28.10.1975
Sameinað þing: 9. fundur, 97. löggjafarþing.
Sjá dálk 218 í B-deild Alþingistíðinda. (162)

1. mál, fjárlög 1976

Fjmrh. (Matthías Á. Mathiesen):

Herra forseti. Í upphafi athugasemdanna, sem fjárlagafrv. fylgja, kemur fram að brýnustu viðfangsefnin á sviði íslenskra efnahagsmála eru um þessar mundir að hamla gegn verðbólgu og draga úr hallanum í greiðsluviðskiptum við aðrar þjóðir. Nægilega rík áhersla verður vart lögð á mikilvægi þess að árangur náist í þessum efnum ef tryggja á til frambúðar atvinnu og framfarir í landinu.

Ríkisstj. mun beita samræmdum aðgerðum í ríkisfjármálum og lánamálum í þessu skyni: Í fyrsta lagi á þann hátt, að fjárlög ársins 1976 verði hallalaus og feli alls ekki í sér magnaukningu útgjalda frá árinu 1975. Í öðru lagi með gerð lánsfjáráætlunar fyrir árið 1976 er nái til allra innlendra lánastofnana svo og til lántöku erlends fjár og ráðstöfunar þess. Í þriðja lagi með virku og ströngu eftirliti með ríkisútgjöldum innan fjárlagaársins hjá stofnunum og fyrirtækjum ríkisins er byggist á samræmdri skýrslugerð um framgang allra ríkisframkvæmda innan fjárlagaársins og betri samræmingu á framsetningu fjárlagafrv., endanlegum fjárlögum og reikningstölum ríkisbókhalds. Í fjórða lagi með undirbúningi að gerð áætlana um þróun tekna og útgjalda ríkissjóðs á næstu árum og þar með með endurskoðun sjálfvirkni núgildandi útgjaldalöggjafar. Jafnframt verði tekinn upp sá háttur að stjfrv. fylgi jafnan útreikningar og mat á þeim útgjöldum sem frv. hafa í för með sér, bæði í bráð og lengd.

5. l. fjögur ár hefur verðbólga farið ört vaxandi hér á landi og á árunum 1974 og 1975 numið 40–50%. Þetta er miklu meiri verðbólga en verið hefur í flestum nágranna- og viðskiptalöndum okkar. Það er fyrst nú síðustu mánuði að dregið hefur úr hraða verðbólgunnar hér á landi. Þannig hafa verðbreytingar frá maíbyrjun í ár fram til þessa verið nálægt 25–30% á ársgrundvelli, og horfur eru á að enn muni úr draga á næstunni ef við berum gæfu til að nota skynsamlega það tækifæri, sem nú gefst til þess að ná árangri í viðureigninni við verðbólguna þegar í senn dregur úr verðbólgu hér heima og erlendis.

Afleiðingar hinnar öru verðbólguþróunar hér á landi koma víða fram. Þær koma fram í minnkandi sparnaði og í skerðingu eigna lífeyrissjóða og annarra sjóða, í lítt yfirveguðum og óhagstæðum framkvæmdum jafnt hjá opinberum aðilum sem einkaaðilum, í röskun á skiptingu eigna og tekna þjóðfélagsþegnanna. Engri þjóð hefur tekist að ná varanlegri aukningu velmegunar og félagslegum umbótum samfara örri verðbólgu. Víðast hvar hefur verðbólga fyrr eða síðar leitt til efnahagslegrar stöðnunar eða hnignunar og félagslegs misréttis.

Á þessu ári mun hallinn í viðskiptum okkar við aðrar þjóðir nema um 10% af þjóðarframleiðslunni þrátt fyrir verulega minnkun innflutnings. Þetta felur það í sér að um tíunda hver króna, sem við ráðstöfum til neyslu og framkvæmda, sé fengin með því að ganga á gjaldeyrissjóðinn eða að láni frá öðrum þjóðum. Nú er svo komið að gjaldeyrisforðinn er eingöngu lánsfé. Við getum ekki haldið þessum hallabúskap áfram. Þetta hefur tekist enn sem komið er vegna þess að þjóðin hefur notið mikils lánstrausts sem grundvöllur var lagður að á s. l. áratug og auk þess getað hagnýtt sér fyrirgreiðslu alþjóðalánastofnana, einkum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Það er mikilvægt að gera sér grein fyrir að þetta traust er nú nýtt til hins ýtrasta og að frekari erlendar lántökur í verulegum mæli eru útilokaðar, nema ljóst sé að þróunin í greiðslujöfnuði landsins stefni til betri vegar. Ein meginástæða hinnar erfiðu greiðslustöðu út á við á árinu í ár er útflutningserfiðleikar, sölutregða og óhagstæð verðþróun samfara innflutningsverðhækkun. Versnandi ytri skilyrði hafa hrakið okkur af leið, og við verðum að snúast við þeim vanda af fyllsta manndómi.

Sú barátta gegn verðbólgu og halla í greiðsluviðskiptum, sem nú skiptir öllu, fer þannig fram við erfiðar ytri aðstæður sem þó er ekki unnt að gera ráð fyrir að fari batnandi á næstunni. Á árinu 1974 varð engin aukning á þjóðartekjum og á þessu ári er gert ráð fyrir að þær á mann lækki um 9%. Engar horfur eru taldar á því að um teljandi aukningu útflutningsframleiðslu eða batnandi viðskiptakjör verði að ræða á næsta ári. Að vísu má búast við að efnahagsástand fari verulega batnandi í viðskiptalöndum okkar, þegar kemur fram á næsta ár. Þetta mun þó naumast hafa teljandi áhrif á þær vörur, sem við flytjum út, fyrst um sinn. Á sumum útflutningsmörkuðum okkar, ekki síst mörkuðum fyrir saltfisk og rækju, eru horfurnar mjög alvarlegar. Jafnframt heldur verð á innflutningi enn áfram að hækka nokkuð. Við því þarf að búast að raunverulegar þjóðartekjur verði litlu meiri eða svipaðar á næsta ári og í ár.

Rétt stjórn fjármála og peningamála er ein af meginforsendum þess að árangur náist í baráttu gegn verðbólgu og greiðsluhalla. Geysileg aukning útgjalda ríkisins, sveitarfélaga og opinberra sjóða og útlána banka og fjárfestingarsjóða hefur verið ein af orsökum verðbólguvaxtarins á undanförnum árum. Eigi að snúa taflinu við og draga stórlega úr verðbólgu og greiðsluhalla verður það að byggjast á því að útgjöld og útlán hætti að aukast með þeim hætti sem verið hefur. Þetta er mörgum annmörkum háð, vegna þess að margvísleg löggjöf hefur verið sett um stóraukna opinbera þjónustu án þess að fjárhagslegar afleiðingar þeirrar löggjafar hafi verið metnar til fulls eða teknar til greina. Stórframkvæmdum hefur verið hrundið af stað án þess að séð hafi verið fyrir fjármögnun þeirra með heilbrigðum hætti. Á hliðstæðan hátt hafa framkvæmdir verið hafnar í atvinnulífinu langt umfram getu fyrirtækjanna sjálfra og fjárfestingarlánasjóða og banka til þess að sjá þeim fyrir fjármagni. Það er því óhjákvæmilegt að draga verður úr þjónustu og framkvæmdir verða að tefjast frá því sem ráðgert hafði verið, ef tilætlaður árangur í viðnámi gegn verðbólgunni á að nást. Enn fremur má framvegis ekki auka opinbera þjónustu né taka upp nýja án þess að þær fjárhagslegu byrðar, sem þetta hefur í för með sér í nútíð og framtíð, liggi ljósar fyrir og ekki hefja framkvæmdir án þess að séð hafi verið fyrir fjármögnun þeirra. Vandinn er að sjálfsögðu ekki einungis sá að halda útgjöldum og framkvæmdum innan þeirra takmarka, sem eðlileg fjáröflun setur, heldur einnig sá, að nú er brýnna en nokkru sinni að þau útgjöld og framkvæmdir sitji í fyrirrúmi sem stuðla að aukinni hagkvæmni og framleiðslu.

Eins og jafnan hefur verið reynslan á síðari árum hafa verið gerðar Ýmsar efnahagsráðstafanir á fjárlagaárinu, eða eftir að fjárlög ársins 1975 voru samþykkt, vegna aðsteðjandi efnahagsvanda. Margar þessara aðgerða hafa beinlínis verið fólgnar í breytingum á tekjum og gjöldum ríkissjóðs. Aðrar aðgerðir hafa fyrst og fremst beinst að eða komið fram á öðrum sviðum efnahagsstarfseminnar, en engu að síður haft mikil áhrif á þróun ríkisútgjalda og ríkistekna.

Af hinum síðartöldu má nefna almennar launahækkanir og gengisbreytingar sem orðið hafa á árinu. Þannig er áætlað að áhrif gengislækkunarinnar í febr. s. l. hafi haft í för með sér beint og óbeint um 1870 millj. kr. gjaldaauka fyrir ríkissjóð, ef þessi hækkunaráhrif fengju að koma fram óheft, en ríkisstj. tók þá ákvörðun að bæta ekki kostnaðarauka á almennum rekstrarliðum vegna gengisbreytingarinnar, heldur skyldi þeim mætt með endurskoðun útgjaldaforma í hinum ýmsu stofnunum og fyrirtækjum ríkisins. Hér var um 820 millj. kr. lækkun að ræða, og nettóáhrif gengisfellingarinnar því metin 1 050 millj. kr. útgjaldaauki. Af þeirri fjárhæð koma 435 millj. kr. fram í greiðslum sem á einhvern hátt eru bundnar erlendum gjaldeyri, svo sem kostnaður við sendiráðin, og endurgreiðslu erlendra lána, en 615 millj. kr. komi fram í framlögum til almannatrygginga og almennum launakostnaði sem nú mun að víkið, og verða áhrifin sem rekja mætti til gengisbreytingarinnar ekki talin þar sérstaklega.

Í marsmánuði hækkuðu almenn laun um 10–11% að meðaltali og í júní gekk kjaradómur varðandi opinbera starfsmenn sem fól í sér hliðstæða hækkun launa. Um miðjan júní varð svo enn almenn launahækkun sem metin hefur verið nálægt 10%. Þessar hækkanir hafa leitt til nálægt 111/2% útgjaldaauka á launalið ríkissjóðs á árinu 1975, eða sem næst 1 000 millj. kr.

