Ísland um einhvern taktakmarkaðan tíma.

Í hugsanlegu samkomulegi yrðu einnig að vera ákvæði um einhvers konar viðurkenningu á yfirráðum íslendinga yfir 200 mílunum, fjölda skipa, veiðisvæði, verndunaraðgerðir, svo sem möskvastærð og lágmarksstærð þorsks, gildístöku á protokolli 6 í samningi Íslands og Efnahagsbandalags Evrópu, auk annarra atriða sem eiga heima í slíkum samningi.

Umræðurnar snerust um þessi málefni á viðræðufundunum. Fiskifræðingar beggja landanna héldu sérstakan fund og skiluðu áliti. Einnig komu lögfræðilegir ráðunautar saman til fundar til að ræða lagalega hlið málsins, og gerðu þeir m. a. tillögur um það, hvernig viðurkenningu gæti verið háttað.

Eins og kunnugt er mæltu íslenskir fiskifræðingar með 2 þús. tonna hámarksafla þorsks á yfirstandandi ári í skýrslu sinni, dags. 13. okt. s. l. Í sameiginlegri skýrslu breskra og íslenskra fiskifræðinga frá því í nóv. s. l. telja bretarnir fullnægjandi að miða við 250–265 þús. tonna ársafla, en í skýrslu, sem þeir sendu með orðsendingu Harolds Wilsons 20. jan. s. 1., miða þeir við 300 þús. tonna, ársafla þorsks á Íslandsmiðum.

Við bentum á þetta ósamræmi á skýrslum fiskifræðinga breta, en fiskifræðingar þjóðanna komust ekki að sameiginlegri niðurstöðu. Eftir umræður þeirra á milli sömdu þeir álit, þar sem segir:

„Allt frá árinu 1970 hefur hrygningarstofninn minnkað jafnt og þétt á Íslandsmiðum. Breskir og íslenskir fiskifræðingar eru sammála um að stofninn muni minnka enn frekar á næstu þremur árum, ef ekkert verði að gert, og viðkomufrestur sé þá yfirvofandi. Því er nauðsynlegt að koma í veg fyrir frekari hnignun hrygningarstofnsins og óhjákvæmilegt er að gera nauðsynlegar friðunarráðstafanir til að tryggja viðreisn hans. Íslenskir og breskir fiskifræðingar eru hins vegar ekki á einu máli að því er varðar hve róttækar slíkar verndunaraðgerðir þurfi að vera. Íslenskir fiskifræðingar telja að þorskstofninn sé þegar í hættu og markmið þeirra sé að stofninn rétti við eins fljótt og kostur er. Þeir hyggjast ná takmarki sínu með því a) leyfilegur hámarksefli þorsks árið 1976 verði 230 þús. lestir, b) lágmarksstærð þess þorsks, sem landa má, verði 50 cm í stað 43 cm, c) möskvastærð verði aukin í 155 mm og einungis verði heimiluð svokölluð pólsk klæðning á botnvörpupoka, d) loka svæðum þar sem togveiðar og í ýmsum tilvikum allar veiðar eru bannaðar. Slík svæði yrðu ýmist lokuð árið um kring eða um takmarkaðan tíma. Hámarksafli yrði breytilegur frá ári til árs, en íslenskir fiskifræðingar töldu ekki tímabært að ræða leyfilegan hámarksafla fyrir árið 1977 og síðar.

Breskir fiskifræðingar telja þorskstofninn við Ísland ekki eins mikla hættu búna og íslenskir starfsbræður þeirra halda fram. Þeir telja að stofninn muni rétta við ef leyfilegur hámarksafli 1976 yrði 300 þús. lestir og ekki yrði farið fram úr því marki um ókomin ár uns stofninn hefði rétt við. Þessu til viðbótar yrði tekin upp 135 mm lágmarksmöskvastærð og lágmarkslengd þess þorsks, sem landa má, yrði 43 cm. Auk þess yrði einungis leyft að nota svokallaða pólska klæðningu á poka, samkvæmt reglum Norðaustur-Atlantshafs fiskveiðiráðsins.“

Í umræðum um þetta álít fiskifræðinganna kom fram, að þegar hefði verið ákveðið með reglugerð að lágmarksstærð þess þorsks, sem landa má af Íslandsmiðum, væri 50 cm. Einnig kom það fram, að bretar væru reiðubúnir til þess að fallast á friðunaraðgerðir íslendinga miðað við lokun svæða, möskvastærð og annað slíkt ef þessar friðunaraðgerðir næðu jafnframt til allra sem veiðar stunda á Íslandsmiðum. Voru bretum í því sambandi kynnt ákvæðin um þessi atriði í samningi íslendinga og vesturþjóðverja frá því í haust.

Kjarni viðræðnanna var eðlilega um það, hver skyldi vera leyfilegur hámarksafli á þorski á Íslandsmiðum og hvernig sá afli ætti að skiptast milli þeirra sem stundað hafa veiðar á þessum miðum. Eins og fram kom í áliti fiskifræðinganna, telja íslensku fiskifræðingarnir að aflinn megi ekki fara fram úr 230 þús. tonnum, en þeir bresku segja að hann megi vera 300 þús. tonn. Bresku ráðherrarnir sögðust skilja nauðsyn fiskverndar á Íslandsmiðum, en þeir sögðu einnig, að ef breskir togarar yrðu útilokaðir frá veiðum á þessum miðum mundi það leiða til atvinnuleysis og mikilla vandræða í breskum fiskibæjum.

Í lok umræðnanna um þennan þátt málsins lýstu bretar því yfir, að þeir gætu fellt sig við að íslendingar ákvæðu einhliða leyfilegan hámarksafla. Hins vegar færu þeir fram á að breskir togarar fengju hlutdeild í þessum afla og hagkvæmast væri að þeirra áliti að miða við ákveðna prósentutölu af aflanum í því sambandi, auk þess sem gert yrði ráð fyrir veiðum á öðrum fisktegundum en þorski.

Greinilega kom samt fram í viðræðunum, að ekki var unnt að leysa deiluna með því að heimila bretum veiðar annarra fisktegunda en þorsks í auknum mæli. Slíkar veiðar eru í augum breta aðeins til uppfyllingar.

Í öllum umræðum um hugsanlega skiptingu á leyfilegu hámarksaflamagni á Íslandsmiðum lagði ég megináherslu á forgangsrétt strandríkisins til veiða. Bretar yrðu að viðurkenna þennan forgangsrétt í verki, engu siður en þeir gerðu með atkvæði sínu á Hafréttarráðstefnu Sameinuðu þjóðanna 1958. En í samþykkt ráðstefnunnar segir, að hugtakið um forgangsrétt strandríkis feli í sér að strandríki skuli hafa forgangsrétt ef íbúar þess byggja fyrst og fremst afkomu sína á fiskveiðum.

Miðað við þær viðræður, sem fram fóru mánudaginn 26. jan. lagði íslenska sendinefndin fram eftirfarandi skjal í upphafi fundar þriðjudaginn 27. jan.:

„Heildar leyfilegur hámarksafli á Íslandsmiðum árið 1976–77 verði 265 þús. lestir. Aðrar þjóðir hafa eða munu fá heimildir til að veiða um 20 þús. lestir, þannig að eftir yrðu um 245 þús. lestir. Afli íslendinga nokkur undanfarin ár hefur verið um 240 þús. lestir. Ræddar voru ýmsar leiðir hvernig unnt yrði að skipta þessum 245 þús. lestum milli breta og íslendinga.

1. Kanadíska „reglan“. (Hér er átt við samning, sem gerður hefur verið á vegum Norðvestur-Atlantshafs fiskveiðinefndarinnar um 50% niðurskurð fiskveiða allra ríkja nema kanadamanna undan ströndum Kanada). Samkvæmt þessari „reglu“ yrði afli strandríkis óbreyttur, þ. e. 240 þús. lestir, þannig að í hlut breta kæmu þá 5 þús. lestir. Augljóst er, ef tekið er tillit til þeirra viðræðna sem þegar hafa farið fram, að þessi „regla“ muni ekki leiða til lausnar núverandi deilu breta og íslendinga.

2. Prósentu-„reglan“. Samkvæmt þessari „reglu“ myndu bretar og íslendingar deila aflarýrnun í sömu hlutföllum og afli þeirra var árið 1975, en þá varð þorskafli íslendinga um 240 þús. lestir, en þorskafli breta á Íslandsmiðum um 100 þús. lestir. Samkvæmt þessari reglu yrði þorskafli breta við Ísland árið 1976 72 þús. lestir, þ. e. a. s. hann minnkaði um 28 þús. lestir frá s. 1. ári. Þorskafli íslendinga á þessu ári yrði 173 þús. lestir og minnkaði um 67 þús. lestir miðað við undanfarin ár. Heildarþorskafli breta árið 1975 var u. þ. b. 280 þúsund lestir (100 þúsund í Barentshafi, 100 þúsund við Ísland og 80 þúsund í Norðursjó). — Upphaflega var hér reiknað með 250 þús. lesta heildarþorskafla breta 1975. En við nánari athugun þóttu 280 þús. lestir nær sanni. — Þannig er 28 þús. lesta minnkun þorskafla breta á Íslandsmiðum 10% minnkun á heildarþorskafla þeirra miðað við árið 1975, en íslendingar yrðu samkvæmt þessari „reglu“ að minnka þorskafla sinn um 27.9% miðað við árið 1975. Þessi „regla“ getur ekki leitt til lausnar núverandi deilu, vegna þess m. a. að hún tekur á engan hátt tillit til forgangsréttar strandríkisins.