Ýmsar beinar aðgerðir í ríkisfjármálum, aðrar en launahækkanir opinberra starfsmanna, hafa haft áhrif á útgjaldahliðina, og skulu hinar veigameiri nú raktar. Í marsmánuði var ákveðið að hækka niðurgreiðslur sem nam um 200 millj. kr. á ársgrundvelli, og aftur voru niðurgreiðslur auknar í júnímánuði sem nam um 1200 millj. kr. á heilu ári. Í bæði skiptin var ákvörðunin tekin með tilliti til þróunar verðlagsmála almennt, og í síðara skiptið var tilgangurinn ekki síst að auðvelda samningagerð í launamálum sem þá stóð yfir. Útgjaldaauki af þessum sökum er áætlaður 910 millj. kr. á árinu 1975. Sem kunnugt er hafa bótafjárhæðir lífeyristrygginga verið tengdar kauptöxtum, og í samræmi við það hafa bætur verið hækkaðar tvisvar á árinu, eða um 9% í apríl og 11% frá 1. júlí. Samfara hækkuninni í apríl var lögfest sú kerfisbreyting að frá miðju ári skyldu fjölskyldubætur falla inn í tekjuskattskerfið. Þá hafa daggjöld á sjúkrahúsum og þar með framlög til sjúkratrygginga verið hækkuð þrisvar á árinu, eða um 7.4% að meðaltali frá 1. maí, 6.5% frá 1. júlí og 15% frá 1. okt., auk þess sem halladaggjöld hafa verið í gildi á einstökum sjúkrastofnunum. Er þetta afleiðing launahækkana starfsfólks og annarra verðlagshækkana. Nettóhækkun framlaga til almannatrygginganna er af þessum sökum metin um 2 300 millj. kr. á árinu. Þá var ákveðið á árinu að ríkissjóður stæði undir þeirri auknu greiðslubyrði vegna togarakaupa er leiddi af lengingu lána togaraeigenda umfram lánstíma erlendu lánanna er fengust í sambandi við kaupin. Eru greiðslur af þessum sökum áætlaðar 560 millj. kr. á árinu. Enn fremur ákvað ríkisstj. að greiða niður áburðarverð er hafði hækkað mjög verulega erlendis, og verður til þess varið 600 millj. kr. á þessu ári. Í ljós hefur komið að uppbætur á útfluttar landbúnaðarafurðir eru vanáætlaðar í fjárlögum 1975, og er gert ráð fyrir að þessar uppbætur fari 250 millj. kr. fram úr fjárlagatölu ársins. Loks hafa breytingar á sköttum og almennt endurmat tekjuáætlunar leitt til hækkunar markaðra tekjustofna sem fram koma í gjaldahlið, og auk þess hefur ekki verið komist hjá að samþykkja nokkrar umframgreiðslur á einstökum fjárlagahliðum sem ekki eru innifaldar í framangreindum tölum. Er áætlað að útgjaldaauki af þessum tveimur ástæðum nemi um 240 millj. kr. Þá var í efnahagsmálalögunum frá apríl s. l. heimild til lækkunar útgjalda um 3500 millj. kr., en eftir að málið hafði verið til meðferðar í fjvn. var það álit nefndarinnar að ekki væri fært að lækka gjöld um meira en 2000 millj. kr., og gerði nefndin tillögur um það efni. Þegar tekið hefur verið tillit til alls þessa verður niðurstaðan sú að heildarútgjöld á árinu 1975 sýnast verða nálægt 51500 millj. kr., en það er 4300 millj. kr. hærra en fjárlagatala ársins.

Allmiklar breytingar hafa verið gerðar á skattamálum síðan fjárlög voru afgreidd og skal þeirra veigamestu nú getið. Með efnahagsmálalögunum í apríl var tekjuskattur einstaklinga lækkaður verulega, og er nú áætlað að hann verði um 920 millj. kr. lægri en fjárlagatala ársins, en þá er ekki dreginn frá nema helmingur fjölskyldubóta ársins, enda gert ráð fyrir þeirri fjárhæð sem útgjöldum í þeim tölum sem þegar hefur verið greint frá. Hins vegar er tekjuskattur félaga áætlaður um 170 millj. kr. hærri en í fjárlögum ársins. Almenn aðflutningsgjöld eru áætluð einungis 390 millj. kr. hærri en í fjárlögum þrátt fyrir gengisfellinguna í febr., og er skýringin annars vegar fólgin í afnámi tolla á ýmsum matvörum með efnahagslögunum og hins vegar í lækkun meðaltollhlutfalls vegna minni hátollainnflutnings í ár en í fyrra. Í sömu lögum var ákvæði um niðurfellingu söluskatts af tilteknum matvörum, og þrátt fyrir meiri veltu en reiknað var með er nú áætlað, að tekjur af söluskatti verði 460 millj. kr. lægri en í fjárlagaáætlun. Þá var með efnahagsmálalögunum tekið upp flugvallagjald sem talið er að muni gefa af sér 225 millj. kr. á árinu. Þegar ljóst var að niðurfærsla ríkisútgjalda næmi eigi hærri upphæð en 2 000 millj. kr. var ákveðið að innheimta með brbl. sérstakt tímabundið 12% vörugjald, sem standa skyldi til loka þessa árs. Áætlað var að tekjur af vörugjaldinu næmu 1850 millj. kr. á árinu, en eftir 2 000 millj. kr. lækkun útgjalda var það sá fjárhagsvandi sem ríkissjóður var talinn standa frammi fyrir og leysa þyrfti til þess að jöfnuður næðist í ríkisfjármálum. Endurskoðun þessa tekjustofns hefur nú leitt í ljós að ekki sé að vænta meira en 1 600–1 700 millj. kr. af gjaldinu. Verð áfengis og tóbaks hefur verið hækkað á árinu. Af þessum sökum er áætlað að tekjur ríkissjóðs af ÁTVR verði 1 05 0 millj. umfram fjárlagaáætlun. Að lokum skal þess getið að í febrúar var innflutningsgjald af farþegabifreiðum hækkað og eru tekjur af gjaldinu nú áætlaðar 70 millj. kr. umfram fjárlagatölu. Endurmat tekjuáætlunar að öðru leyti hefur leitt í ljós að nettóhækkun annarra tekjuliða er talin 379 millj. kr. og heildartekjur á árinu þannig 50230 millj. kr. þegar fjölskyldubætur hafa verið dregnar frá tekjuskatti að hálfu. Er þetta 2 604 millj. kr. umfram fjárlagaáætlun ársins 1975.

Í fjárlögum er gert ráð fyrir að á lánahreyfingum verði 270 millj. kr. nettóhalli, og á þessu stigi hefur ekki þótt ástæð:a til að breyta þeirri áætlun, enda um mörg óviss atriði að ræða.

Áður en ég vík að fjárlagafrv. vil ég gera stutta grein fyrir afkomu ríkissjóðs 1974.

Í maímánuði s. l. gerði ég stutta grein fyrir afkomu ríkissjóðs skv. A-hluta ríkisreiknings fyrir árið 1974. Reikningurinn var þá jafnframt afhentur alþm. fullbúinn af hálfu ríkisbókhaldsins, en án athugasemda yfirskoðunarmanna. Var það í fyrsta skipti sem A-hlutinn í heild hefur verið lagður fram að vori. Vænti ég að svo geti orðið framvegis.

Ríkisbókhaldið hefur nú einnig lokið við gerð B-hluta ríkisreiknings og er hann nú afhentur á sérstöku hefti. Þegar yfirskoðunarmenn ríkisreiknings hafa gert sínar athugasemdir við A-og B-hluta hans og þeir fengið svör við þeim og gert sínar tillögur mun reikningurinn í heild að venju verða lagður fram, væntanlega síðar á þessu þingi.

Jafnframt því að leggja fram B-hluta ríkisreiknings hefur greinargerð ríkisbókhaldsins um afkomu ríkissjóðs á árinu 1974 verið dreift meðal þingmanna. Leyfi ég mér að vísa til hennar, en vil þó draga fram helstu atriði í afkomu ríkissjóðs á næstliðnu ári.

Afkoma ríkissjóðs skv. rekstrarreikningi A-hluta ríkisreiknings fyrir árið 1974 var óhagstæð um 3 287 millj. kr. Gjöld að meðtöldum fjárfestingarútgjöldum reyndust 41 008 millj. kr. og tekjur 37 721 millj. kr. Endurmatsjöfnuður varð óhagstæður um 576 millj. kr., einkum vegna hækkunar skulda í erlendri mynt vegna gengismunar. Rekstrar- og endurmatsjöfnuður sýndu því óhagstæða þróun að fjárhæð 3863 millj. kr. eða skuldaaukningu ríkissjóðs, nettó, um þá fjárhæð á árinu. Sú breyting kom annars vegar fram í óhagstæðum greiðslujöfnuði í heild um 2294 millj. kr. og hins vegar í lánajöfnuði að fjárhæð 1 569 millj. kr. Greiðslujöfnuður í þrengri merkingu, þ. e. a. s. jöfnuður sjóðs- og bankareikninga var hins vegar óhagstæður um 3171 millj. kr. Ef skuldaaukning ríkissjóðs við Seðlabankann í umsömdum lánum að fjárhæð 220 millj. kr. er talin með er jöfnuðurinn óhagstæður um 3391 millj. kr., en um 2 514 millj. kr. ef breyting ýmissa lausaskulda og inneigna er talin með.

Lánajöfnuður sýndi aukningu skulda ríkissjóðs um 1 569 millj. kr. og þar af, eins og áður segir, 220 millj. kr. við Seðlabankann. Skuldir við aðra í formi tekinna lána hækkuðu um 1444 millj. kr. Veitt lán lækkuðu um 25 millj. kr. og eign í hlutabréfum og stofnfjárframlögum hækkaði um 120 millj. kr. Innifalið í þessum fjárhæðum er endurmat vegna gengismunar til hækkunar tekinna lána um 613 millj. kr. og stofnfjárframlag til alþjóðastofnana um 48 millj. kr.

Gjöldin árið 1974 námu, eins og áður sagði, 41 milljarði og 8 millj. kr. eða 11 milljörðum 606 millj. kr. umfram fjárlög. Þegar tekið hefur verið tillit til áhrifa markaðra tekna og sérstakra laga, sem leitt hafa til gjalda umfram áætlun fjárlaga, samtals að fjárhæð 2664 millj. kr., sbr. bls. 63 og 183 í ríkisreikningi, A-hluta, námu umframgjöldin 8 942 millj. kr. eða 28% af fjárlögum og fjárveitingarheimildum.