3. Jöfn aflaminnkun breta og íslendinga. Samkvæmt þessari „reglu“ yrði mismunurinn á afla breta og íslendinga 1975 (340 þús. lestum) og hinum leyfilega hámarksafla (265 þús. ÷ 20 þús. lestum) deilt jafnt milli þessara tveggja þjóða. Samkvæmt þessari „reglu“ yrði þorskafli breta á Íslandsmiðum 1976 52 500 lestir og afli íslendinga 192 500 lestir. Þessi 47 504 lesta aflaminnkun breta á Íslandsmiðum samsvarar 16.8% minnkun á heildarþorskafla breta miðað við árið 1975, en íslendingar mundu tapa sem svaraði 19.7% þess heildarþorskafla, sem þeir fengu á s. l. ári. Sem fyrr gerir þessi „regla“ ekki ráð fyrir forgangsrétti strandríkis og er því ekki aðgengileg.

4. Forgangsréttur strandríkis. Hugtakið um forgangsrétt strandríkis, eins og það var samþykkt á Genfar-ráðstefnunni 1958 (m. a. með atkvæði breta), felur í sér að strandríki skuli hafa forgangsrétt ef íbúar þess byggja fyrst og fremst afkomu sína á fiskveiðum. Samkvæmt þessari reglu eru þarfir íslendinga a. m. k. óbreyttur þorskafli, og eftir yrðu þá 5 þús. lestir til handa bretum. Núverandi deila verður augljóslega ekki leyst samkvæmt þessari reglu, en mergur málsins er að meta hve langt forgangsréttur strandríkis skuli ná. Fram hjá þessum forgangsrétti verður ekki gengið.“

Segja má, að í þessari greinargerð komi kjarni úrlausnarefnisins. Fiskveiðideilan við breta verður ekki leyst nema annars vegar þessi sjónarmið íslendinga og hins vegar óskir breta um framhald veiða togara þeirra innan íslenskrar lögsögu verði samræmd. Á þeirri viku, sem liðin er síðan viðræðunum lauk, hefur þetta úrlausnarefni einmitt verið til meðferðar hjá ríkisstjórn og stjórnmálaflokkunum. Hugmyndir breta um aflamagn togara þeirra á Íslandsmiðum eru á þann veg, að aflamagnið samrýmist ekki neinni af þeim „reglum“ sem settar eru fram hér að ofan. Hvernig sem reiknað er liggur fyrir að aflinn er ekki til skiptanna miðað við forgangsrétt strandríkisins og fulla framkvæmd hans.

Í hugmyndum lögfræðilegu ráðunautanna um viðurkenningu breta á útfærslunni í 200 mílur eru sett fram fimm sjónarmið: Í umræðunum um þessi sjónarmið beindist athyglin einkum að ákvæðum þar sem annars vegar kæmi fram að „samkomulagið væri byggt á 200 mílna svæðinu og enginn fyrirvari gerður“. Sögðu bretar að erfitt væri að neita þessu orðalagi sem viðurkenningu og mundu allir túlka þetta orðalag sem viðurkenningu. Hins vegar var einnig rætt um eftirfarandi viðurkenningarákvæði: „Ríkisstjórn Bretlands hefur athugað þær ástæður og aðdraganda þeirra, sem leitt hafa til hinnar íslensku reglugerðar frá 15. júlí 1975, og ákveðið að fallast á 200 sjómílna fiskveiðilögsögu Íslands sem þátt í samkomulagi því sem undirritað er í dag og heimilar breskum fiskimönnum, er byggja afkomu sína og efnahagslega velferð á áframhaldandi veiðum á Íslandsmiðum, að halda þeim veiðum sínum enn um skeið:“ En þetta orðalag felur í sér að þeirra áliti algera og skýra viðurkenningu.