Stærstu gjaldaliðir voru eins og áður framlög til tryggingamála, þ. e. til Tryggingastofnunar ríkisins og Atvinnuleysistryggingasjóðs, 12 milljarðar og 10 millj. kr. Sú fjárhæð er 1 646 millj. kr. eða 16% hærri en fjárlög ásamt sérstökum gjaldaheimildum. Niðurgreiðslur og uppbætur á útfluttar landbúnaðarafurðir námu 4676 millj. kr. eða 2 778 millj. kr. umfram fjárlög sem svarar til 146% hækkunar. Gjöld Vegagerðar námu 3005 millj. kr. eða 960 millj. kr. umfram fjárlög. Sérstakar gjaldaheimildir námu 899 millj. kr. Raunveruleg umframgjöld Vegagerðar námu því 61 millj. kr. eða 2%. Þessir þrír gjaldaliðir nema samtals l9 milljörðum 691 millj. kr. eða nær helmingi af gjöldum reikningsins í heild og umframgjöldum. Aðrir stórir gjaldaliðir umfram fjárlög voru sérstakt framlag til Rafmagnsveitna ríkisins 931 millj. kr., til Áburðarverksmiðju ríkisins 244 millj. kr., 677 millj. kr. í gjöldum umfram fjárlög til dómgæslu og lögreglumála, 677 millj. kr. til héraðs-, barna- og gagnfræðaskóla og 365 millj. kr. í vaxtagjöld. Framangreind upptalning umframgjalda að fjárhæð 7 379 millj. kr. skýrir liðlega 4/5 hluta umframgjalda í heild.

Heildartekjur ríkissjóðs námu skv. rekstrarreikningi 37 721 millj. kr. og eru þá tekjurnar gerðar upp á grundvelli álagningar. Innheimtar tekjur námu hins vegar 35 784 millj. kr. eða 6 604 millj. kr. umfram fjárlög að fjárhæð 29180 millj. kr. Svarar það til 22.6% hækkunar. Tekjufærslan nam aftur á móti 8 541 millj. kr. umfram fjárlög eða 29.3%. Ef tekið er tillit til lækkunar tekjuskatts skv. lögunum um skattkerfisbreytingu frá því í mars 1974, er áætlað var að yrði um 1411 millj. kr., eru umframtekjur 9 952 millj. kr. eða 35.5%.

Söluskattur nam tæpum þriðjungi af tekjum ríkissjóðs á árinu eða um 31.5% teknanna. Söluskattur var hækkaður tvívegis á árinu.

Tekjufærður söluskattur í hluta ríkissjóðs nam 11 863 millj. kr. og varð því 5161 millj. kr. umfram fjárlög eða 77%. Innheimta hans varð hins vegar 10 965 millj. kr. eða 4 263 millj. kr. eða 63.6% umfram fjárlög. Meginhluti óinnheimts söluskatts í árslok fellur í gjalddaga 15. jan. árið eftir og er því ógjaldfallinn í árslok.

Annar stærsti liðurinn í tekjum ríkissjóðs voru almenn aðflutningsgjöld. Námu þau ásamt innflutningsgjaldi af bensíni og innflutningsgjaldi af bifreiðum 11080 millj. kr. eða 29.4% heildartekna ríkissjóðs.

Þriðji stærsti tekjuliður ríkissjóðs var tekju-og eignarskattur sem ásamt erfðafjárskatti námu í tekjufærslu 5937 millj. kr. eða 15.7% teknanna. Tekjuskattur var í fjárlögum áætlaður 6 795 millj. kr. Með lögum frá því í mars 1974 um skattkerfisbreytingu var tekinn upp sérstakur skattafsláttur. Gert var ráð fyrir því að sú breyting leiddi, eins og áður sagði, til lækkunar tekjuskatts um 1411 millj. kr. Tekjufærslan reyndist hins vegar 1253 millj. kr. lægri og innheimtan 1 700 millj. kr. lægri en áætlun fjárlaga.

Fjórði stærsti tekjuliður ríkisins var hagnaður Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins. Nam hann 3 276 millj. kr. eða 8.7% af heildartekjum ríkissjóðs. Tekjurnar urðu 298 millj. kr. eða aðeins 10% umfram áætlun fjárlaga þrátt fyrir hækkun útsöluverðs á árinu.

Framangreindir teknaliðir námu í tekjufærslu 32 milljörðum og 156 millj. kr. eða 85% heildartekna ríkissjóðs. Innheimta þeirra nam 30 milljörðum 811 millj. kr. eða 86% heildarinnheimtu.

Við gerð fjárlagafrv. fyrir árið 1976, sem lagt var fram í byrjun þings, er beitt ítrustu varkárni og aðhaldssemi í útgjaldaáætlun vegna þess alvarlega efnahagsástands sem þjóðin stendur nú frammi fyrir, einkum í verðlagsmálum og viðskiptastöðu gagnvart útlöndum. Þrátt fyrir þessi vinnubrögð var ljóst, að ríkisútgjöld hlytu að hækka óhóflega mikið ef gengið væri út frá óbreyttum lögum og reglum, er ákvarða ýmsa veigamikla útgjaldaliði að mestu eða öllu leyti. Til þess að koma í veg fyrir slíkar hækkanir er beinlínis hefðu getað orðið í mótsögn við þá stefnu að stuðla að efnahagslegu jafnvægi ákvað ríkisstj. að beita sér fyrir aðgerðum sem leiða munu nálægt 4 700 millj. kr. lækkunar útgjalda frá því sem ella hefði orðið. Mun síðar vikið að þessu nánar. Það er mat ríkisstj. að þessar fyrirhuguðu aðgerðir séu til þess fallnar að draga úr því þensluástandi sem ríkt hefur í landinu að undanförnu. Það er jafnframt mat ríkisstj. að þessar ráðstafanir í ríkisútgjöldum muni alls ekki leiða til svo mikils samdráttar að atvinnuöryggi sé stefnt í hættu. Full atvinna og varanlegt atvinnuöryggi er eitt af meginstefnumiðum ríkisstj. Ríkisstj. telur að þessum tilgangi sé nú best þjónað með ríkisfjármálastefnu sem stuðli að efnahagsjafnvægi.

Helstu þjóðhagslegu forsendur, sem fjárlagafrv. byggist á, eru, eins og áður segir, að þjóðarútgjöld verði sem mest óbreytt að magni á árinu 1976 miðað við yfirstandandi ár. Kaup- og verðlagsforsendur eru þær að í gjaldahlið er byggt á því kauplagi sem gilti eftir samningsbundnar hækkanir í byrjun þessa mánaðar og tekið er tillit til við gjaldaáætlanir að verðlag hefur hækkað um 45–50% frá síðustu fjárlagagerð. Miðað við boðaðar aðgerðir til lækkunar útgjalda er gert ráð fyrir að heildarútgjöld ríkisins verði óbreytt að raunverulegu verðgildi frá áætluðum útgjöldum 1975 svo og hlutfall ríkisútgjalda af þjóðarframleiðslu. Tekjuáætlun frv. er byggð á hliðstæðum launa- og verðlagsforsendum og hér hafa verið raktar. Gert er ráð fyrir 25% hækkun skattvísitölu frá 1975, sem er í samræmi við áætlaða hækkun tekna árið 1975. Miðað er við að 22% vörugjaldið verði afnumið um næstu áramót og þá komi einnig til tollalækkanir samkvæmt samningum við EFTA og EBE. Loks er ráðgerð hækkun fasteignamats til eignarskatts til verðlags á þessu ári og yfirfærslu til ríkissjóðs á 2% stigum sölugjalds sem skv. lögum rennur til Viðlagasjóðs til næstu áramóta.

Í heild nema útgjöld fjárlagafrv. 57 386 millj. kr. á móti 47225 millj, kr. í fjárlögum 1975, og er hækkunin því 10161 millj. kr., eða 21.5%. Af þessari hækkun eru 1548 millj. kr. í formi markaðra tekjustofna, en þeir hækka um 24.0%. Útgjöld án markaðra tekjustofna hækka því um 8613 millj. kr. eða 21.l%. Sé hins vegar miðað við áætlaða útkomu ársins 1975 eftir síðustu hækkun daggjalda á sjúkrahúsum, þ. e. 51500 millj. kr., er hækkun útgjalda 11.4%.

Mun nú vikið að helstu breytingum einstakra tegunda útgjalda frá fjárlögum 1975, en að því er varðar breytingar á fjárveitingum til einstakra ráðuneyta og málefnaflokka vísast til aths. er fylgja fjárlagafrv.

Gert er ráð fyrir því að launaliður verði í heild 11431 millj. kr., sem er 28.5% hækkun frá fjárlögum 1975. Vegna gerðar sérstakrar starfsmannaskrár, sem gerð var skv. lögum frá s. l. ári og fylgir nú með fjárlagafrv. í fyrsta sinn, hefur reynst unnt að fá fram ítarlegri sundurliðun launanna en við fjárlagagerð undanfarin ár, og er í frv. sýnd sundurliðun á helstu tegundum launa. Enda þótt ekki séu fyrir hendi tæmandi upplýsingar um alla þætti launamálanna má þó með nokkurri vissu áætla að af þeirri 28.5% hækkun, sem verður á heildarlaunum, stafi mestur hluti, eða 21.7%, af taxtahækkunum og 0.8% af flokkahækkunum eða launaskriði. Magnaukning er áætluð engin, því að sú magnaukning á föstum launum, sem ætluð er 1%, jafnast út af magnminnkun stundakennslu o. fl. vegna sérstakra aðgerða til styttingar kennslustundafjölda sem vikið verður að síðar.

Önnur rekstrargjöld eru áætluð 3 450 millj. kr. og hækka um 27.9% frá fjárlögum 1975. Margir kostnaðarþættir í þessum útgjaldalið eru þess eðlis að óhægt er um vik við að halda þeim niðri, og má þar nefna húsaleigu, ljós, hita, tryggingagjöld, þar sem taxtar ráða að miklu leyti hæð útgjalda. Einnig koma til sérstök tilvik sem leiða af sér óviðráðanlegan kostnaðarauka og má þar nefna Landhelgisgæslu vegna aukinna umsvifa, rekstur sendiráða vegna gengisfellinga o. fl. af því tagi. Má fullyrða að við áætlun þessa liðar var gengið eins langt í aðhaldi og frekast var talið fært að gera á raunhæfan hátt án þess að það leiddi beinlínis til skerðingar á möguleikum viðkomandi stofnana til að annast þá þjónustu sem af þeim er krafist.

Viðhaldsliður er í heild áætlaður 1 570 millj. kr. sem er 29.5% hækkun frá fjárlögum 1975. Meginhluti viðhaldsfjár er í formi vegaviðhalds eða 969 millj. kr. Er hér miðað við vegáætlunina að frádreginni 5% lækkun. Á sama hátt og á við um rekstrargjöldin koma hér auk þess til sérstök tilvik, svo sem viðhald varðskipa og meiri háttar reglubundið viðhald rannsóknaskipa sem erfitt er að komast hjá, en að frátöldum þessum atriðum hækka víðhaldsliðir um einungis 23.1%, sem er vel undir verðlagshækkunum.

Vaxtagreiðslur ríkissjóðs eru áætlaðar samtals 173 millj. kr., og er það 64,2% hækkun frá fjárlögum ársins í ár. Hér er að sjálfsögðu um gjaldaliði að ræða, sem ekki verður hjá komist, en þessi hlutfallslega mikla hækkun stafar verulega af lántöku ríkissjóðs í Seðlabankanum á árinu vegna yfirdráttarskuldar um síðustu áramót svo og verðtryggingu framkvæmdalána sem ríkissjóður stendur undir, svo sem til vegagerðar o. fl.

Framlög til almannatrygginga nema 17191 millj. kr. og hafa þau hækkað um 22.9%. Hér hefur verið tekið tillit til þess við áætlunargerð að sérstakar aðgerðir verði framkvæmdar er leiði til 2 000 millj. kr. lækkunar frá því sem leiða mundi af óbreyttum lögum og reglum, eins og vikið verður að hér á eftir.

Niðurgreiðslur nema skv. frv. 4 268 millj. kr. að meðtöldum framlögum í Lífeyrissjóð bænda sem eru 180 millj. kr. og niðurgreiðslu á áburði sem er 150 millj. kr. Eiginlegar niðurgreiðslur neysluvöruverðs nema því 3 938 millj. kr., en það er heldur lægri fjárhæð, eða 0.9% lægri en ætlað var til niðurgreiðslna í fjárlögum 1975. Þessi áætlun byggist á rösklega fjórðungslækkun frá núverandi niðurgreiðslustigi, en verðlagsáhrifum þessarar aðgerðar verður meira en mætt með skattalækkunum, eins og síðar mun að vikið.

Útflutningsuppbætur eru áætlaðar 890 millj. kr., eða 24.3% hærri en í fjárlögum yfirstandandi árs. Þetta er svipuð fjárhæð og gert er ráð fyrir að uppbæturnar muni nema í reynd árið 1975, og verður stefnt að því að halda þessum gjaldalið innan þessara marka.

Aðrir rekstrarliðir og rekstrartilfærslur nema samtals 4103 millj. kr., og er um óverulega hækkun að ræða frá fjárlögum 1.975 eða um 5.9%. Skýring á þessari hlutfallslega litlu hækkun er fólgin í því að nú fellur niður sérstök fjárveiting frá fjárlögum yfirstandandi árs að fjárhæð 500 millj. kr. vegna ráðstafana í verðlagsog kjaramálum. Að þessum lið frátöldum nemur hækkun þessa útgjaldaflokks 21.6%.

Framkvæmdaframlög í A-hluta nema samtals 14011 millj. kr., og er þar um að ræða 18.5% hækkun frá fjárlögum 1975. Innan þessa flokks nema hreinar ríkisframkvæmdir og hluti ríkisins í sameiginlegum framkvæmdum 8291 millj. kr. Sé tekið tillit til hækkunar framkvæmdakostnaður (45%) er hér um að ræða 22.5% magnminnkun frá árinu í ár. Þessu til viðbótar er ætlað að afla 5 000 millj. kr. lánsfjár vegna framkvæmda B-hluta, aðallega orkuframkvæmda, eða samtals 13 791 millj. kr., og er þá um að ræða 15.7% magnminnkun frá sambærilegri tölu 1975. Að öðru leyti nema framkvæmdaframlög 5 720 millj. kr., sem er 27.7% hækkun í krónutölu frá fjárlögum 1975, og er þar um að ræða fjárfestingarstyrki, framlög til fjárfestingarsjóða og til lánagreiðslna, þar af 528.6 millj. kr. til lánagreiðslna vegna togara.

Að því hefur verið vikið að sjálfvirkni í útgjöldum ríkisins torveldar mjög alla fjármálastjórn. Þessi sjálfvirkni kemur annars vegar fram í því að veigamiklir útgjaldaflokkar eru tengdir kaup- eða verðlagsvísitölum, svo sem laun, lífeyristryggingabætur og húsaleiga. Hins vegar kemur sjálfvirknin fram í því að margvísleg lög hafa að geyma ákvæði þar sem sagt er til um hversu háa fjárhæð skuli veita árlega í fjárlögum til tiltekinna verkefna eða aðila. Það hefur farið í vöxt hin síðari ár að koma á reglum af þessu tagi. Á sumum sviðum er þetta sá háttur sem stjórnvöld og helstu hagsmunahópar þjóðfélagsins hafa komið sér saman um, t. d. hvað viðvíkur kjaramálum, og á öðrum sviðum má líta á þetta sem hluta af félagsmálastefnu stjórnvalda, svo sem varðandi bætur lífeyristrygginga. Á hinn bóginn hefur þessi tilhneiging náð til annarra sviða, þar sem telja má eðlilegra að þarfir séu stöðugt háðar endurmati á þann hátt að fjárveitingar séu ákvarðaðar árlega að undangengnu mati á forgangsröð verkefna án þess að til þurfi að koma seinvirk og oft viðamikil lagabreyting. Er nú svo komið að nálægt 70% allra útgjalda ríkisins eru háð sérstökum lögum reglugerðum eða skuldbindandi samningum. Í fjárlagafrv. er nú stefnt að því að draga úr þessari sjálfvirkni og því verði sérstaklega gaumur gefinn, hvort ávallt sé um nauðsynlega þjónustu að ræða í gildandi fyrirkomulagi, einkum með tilliti til þeirrar þjóðhagslegu nauðsynjar sem nú er á því að varkárni og aðhaldssemi sé viðhöfð í útgjöldum ríkisins.

Þá skal vikið að þeim breytingum á löggjöf og reglum sem fjárlagaáætlunin fyrir árið 1976 byggist á og leiða mun til nálægt 4 700 millj. kr. útgjaldalækkunar frá því sem annars ætti að vera.

Almannatryggingar eru það svið ríkisfjármálanna sem hvað mest hefur þanist út á undanförnum árum, og er því eðlilegt að það komi sérstaklega til athugunar þegar efnahagsástand þjóðarinnar krefst sérstaks aðhalds í ríkisfjármálum. Er sett fram sem markmið í fjárlagafrv. að lækka framlög til almannatrygginganna um 2000 millj. kr. Daggjaldahækkanir þær, sem nýlega voru ákveðnar, hafa enn aukið á fjárhagsvanda tryggingakerfisins. Ýmsar aðgerðir koma til greina við að ná þessu markmiði, og bendir margt til þess að skipan þessa viðamikla útgjaldaflokks sé með þeim hætti að verulegum sparnaði megi ná án þess að skerða aðstöðu þeirra sem raunverulega þurfa á þjónustu almannatrygginga að halda. Má í því sambandi benda á að ýmsir aðilar þjóðfélagsins njóta nú framlaga frá tryggingunum enda þótt þörf þeirra fyrir greiðslu af almannafé sé lítil og auk þess má vekja athygli á þeim aðstöðumun sem fólginn er í núverandi fyrirkomulagi læknisþjónustu og lyfjakaupa. Ekki verður fjallað nánar um þessi mál hér, en nú er að því unnið að fullmóta tillögur í þessum efnum sem kynntar verða nefnd þingflokkanna áður en stjfrv. þar að lútandi verður lagt fram.

Niðurgreiðslur eru annar gjaldaflokkur sem mikið hefur vaxið á síðustu árum. Er fjárlagaáætlunin við það miðuð að niðurgreiðslur á neysluvöruverði verði lækkaðar um rúmlega fjórðung, eða 1425 millj. kr., miðað við það stig sem nú gildir. Er þá m. a. að því stefnt að betri samsvörun verði milli söluverðs og framleiðslukostnaðar. Þessi aðgerð mundi að sjálfsögðu ein út af fyrir sig hafa áhrif til hækkunar á verðlag, og hafa þau áhrif verið áætluð 10 stig framfærsluvísitölu. Á móti kemur ráðgert afnám 12% vörugjalds og tollalækkanir í samræmi við samninga við EFTA og EBE sem hafa svipuð áhrif ef ekki meiri til lækkunar framfærsluvísitölunnar. Hins vegar eru verðlagsáhrif þessarar ráðstöfunar mun meiri en mælist í framfærsluvísitölu, eins og ráða má af því að tekjutap ríkissjóðs og þar með lækkaðar skattaálögur á þjóðfélagsþegnana nema um 4000 millj. kr. á ári á meðan sparnaður ríkissjóðs með lækkun niðurgreiðslna og þar með verðhækkun viðkomandi afurða til almennings er 1425 millj. kr.

Útflutningsuppbætur eru áætlaðar um 870 millj. kr. lægri en leiða mundi af fullri nýtingu verðábyrgðar ríkissjóðs skv. gildandi lagaákvæðum. Til að ná þessu marki í reynd er ætlunin að breyta reglum um greiðslufyrirkomulag á þann hátt að binda uppbætur í heild við fast hlutfall framleiðslukostnaðar og koma á þeirri tilhögun að útflytjendur hafi jafnan ótvíræðan hag af sem hagkvæmastri sölu frá þjóðhagslegu sjónarmiði. Fyrir þessum breytingum verður gerð nánari grein síðar.

Þá mun ríkisstj. leggja fram frv. þar sem leitað verður heimildar til að lækka um 5% þá aðra liði sem bundnir eru í sérstökum lögum, og þýðir þetta um 300 millj. kr. lækkun. Ekki er þó gert ráð fyrir að þessi lækkunarheimild taki til hreinna markaðra tekjustofna í útgjaldahlið, þ. e. a. s. þeirra stofna sem koma fram sem sama fjárhæð tekju- og gjaldamegin, en ekki fylgja mótframlög af neinu tagi. Veigamestu stofnarnir af þessu tagi, sem yrðu undanskildir, eru þær tekjur sem markaðar eru Byggingarsjóði ríkisins.

Á sviði skólamála er ráðgerð stytting vikulegs kennslutíma og þar með lækkun kostnaðar á árinu 1976. Hefur verið sett á fót nefnd til að gera tillögur um framkvæmd þessarar styttingar kennslutíma.

Auk þessa skal bent á, að framlög vegna rekstrarkostnaðar landhelgisgæslu og löggæslu innanlands miðast við að þar verði komið á breytingu er leiði til aukinnar hagkvæmni og sparnaðar. Er nú unnið að tillögum um þessi mál.