Um gildistíma hugsanlegs samkomulags voru settar fram fjórar hugmyndir: 1) Að samningurinn yrði til ákveðins tíma. 2) Að samið yrði til ákveðins tíma eða miðað við lokadag Hafréttarráðstefnunnar, ef henni lyki áður en umsaminn samningstími yrði liðinn. Fram kom, að nauðsynlegt yrði að skilgreina nánar hvað fælist í orðinu „lokadagur“ Hafréttarráðstefnunnar ef slíkt ákvæði yrði notað. 3) Samningur gæti hugsanlega gilt þar til Hafréttarráðstefnunni lyki. Og 4) Samið yrði um 6 mánaða uppsagnarfrest, eins og er í samningi íslendinga og belga.

Varðandi prótokoll 6 og viðskiptasamning íslendinga við Efnahagsbandalagið komu fram þau sjónarmið, að bretar mundu beita sér fyrir því, ef samkomulag tækist um fiskveiðar breskra togara innan 200 mílna lögsögunnar, að prótokoll 6 kæmi til framkvæmda og tollalækkunum yrði hagað þannig eins og samningurinn hefði verið í gildi allt frá því að hann var undirritaður Hins vegar töldu bretar að ákvæðin í prótokoll 6 mætti túlka á þann veg, að tollarnir á íslenskum sjávarafurðum byrjuðu fyrst að lækka frá og með gildistöku ákvæðisins, og þess vegna þyrfti að fjalla sérstaklega um þetta mál innan Efnahagsbandalagsins og í viðræðum við það.

Bretar lögðu á það áherslu, að ákvæði um önnur atriði en aflamagn í hugsanlegum samningi, svo sem viðurkenningu, mundu auðvitað ráðast af því að samkomulag tækist um aflamagn og hve mikið það yrði.

Þegar dregnar eru ályktanir af viðræðunum er eftirfarandi ljóst:

1) Bretar fallast á að íslendingar ákveði hver verði leyfilegur hámarksafli þorsks.

2) Bretar vilja fá ákveðið hlutfall af þessum þorskafla sem verði heldur lægra en aflahlutfall þeirra 1974 og 1975.

3) Varðandi aflamagn óska bretar eftir að fá 28% af leyfilegum hámarksafla þorsks, eða minnst 65 þús. lestir og mest 75 þús. lestir af þorski, en 85 þús. lestir þegar aðrar fisktegundir reiknast með.

Þótt bretar viðurkenni þannig einhliða rétt okkar til að ákveða hámarksafla, þá urðu þessi viðhorf breta mér mikil vonbrigði og mest af því :

1) Að forgangsréttur strandríkis er ekki metinn af þeirra hálfu eins og vera ber.

2) Að bretar gera sér enn ekki nægilega grein fyrir þeim mun sem er á mikilvægi fiskveiða breta annars vegar og íslendinga hins vegar í efnahagslífi landanna, þótt íslendingar byggi 80% útflutnings síns á fiskafurðum og helmingur þeirra sé þorskur.

Rétt hefur þótt að ætla sér rúman tíma til að kanna innibald viðræðnanna í London þrátt fyrir þetta, enda er hér um mikilvæg þáttaskil að ræða og máli skiptir með hvaða hætti lagt er upp í næsta áfanga.

Á fundi ríkisstj. í gær var gerð samþykkt sem kynnt var og leitað samráðs um í utanríkis- og landhelgisnefndum í morgun.

Hef ég í samræmi við þá samþykkt afhent sendiherra breta á Íslandi svo hljóðandi orðsendingu í dag:

„Með tilvísun til viðræðna forsætisráðherra Bretlands og Íslands og eftir könnun á efnisinnihaldi þeirra telur ríkisstjórn Íslands hugmyndir breta um fiskveiðiheimildir þeim til handa ekki aðgengilegar, en er reiðubúin til að taka upp viðræður um samkomulag til skamms tíma.“

Þegar rætt er um samkomulag til skamms tíma í þessari orðsendingu er átt við t. d. 3 mánuði.

Íslendingar vilja með þessu enn sýna að þeir vilja gera allt sem í þeirra valdi stendur til þess að leitast við að leysa þessa deilu friðsamlega, en engu skal spáð um viðbrögð breta.

En ljóst er, hvernig sem fer, að við íslendingar þurfum að sýna stefnufestu og yfirvegun, þolgæði og jafnvægi, ef við eigum að ná takmarki okkar fyrr en síðar.

Hér duga engar upphrópanir eða æsingar, brigslyrði eða sundrungariðja.

Nú skiptir mestu að íslendingar sýni samhug inn á við og út á við og komi fram í samfélagi þjóðanna án minnimáttarkenndar, meðvitandi réttinda sinna og skyldna, eins og ábyrgri og sjálfstæðri þjóð sæmir.