Tekjuáætlun ríkissjóðs fyrir árið 1976 er að venju reist annars vegar á endurskoðaðri áætlun um tekjur ríkissjóðs 1975 og hins vegar á ákveðnum þjóðhagsforsendum fyrir næsta ár, einkum þeirri að heildarútgjöld þjóðarinnar verði ekki meiri að raunverulegu verðgildi á næsta ári en nú í ár. Raunar bendir margt til þess að fremur ætti að miða við lægra útgjaldastig en hærra á næsta ári og verður það nú tekið upp við endanlega afgreiðslu frv. frá Alþingi, enda munu þá liggja skýrar fyrir ýmsar forsendur tekjuáætlunar fyrir næsta ár en nú er.

Áætlað er að 1976 verði heildartekjur á rekstrarreikningi 57 401 millj. kr. samanborið við 59 721 millj. kr. í endurskoðaðri tekjuáætlun ársins 1975 og 47 626 millj. í fjárlögum ársins 1975. Er hér þá reiknað með að fjölskyldubætur dragist frá tekjuskatti einstaklinga að fullu. Hækkun tekna frá 1975 til 1916 er því áætluð nema 15.4%.

Í tekjuáætlun er gert ráð fyrir afnámi 12% vörugjalds og að staðið verði við umsamdar tollalækkanir.

Tekjuskattur skv. frv. er við það miðaður að skattvísitala hækki um 25% eða í samræmi við áætlaða meðalhækkun tekna einstaklinga til skatts milli áranna 1974 og 1975.

Gert er ráð fyrir að á næsta ári verði eigi þörf á sérstakri fjáröflun til Viðlagasjóðs, en sem kunnugt er tekur Viðlagatrygging Íslands senn til starfa. Í tekjuáætlun frv. er gert ráð fyrir að þau 2% söluskattsstig, sem til þessa hafa runnið í Viðlagasjóð, verði framvegis tekjustofn ríkissjóðs.

Rétt er að vekja á því athygli að lögin um 1% sölugjald, sem varið hefur verið til að greiða niður olíukostnað vegna hitunar íbúðarhúsnæðis, falla úr gildi í febrúarlok 1976. Síðan gjald þetta kom til hafa miklar hitaveituframkvæmdir átt sér stað, þannig að heil byggðarlög, er áður notuðu olíu til kyndingar, hafa nú fengið hitaveitu. Nauðsynlegt er því að endurskoða núgildandi reglur um ráðstöfun tekna af gjaldi þessu svo og að ákveða um framhald þess áður en fjárlög eru afgreidd.

Verður nú vikið að helstu tekjuliðum.

Iðgjöld atvinnurekenda til almannatrygginga nema í heild 2 079 millj. kr. og hækka um 626 millj. kr. frá fjárlögum 1915 eða um 43.1%.

Tekjur af eignarsköttum eru áætlaðar 1 022 millj. kr. eða um 524 millj. kr. hærri en í fjárlögum 1975. Meginástæða þessarar breytingar er sú að gert er ráð fyrir að við álagningu eignarskatta verði tekið mið af þeirri breytingu er orðið hefur að undanförnu á verðgildi fasteigna, en fasteignamat til eignarskatts hefur verið óbreytt síðan 1972.

Á vegum yfirfasteignamatsnefndar er nú í undirbúningi framreikningur fasteignamats skv. ákvæðum gildandi laga um fasteignamat og fasteignaskráningu, og er reiknað með að það taki gildi um áramótin 1976–1977. Þá er og í undirbúningi í fjmrn. gerð nýs frv. um skráningu og mat fasteigna, að mestu samhljóða eldra stjfrv. sem lagt var fyrir Alþingi vorið 1974, en fékkst þá ekki afgreitt sökum tímaskorts, en með því frv. er gert ráð fyrir sífelldri matsstarfsemi og því, að matsfjárhæðir endurspegli raunverulegt gagnverð eigna á hverjum tíma. Verður gerð nánari grein fyrir þessu máli þegar það kemur til kasta Alþingis nú á næstunni.

Á árinu 1976 er tekjuskattur einstaklinga áætlaður 5600 millj. kr. að frádregnum barnabótum og persónuafslætti til greiðslu útsvars, en þá er meðtalin innheimta eftirstöðva frá fyrri árum. Talið er að innheimtur tekjuskattur einstaklinga í ár verði 4 350 millj. kr. Þetta er 570 millj. kr. lægri upphæð en áætlað var í síðustu fjárlögum og veldur þar mestu um sú breyting á skattalögunum sem gerð var á s. l. vori.

Tekjuáætlun þessi er m. a. á því byggð að tekjur til skatts hækki um 27% á milli áranna 1974 og 1975 og er þá meðtalin 1–2% fjölgun framteljenda.

Áætlaður tekjuskattur félaga reyndist nokkru hærri í ár en áætlað var eða um 1 200 millj. kr. Búist er við að álagður tekjuskattur félaga verði minni á næsta ári en í ár og er gert ráð fyrir að hann muni nema 950 millj. kr. við álagningu, en 990 millj. kr. muni innheimtast og er þá miðað við áætlaðar eftirstöðvar um næstu áramót.

Gjöld af innflutningi hækka um 142 millj. kr. frá endurskoðaðri tekjuáætlun árið 1975, en um 698 millj. kr. frá fjárlögum 1975. Almennar tolltekjur eru áætlaðar 10070 millj. kr. í ár sem er aðeins 4% aukning frá fjárlagaáætlun.

Gjöld af innflutningi árið 1976 eru áætluð 10 013 millj. kr. Er þá gert ráð fyrir óbreyttu magni og svipaðri samsetningu innflutnings og var á árinu 1975. Rýrnun tolltekna vegna samnings við EFTA og EBE er áætluð um 800 millj. kr. Verðhækkun á innflutningi er aftur á móti áætluð 9% í krónum miðað við núverandi gengi.

Áætlað er að innflutningur bifreiða verði með svipuðum hætti á árinu 1976 og var nú í ár. Innflutningsgjöld af bifreiðum eru talin nema 800 millj. kr. á næsta ári og hækka um 100 millj. kr. frá endurskoðaðri tekjuáætlun þessa árs. Rétt er að minna á að innflutningsgjöldin voru hækkuð í febr. s. l. og er gert ráð fyrir óbreyttri gjaldskrá á næsta ári.

Innflutningsgjald af bensíni og gúmmígjald er áætlað 2033 millj. kr. á næsta ári. Í fjárlögum fyrir árið 1975 var gjald þetta áætlað 1 830 millj. kr. Horfur eru á að innheimtar tekjur af gjaldi þessu verði svipaðar og áætlað var í fjárlögum. Við endurskoðun vegáætlunar á s. l. sumri var gert ráð fyrir að bensingjaldið gæfi um 100 millj. kr. meira í tekjur en fjárlög gerðu ráð fyrir, en ljóst er nú að sú áætlun mun ekki standast.

Skattar af framleiðslu eru taldir nema 299 millj. kr. á næsta ári, þar af nemur álgjald 141 millj. kr. Við gerð síðustu fjárlaga var gert ráð fyrir að álgjald næmi 320 millj. kr. Forsendur þeirrar áætlunar hafa breyst að hluta vegna ástands á álmarkaði, og nú er útlit fyrir að einungis verði greitt lágmarksgjald skv. álsamningnum bæði á þessu ári og því næsta. Ljóst er að tekjur af álgjaldinu eru mun minni en vonir hafa staðið til. Að undanförnu hafa staðið yfir viðræður við álfélagið um endurskoðun á framleiðslugjaldinu.

Skattar af seldum vörum og þjónustu: Innheimtur söluskattur í ríkissjóð í ár er nú áætlaður 16 300 millj. kr., sem er 460 millj. kr. lægra en áætlað var í fjárlögum 1975, en því veldur niðurfelling söluskatts af ýmsum matvælum og að flugfargjöldum innanlands, en lög um þessa skattalækkun voru samþykkt í apríl s. l. Eins og áður hefur verið skýrt frá er nú gert ráð fyrir að 2% sölugjald til Viðlagasjóðs renni óskert í ríkissjóð frá og með næstu áramótum.

Miðað við þær forsendur og aðrar forsendur frv. um neyslu er innheimtur söluskattur í ríkissjóð á næsta ári áætlaður 21 560 millj. kr.

Launaskattur er áætlaður nema 3 050 millj. kr. á næsta ári og þá miðað við óbreytt kauplag frá okt. 1975 og óbreyttar álagningarreglur. Í ár er launaskatturinn áætlaður 2 520 millj. kr. Hlutur Byggingarsjóðs af þessari upphæð verður 1740 millj. kr. á næsta ári, en er í ár talinn verða 1416 millj. kr. Rétt er að vekja athygli á því að til þess að þessar tölur standist þarf að framlengja gildistíma laga um launaskatt.

Rekstrarhagnaður ÁTVR nemur í ár að líkindum 5150 millj. kr. sem er 1050 millj. kr. hækkun frá fjárlögum. Miðað við núverandi útsöluverð óbreytt eru tekjur af þessum stofni áætlaðar 5 900 millj. kr. á næsta ári.

Flugvallargjald skv. lögum nr. 11/1975 er áætlað í ár 225 millj. kr. Ákvæði laga þessara um flugvallargjald komu til framkvæmda 1. maí s. l. og gilda til loka febr. 1976. Gert er ráð fyrir breyttri innheimtu á þessu gjaldi þannig að innheimt verði með svipuðu fyrirkomulagi og tíðkast í nágrannalöndum okkar. Eru tekjur af gjaldi þessu þannig áætlaðar munu nema 235 millj. kr. á næsta ári.

Aðrir óbeinir skattar nema um 2 736 millj. kr. skv. frv., en eru áætlaðir 2 313 millj. kr. nú í ár. Bifreiðaskattur er í ár áætlaður 487 millj. kr., en 537 millj. kr. á næsta ári skv. vegáætlun. Lagt verður fram frv. á þessu þingi um breytingu á þungaskatti bifreiða og verður gerð nánari grein fyrir því þegar þar að kemur.

Unnið er að endurskoðun laga um aukatekjur ríkissjóðs, en gjöld fyrir ýmsa þjónustu, er ríkisstofnanir láta í té, hafa verið óbreyttar frá 1965 og gjaldaupphæðir, sem í þeim eru tilgreindar, því löngu úreltar.

Verðjöfnunargjald raforku er áætlað 715 millj. kr. á næsta ári miðað við núverandi orkuverð. Hér hefur að framan verið getið helstu skatttekna ríkissjóðs, en skatttekjur eru samtals um 99% af heildartekjunum. Afgangurinn er m. a. arðgreiðslur frá ríkisfyrirtækjum sem áætlað er að hækki nokkuð á næsta ári, aðallega vegna aukinna tekna frá Fríhöfninni.

Í næsta mánuði mun ríkisstj. ganga frá og leggja fram lánsfjáráætlun fyrir árið 1976. Áætlunargerð þessi á sér nokkurn aðdraganda. Allt frá árinu 1963 hafa að frumkvæði fjmrn. verið samdar árlegar framkvæmda- og fjáröflunaráætlanir vegna þeirra ríkisframkvæmda sem fjármagnaðar eru með lánsfé. Áætlanirnar náðu þó eingöngu til lánsfjáráætlunar til helstu opinberra framkvæmda, en ekki til annarrar lánastarfsemi, og voru þær lagðar fram sérstaklega og yfirleitt ekki fyrr en nokkrir mánuðir voru liðnir af árinu sem um var fjallað hverju sinni. Á þessu varð breyting haustið 1973 er framkvæmda- og fjáröflunaráætlun fyrir árið 1974 var sameinuð fjárlögum. Nú hefur verið ákveðið að auka þessa áætlunargerð og semja lánsfjáráætlun fyrir árið 1976 sem lögð verði fram meðan fjárlagafrv. þetta er til meðferðar, þannig að yfirsýn fáist með skipulegum hætti yfir lánastarfsemina í landinu á sama tíma og fjárlagaákvarðanir eru teknar.

Snemma á árinu 1975 gerðu Seðlabankinn og viðskiptabankarnir með sér samkomulag um stöðvun útlánaaukningar frá lokum febrúarmánaðar til loka maímánaðar. Framkvæmd þessa samkomulags tókst vel og hefur það síðan verið framlengt tvisvar og gildir nú til áramóta. Sá árangur, sem með þessu móti hefur náðst í stjórn peninga- og lánamála, er hinn mikilvægasti. Hann mun þó ekki koma að haldi nema hemill sé jafnframt hafður á útlánum fjárfestingarlánasjóða og erlendum lántökum svo og fjármálum hins opinbera. Af þeim sökum hefur fjmrn. á grundvelli samþykktar ríkisstj. haft frumkvæði að samráði milli opinberra stofnana á sviði fjármála, peninga- og lánamála og efnahagsmála til þess að gera árlegar lánsfjáráætlanir, þ. e. a. s. heildaryfirlit yfir þróun lánamarkaðarins innanlands og um heildarlántökur erlendis.

Hin nýja heildaráætlun um lánamarkaðinn er umtalsverð framför í íslenskri efnahagsmálastjórn. Henni er ætlað að samræma starfsemi allra lánastofnana í landinu og ákveða heildarframboð innlends og erlends lánsfjár með hliðsjón af þeim útgjöldum þjóðarheildarinnar sem stefnt er að og samræmast jafnvægi í stöðunni úi á við. Enn fremur felur áætlunin í sér skiptingu lána eftir forgangsröð þarfa ríkissjóðs, ríkisstofnana, opinberra fyrirtækja, bæjar- og sveitarfélaga, atvinnufyrirtækja og einkaaðila. Með lánsfjáráætluninni verður stefnan í lánamálum mótuð hverju sinni fyrir árið sem fer í hönd, og frá henni verður ekki hvikað nema ný viðhorf kalli á formlega endurskoðun.

Seðlabanki Íslands hefur að ósk fjmrn. unnið að þessu verki í samráði við þá aðila, sem með lánamálin fara, og þá, sem gera áætlanir um framkvæmdir og framleiðslu.

Á hinum miklu verðbólgu- og þenslutímum, sem undanfarið hafa gengið yfir þjóðina, hefur umframeftirspurn eftir vörum og þjónustu leitt af sér vaxandi lánsfjárskort innanlands sem í sífellt ríkara mæli hefur verið mætt með lántökum erlendis. Afleiðingarnar hafa m. a. komið fram í aukinni verðbólgu og gífurlegur víðskiptahalla við útlönd. Jafnframt hefur greiðslubyrðin stórlega þyngst, þ. e. a. s. afborganir og vextir af lánum í hlutfalli við útflutningstekjur. Horfur eru á að greiðslubyrðin muni halda áfram að vaxa á næstu árum og aukast úr 15% í 20% að fjórum árum liðnum og er þá miðað við aukið aðhald í erlendum lántökum.

Augljóst er að farsæl framvinda efnahagsmála er undir því komin að öruggum tökum verði komið á lánamálin. Þar skiptir meginmáli, a. m. k. þegar til lengri tíma er lítið, að útgjöldum þjóðarinnar sé haldið innan þeirra marka, sem tekjurnar setja og verulega sé dregið úr erlendum lántökum. Að þessu verður stefnt með lánsfjáráætluninni.

Skattamál: Við 3. umr. fjárlaga í fyrra var gerð grein fyrir því hver væru helstu verkefni við endurskoðun tekjuöflunarkerfis ríkisins. Í samræmi við það, sem þá var sagt, var verkefnunum skipt í fimm meginþætti er embættismenn og sérfræðingar skyldu vinna að, en sérstakri þingmannanefnd var ætlað að fylgjast með þeim störfum, eins og áður hafði tíðkast.

Mun stuttlega gerð grein fyrir störfum þessum, breytingum, sem orðið hafa, svo og áformum og væntanlegri tillögugerð á þessu þingi.

1. Á s. l. vori skilaði ríkisskattstjóri greinargerð og tillögum um með hvaða hætti og á hvaða grundvelli staðgreiðslu opinberra gjalda yrði komið á.

Ríkisskattstjóri leggur til í greinargerð sinni, að tekin verði upp staðgreiðsla opinberra gjalda, bæði launþega og atvinnurekenda, einstaklinga og félaga. Tillögur um staðgreiðslu skatta launþega byggjast á svipuðum reglum og gilda í Vestur-Þýskalandi og Bandaríkjunum. Staðgreiðslan tæki til tekjuskatts, útsvars, kirkjugarðs- og sóknargjalda, auk skyldusparnaðar og orlofsfjárgreiðslu, að frádregnum barnabótum og ef til vill öðrum tryggingabótum. Útsvör tekjulágra launþega, sem nýtt geta persónuafslátt til greiðslu útsvars, yrðu jöfnuð án milligreiðslu, og þeir, sem ættu rétt til endurgreiðslu barnabóta, fengju þær endurgreiddar með launum sínum frá vinnuveitanda. Staðgreiðsla atvinnurekenda á öllum tegundum tekjuskatta byggðist hins vegar á fyrirframgerðri áætlun um tekjur þeirra, en staðgreiðsla atvinnurekendagjalda byggðist á stofnum gjaldanna, eftir því sem þeir myndast á rekstrarárinu. Staðgreiðslan yrði bráðabirgðagreiðsla á skattárinu. Að loknu skattári færi álagning fram skv. framtölum. Stefnt verði í upphafi að einföldun skattalaganna á þann veg að skattframtal launþega verði mjög einfalt í sniði og framtíðarstefnan verði sú að unnt verði að afnema með öllu framtalsskyldu launþega.

Tillögur ríkisskattstjóra voru afhentar þingmönnum í lok síðasta þings. Einnig sendi rn. tillögur þessar til helstu samtaka launþega og atvinnurekenda svo og nokkurra annarra aðila með ósk um ábendingar og álit á málinu. Nokkrar umsagnir hafa þegar borist rn. og sést af þeim að menn eru ekki á eitt sáttir um ágæti staðgreiðslufyrirkomulags. Umsagnir fleiri aðila eru væntanlegar á næstunni. Stefnt er að því að taka ákvörðun um það fyrir árslok hvort staðgreiðsla opinberra gjalda skuli upp tekin hér á landi að sinni. Verði ákvörðun þessa efnis tekin yrði stefnt að framlagningu frv. á Alþingi vorið 1976 til kynningar, en til afgreiðslu fyrir árslok 1976. Gildistaka yrði þó ekki ráðgerð fyrr en frá 1. jan. 1978. Árinu 1977 yrði varið til nauðsynlegs undirbúnings á framkvæmd og kynningu málsins meðal landsmanna allra.

2. Það hefur verið unnið að könnun á því, hvaða leiðir séu heppilegastar til að breyta núverandi formi almennra óbeinna skatta, einkum söluskatts, þannig að í senn sé stuðlað að öryggi í innheimtu, einfaldari framkvæmd og sneitt verði hjá óæskilegri mismunun milli atvinnugreina og skattaleg staða innlendra atvinnuvega tryggð. Skilaði starfshópur ítarlegri greinargerð um þetta efni, en störf hans höfðu fyrst og fremst beinst að könnun virðisaukaskatts er komið gæti í stað núverandi söluskatts.

Í grg. þessari eru megineinkenni virðisaukaskatts skýrð og helstu kostum og göllum hans lýst í samanburði við önnur söluskattskerfi. Þá er í skýrslunni fjallað um ýmsa þætti er lúta að framkvæmd virðisaukaskatts hér á landi. Ekki eru í grg. gerðar ákveðnar tillögur um upptöku virðisaukaskatts, enda var grg. ætlað að vera grundvöllur að skoðanamyndun og ákvarðanatöku. Skýrslu þessari var dreift til þingmanna fyrir þingslit í vor. Jafnframt sendi fjmrn. grg. þessa til fjögurra tuga samtaka og stofnana, þ. á m. helstu samtaka launþega og atvinnurekenda, banka og ýmissa ríkisstofnana. Voru aðilar þessir beðnir að láta rn. í té athugasemdir og álit á málinu. Hafa margir þessara aðila sýnt málinu mikinn áhuga, og hafa fulltrúar fjmrn. setið fjölda funda með þeim þar sem virðisaukaskatturinn hefur verið skýrður og rætt um ýmsa þætti hans og framkvæmd þeirra við íslenskar aðstæður. Síðustu vikurnar hafa fyrstu umsagnir um virðisaukaskattinn borist rn., og má búast við að á næstunni láti flest þeirra samtaka og stofnana, er til var leitað, í ljós álit sitt á málinu. Að því búnu mun verða tekin afstaða til þess hvort tímabært sé að taka upp virðisaukaskatt hér á landi. En jafnvel þótt ákvörðun um upptöku virðisaukaskatts verði tekin á næstu mánuðum er ekki við því að búast að virðisaukaskatturinn komi til framkvæmda fyrr en a. m. k. að tveim til þrem árum liðnum þar eð kerfið krefst mikils undirbúnings.

Virðisaukaskatturinn hefur verið tekinn upp í flestum ríkjum Vestur-Evrópu. Efnahagsbandalagsríkin hafa öll tekið upp virðisaukaskatt, en aðildarríkin hafa skuldbundið sig til að samræma neysluskattakerfi sín í þeim tilgangi að jafna samkeppnisaðstöðuna á hinum stóra markaði. Ýmis önnur ríki hafa einnig tekið upp þetta kerfi, svo sem Svíþjóð og Noregur. Virðisaukaskatturinn er innheimtur á öllum viðskiptastigum. Hins vegar veldur hann ekki margsköttun vegna þeirrar grundvallarreglu kerfisins að allur skattur, sem fyrirtæki greiða við kaup á aðföngum, er dreginn frá innheimtum skatti þeirra af sölu. Í þessu felst aðaleinkenni virðisaukaskattsins, þ. e. a. s. að skatturinn leggst aðeins einu sinni á sama verðmæti, hversu oft sem það gengur milli viðskiptastiga. Hann verður því hlutlaus gagnvart hinu endanlega söluverði vöru og þjónustu og er það aðalkostur hans. Virðisaukaskattur er ekki innheimtur af útflutningi og útflutningsfyrirtæki bera ekki virðisaukaskatt af aðföngum sínum eins og nú er um söluskatt. Þetta ætti því að bæta samkeppnisaðstöðu útflutningsgreinanna.

Ef virðisaukaskattur yrði tekinn upp í stað söluskatts yrði skatturinn innheimtur hjá mun fleiri aðilum en söluskatturinn er nú. Þetta hefur bæði kosti og galla í för með sér. Kostirnir eru þeir að áhætta ríkissjóðs af skattheimtunni dreifist á fleiri aðila en nú er, en hins vegar er það meginókostur virðisaukaskattkerfisins að fjölmörg fyrirtæki, sem ekki innheimta söluskatt, yrðu að innheimta og gera skil á virðisaukaskatti.

Virðisaukaskatturinn hefur verið með ýmsu sniði í þeim löndum er tekið hafa hann upp. Hefur reynslan af honum verið nokkuð misjöfn. Þannig virðist vel hafa til tekist með skattinn í Danmörku og mun framkvæmd hans þar í góðu lagi að flestra dómi. Í Noregi á hinn bóginn heyrast fleiri óánægjuraddir, einkum vegna þess að margir telja auðveldara að svíkja undan virðisaukaskattinum en söluskatti á síðasta stigi vegna aukins fjölda gjaldenda. Í Noregi vinnur nú stjórnskipuð nefnd að greinargerð um reynslu af skattinum þar í landi og mun hún skila áliti sínu fyrir jól. Verður náið fylgst með niðurstöðum hennar af hálfu fjmrn.

Ég vil leggja á það áherslu að virðisaukaskattur hefur bæði kosti og galla. Því þarf vandlegrar íhugunar við hvort í stað þess að taka upp virðisaukaskatt sé mögulegt að ná einhverjum kostum hans með því að sníða verstu agnúana af núverandi söluskattskerfi. Hitt verður einnig að vera ljóst, að þær undanþágur frá skattskyldunni, sem nú eru í söluskattskerfinu, eru nánast óhugsandi í virðisaukaskatti. Þegar afstaða hefur verið tekin til þess hvort taka eigi upp virðisaukaskatt í stað söluskatts þarf því m. a. að svara þeirri grundvallarspurningu hvort vilji sé til þess að hverfa að mestu frá þeim undanþágum sem nú gilda í söluskattinum.

3. Öflun tekna í ríkissjóð með aðflutningsgjöldum hefur verið til sérstakrar athugunar. Reiknað er með að frv. að nýjum lögum um tollskrá verði fullbúið næsta haust.

Frá og með næstu áramótum kemur til framkvæmda síðari hluti tollalækkunar á hráefnum til iðnaðar, en tollur á þeim mun í þeim áfanga falla alveg niður. Jafnframt koma til framkvæmda samningsbundnar tollalækkanir vegna aðildar Íslands að EFTA og fríverslunarsamningi Íslands við Efnahagsbandalag Evrópu. Eru þá 4 ár eftir af 10 ára aðlögunartíma íslensks samkeppnisiðnaðar áður en tollar af erlendum samkeppnisvörum verða að fullu afnumdir.

Í þeirri tollskrárendurskoðun, sem hafist hefur verið handa um, munu sérstaklega koma til athugunar ýmis sérstök vandamál sem ekki var tekin endanleg afstaða til við síðustu tollskrárendurskoðun. Þessi mál geta bæði haft mikla þýðingu fyrir tekjur ríkissjóðs svo og fyrir iðnaðarfyrirtæki í vissum greinum. Er hér einkum um að ræða tolla af ýmsum vélum og vélahlutum almenns eðlis svo og tolla af hráefnum, einkum timbri, sem bæði er notað í byggingarstarfsemi og í húsgagna- og innréttingarsmíði sem á við vaxandi samkeppni að etja.

Þá verður að taka afstöðu til tolla á vörum frá löndum EFTA og EBE og ákveða til frambúðar sanngjarnan og eðlilegan tollmun á innflutningi frá þessum löndum miðað við fríverslunartolla. Á vegum GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) fara nú fram alþjóðlegar viðræður, m. a. um lækkun tolla, og má búast við að við íslendingar þurfum að laga tollalöggjöf okkar að væntanlegu samkomulagi. Mun fjmrn. í samvinnu við viðskrn. leitast við að fylgjast með þessum viðræðum eftir því sem efni standa til. Við endurskoðun tollskrárinnar verður einnig unnið að mótun ákveðinnar stefnu um fjáröflunartolla almennt. Er því við búist, að tolltekjur ríkissjóðs fari verulega þverrandi á næstu árum, en þær munu nema um 18.5% af tekjum ríkissjóðs samkvæmt fjárlagafrv. ársins 1976.

4. Tillögur um hagkvæmar leiðir til að sameina tekjuskatt helstu bótum almannatrygginga voru forgangsverkefni við breytingar á tekjuöflunarkerfi ríkissjóðs. Í þessu sambandi var í fjárlögum ársins 1975 gert ráð fyrir um 700 millj. kr. lækkun tekjuskatts. Endanlegar tillögur til breytinga á tekjuskatti einstaklinga og tekjuútsvari voru síðar samþykktar í apríl s. l. og var þá gert ráð fyrir mun meiri lækkun beinna skatta en í fjárlögum, eða um 1400 millj. kr. Í þessu sambandi er rétt að nefna nokkur mikilvæg atriði frá skattabreytingum s. l. vor.

Samhliða hinni almennu tekjuskattslækkun var þess gætt að mikilvægar frádráttarheimildir nýttust betur tekjulágum framteljendum en áður. Var þetta gert með því að breyta persónufrádrætti o. fl. að fullu í persónuafslátt sem nýta mátti til greiðslu útsvars ef eftirstöðvar eru umfram tekjuskatt. Þess var þó gætt að takmarka heimild einstaklinga í atvinnurekstri og með sjálfstæða starfsemi til nýtingar persónuafsláttar til greiðslu útsvars og horfið frá greiðslu skattafsláttar til gjaldenda ef afslátturinn nýttist ekki til greiðslu útsvars. Hætt er við að víðar hefði gætt óánægjuradda um skattmeðferð einstaklinga í atvinnurekstri hefðu umræddar breytingar ekki verið gerðar s. l. vor.

Sú ákvörðun að breyta hinum ýmsu skattívilnunum ríkisins vegna barna og fjölskyldubótum í barnabætur varð tekjulágum barnafjölskyldum til hagsbóta. Þá minnkaði fjárstreymið um ríkissjóð um nær einn milljarð og vinnusparnaður varð hjá ríki og framteljendum. Hins vegar hefur komið í ljós að lagfæra þarf nokkur framkvæmdaatriði varðandi barnabætur og er nú unnið að því.

Til þess að bæta lífeyrisþegum upp þá breytingu, að hætt var við að greiða skattafslátt út, voru tekjutryggingarmörk almannatrygginga hækkuð verulega.

Ég tel tvímælalaust að með framangreindum skattbreytingum hafi verið lagt út á rétta braut, enda þótt fram hafi komið að nokkur atriði þarfnist leiðréttingar. Ljóst er að með lögum nr. 11/1975 var aðeins stigið eitt skref að því marki að samræma og sameina skattkerfi og bótakerfi almannatrygginga og er mikið verk óunnið á því sviði. Er unnið að áframhaldandi athugun á þessum málum og tillögugerð um næsta skref í átt til frekari sameiningar þessara tveggja tekjuöflunarkerfa ríkisins.

5. Auk þess, sem nú hefur verið greint frá, hefur á vegum rn. verið unnið að undirbúningi frv. um breyt. á lögum um tekju- og eignarskatt sem lagt verður fram fyrir lok þessa árs. Veigamesta atriðið og það, sem flesta mun snerta, er tillaga um að hrinda í framkvæmd stefnuyfirlýsingu ríkisstj. um að tekin verði upp sérsköttun hjóna. Er ráð fyrir því gert að tekjum hjóna og eignum verði skipt milli hjóna til skattlagningar eftir föstum reglum þótt séreign sé eða sératvinna og síðan farið með hvort hjóna um sig sem sjálfstæðan gjaldþegn. Þetta mun hafa í för með sér að gildandi reglur um frádrátt frá launatekjum eða atvinnutekjum giftra kvenna breytast. Stefnt verður að því að auka samræmi í skattlagningu mismun andi fjölskyldueininga. Þar sem hér er um róttæka breytingu að ræða á skattmeðferð á tekjum hjóna er óvíst að unnt verði að láta þessa breytingu taka gildi þegar við álagningu skatta á næsta ári. Við þessa breytingu yrði að sjálfsögðu einnig að endurskoða skattstiga bæði tekju- og eignarskatta til þess að tryggja sem mesta sanngirni í skattlagningu fjölskyldna, án tillits til þess hvort vinnan fer fram innan eða utan heimilis.

Þá hefur verið unnið að breytingu á lagaákvæðum um fyrningar eigna í atvinnurekstri og um skattmeðferð söluhagnaðar af eignum. Gildandi lagaákvæði um þessi tvö atriði hafa sætt mikilli gagnrýni að undanförnu. Vandasamt er og tímafrekt að leysa þetta mál svo að viðunandi sé. Tillögur til úrbóta eru enn ekki fullmótaðar. Unnið er af kappi að undirbúningi þeirra, þannig að nýjar reglur varðandi fyrningar og söluhagnað eigna gætu komið til framkvæmda frá og með ársbyrjun 1976, þ. e. a. s. við álagningu skatta 1977.

Enn fremur eru til athugunar hugmyndir um að breyta reglum um varasjóði í þá átt að í stað þeirra komi fjárfestingarsjóðir í atvinnurekstri, hvort sem um er að ræða rekstur á vegum félaga eða einstaklinga.

Að undanförnu hefur álagning tekjuskatts á einstaklinga, sem reka atvinnufyrirtæki fyrir eigin reikning, sætt vaxandi gagnrýni og hefur mörgum verið óljóst hvaða áhrif afkoma atvinnurekstrarins getur haft á tekjuskattsgreiðslur einstaklingsins.

Eins og áður er að vikið var á s. l. vori sett sérstakt lagaákvæði sem takmarkaði eða afnam að fullu nýtingu persónuafsláttar til greiðslu útsvars einstaklinga í atvinnurekstri og með sjálfstæða starfsemi. Þá hefur og verið á það bent að nauðsynlegt sé einnig að endurskoða reglur um skattlagningu þessara aðila til ríkissjóðs.

Verkaskipting milli ríkis, sveitarfélaga og einkaaðila: Ætíð kemur til álita við gerð fjárlaga og annarrar ákvarðanatöku í ríkisfjármálum hvernig heppilegt þyki að efnahagsstarfsemi þjóðfélagsins sé skipt milli ríkis, sveitarfélaga og einkaaðila og samtaka þeirra. Hér koma vissulega mörg atriði til íhugunar og svarið liggur ekki alltaf skýrt fyrir þar sem það er að nokkru komið undir pólitísku viðhorfi manna, og að nokkru undir almennum efnahagsskilyrðum þjóðfélagsins.

Í fjárlagaræðu minni í fyrra gerði ég nokkuð að umtalsefni hlut ríkis og sveitarfélaga í ráðstöfun þjóðartekna og hvaða almenn sjónarmið lægju að baki opinberri starfsemi, hver væru markmið hennar og hvernig mætti best ná settum markmiðum.

Ég mun ekki endurtaka það sem ég þá sagði, en allt á það enn við. Aðeins vil ég þó ítreka þá skoðun mína að hlutur hins opinbera í ráðstöfun þjóðartekna hefur vaxið um of undanfarin ár, enda er hann nú um þriðjungur þjóðartekna.

Án þess að ég ræði það ítarlega hér við þetta tækifæri, þá tel ég að ýmis starfsemi, sem hið opinbera sinnir nú, mætti gjarnan vera í höndum einstaklinga eða samtaka þeirra.

Hið opinbera hefur að minni hyggju tekið að sér ýmis verkefni að óþörfu. Það hefur að sjálfsögðu átt sér stað að nokkru leyti vegna áhrifa þeirra pólitísku afla í þjóðfélaginu sem vilja aukin afskipti hins opinbera á sem flestum sviðum. En þessi þróun hefur einnig að nokkru átt sér stað fyrir tilviljun og án fyrir fram markaðrar stefnu.

Um þátttöku hins opinbera í atvinnurekstri almennt hefur til þessa ekki verið mótuð nein stefna til frambúðar, enda varla von, þar sem sjónarmið einstakra stjórnmálaflokka eru eða virðast ærið ólík í þessum efnum. Slík stefnumörkun er þó að mínu mati nauðsynleg hverri ríkisstjórn, eigi hún að vera sjálfri sér samkvæm í slíkum málum. Sú skoðun á rétt á sér að hið opinbera eigi ekki að stunda atvinnurekstur — framleiðslu eða þjónustu — í samkeppni við einstaklinga eða félög þeirra, nema fullgild rök séu fyrir.

Opinber rekstur nýtur ekki sama aðhalds og rekstur einstaklinga og félaga sem er háður samkeppni innan lands og utan. Þótt ekki væri nema af þeirri ástæðu getur hagkvæmnin orðið minni og framfarir hægari í opinberum rekstri. Um þetta eru til mörg dæmi bæði í okkar reynslu og annarra þjóða.

Til að ríkið grípi inn í atvinnustarfsemi með beinni þátttöku þurfa því að vera fyrir hendi mjög þungvægir almenningshagsmunir. Um þátttöku ríkisins í stóriðnaðarrekstri geta þó gilt sérstök sjónarmið. Uppbygging og rekstur stóriðnaðar er oft ekki á færi annarra aðila í landinu en þess opinbera, og í slíkum atvinnurekstri er þátttaka þess nánast spurningin um það hvort slík atvinnustarfsemi skuli vera í landinu. Í öðrum tilvikum á sú meginregla, sem ég lýsti áðan, tvímælalaust að gilda. Í samræmi við það tel ég að athuga þurfi gaumgæfilega á hverjum tíma hvort grundvöllur sé fyrir ýmissi atvinnu-og þjónustustarfsemi sem hið opinbera hefur með höndum og hvort það þjóni betur almannahagsmunum að sú starfsemi skuli vera í höndum einstaklinga eða félaga þeirra. Ég hef ákveðið að fá til liðs við mig menn, sem hafa reynslu og góða þekkingu á rekstri og fjármálum þjónustu- og atvinnufyrirtækja í einkaeign eða í eigu samvinnufélaga, til þess að meta og leggja á ráðin um hvaða aðgerðir teljist skynsamlegar í þessu efni.

Þátttaka hins opinbera, þ. e. ríkis og sveitarfélaga, í þjóðarbúskapnum hefur aukist mikið á undanförnum árum. S. l. aldarfjórðung hefur hlutdeild ríkisins í þjóðarbúskapnum án efa aukist meira en sveitarfélaganna. Ástæður þessa mismunar eru margar og skýringar ekki einhlítar, auk þess sem sameiginlegar framkvæmdir og starfsemi ríkisins og sveitarfélaga gera það að verkum að markalina er næsta óljós. Af hálfu löggjafans virðist ekki hafa verið fylgt mótaðri heildarstefnu um skiptingu verkefna milli ríkis og sveitarfélaga, heldur hefur þar tilviljun oft á tíðum ráðið.

Það er stefna ríkisstj. að breyta verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga, sveitarfélögunum verði falin aukin verkefni og fjárhagslegur grundvöllur þeirra endurskoðaður til þess að tryggja sjálfstæði þeirra og framkvæmdagetu.

Með þessum fjárlögum verður að minni hyggju að stíga fyrsta meiri háttar skrefið til þess að auka hlut sveitarfélaganna. Eins og fram kemur í aths. frv. hyggst ríkisstj. beita sér fyrir því að hlutur sveitarfélaganna í söluskattstekjum verði aukinn þannig að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga fái endanlega 8% af hverju söluskattsstigi, en nú hefur sjóðurinn ekkert af þeim 4 stigum, sem nefnd eru söluskattsauki, né hinum 3 stigum, sem renna í Viðlagasjóð og til greiðslu olíustyrkja.

Þessi ráðstöfun eykur tekjur Jöfnunarsjóðs. Á móti þessari tekjuaukningu sveitarfélaganna yrðu þeim fengin aukin verkefni sem því svaraði. Þau verkefni eru ekki enn ákveðin, en að sjálfsögðu mun sú ákvörðun tekin fyrir afgreiðslu fjárlaga og í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga.

Ég tel að taka þurfi til gagngerrar endurskoðunar allar þær mýmörgu reglur, sem fjalla um samaðild og kostnaðarskiptingu ríkisins og sveitarfélaga í ýmsum greinum þjónustu og framkvæmda með það í huga að ná skýrari verkaskiptingu og betra fjárhagsaðhaldi. Samstarfs verður að sjálfsögðu leitað við sveitarfélög og samband þeirra í þessu máli.

Aðhald og eftirlit með opinberum rekstri og fjármálum. Um það er ekki deilt, að ríki og sveitarfélög verða að hafa með höndum margháttaða starfsemi í nútímaþjóðfélagi. Hér er um að ræða þjóðhagslega mikilvægar framkvæmdir og þjónustu sem ekki er á færi einstaklinga að annast eða væri miður borgið í þeirra höndum.

Ekki má missa sjónar á því að allur kostnaður, sem af starfsemi opinberra aðila leiðir, er borinn sameiginlega af þegnunum og því er það skylda þeirra, sem með stjórn fara á hverjum tíma, að sjá til þess að jafnan séu fyrir hendi haldgóðar upplýsingar um afkomu opinberra stofnana og jafnframt upplýsingar um útgjaldaáform þeirra í náinni framtíð.

Slíkar upplýsingar eru forsenda þess að unnt sé að gæta þeirrar hagsýni og aðhalds í opinberum rekstri sem sjálfsögð er og þegnarnir eiga heimtingu á. Til þess að ná þessu markmiði er nauðsynlegt að koma á samræmdri skýrslugerð um inn- og útstreymi úr ríkissjóði og þróun fjármála ríkisstofnana innan fjárhagsársins, þannig að unnt sé að gera raunhæfan samanburð við gildandi í fjárlög hvenær sem þess er óskað.

Ljóst er að á það skortir að því markmiði sé náð að hafa á hverjum tíma nægar upplýsingar um útgjöld og útgjaldaþróun hjá hinum ýmsu stofnunum og fyrirtækjum ríkisins. Fjármálastjórn ríkisins hefur því miður allt of oft beinst að því að leysa úr fjárhagsvandamálum stofnana og ríkisfyrirtækja eftir að í ógöngur er komið. Með bættri upplýsingamiðlun í ríkiskerfinu mætti koma í veg fyrir ýmis fjárhagsvandamál í tíma.

Ég hef áður lýst þeirri skoðun minni að rétt sé að stefna að því að allt bókhald ríkisins verði unnið í tölvu eftir sameiginlegu vinnslukerfi sem gefi glögga mynd ríkisfjármálanna, ekki aðeins eftir árið, heldur einnig innan ársins og þá eigi sjaldnar en mánaðarlega. Kostir tölvunotkunar eru fyrst og fremst fólgnir í því að unnt á að vera að vinna yfirgripsmikið verkefni á styttri tíma og fá mun ítarlegri samdráttaryfirlit jafnskjótt og bókhaldsúrvinnslu er lokið. Á þessu ári hefur ríkisbókhaldið einmitt látið í té í fyrsta skipti tölvuunnin séryfirlit. Hafa þau verið unnin mánaðarlega frá því s. l. vor. Verður ekki annað séð en að þau gefi glögga mynd af því sem bókað hefur verið á hverjum tíma. Þau ná hins vegar ekki til fyrirtækja og sjóða ríkisins, sem fá engin eða óveruleg fjárframlög úr ríkissjóði, og gefa ekki nákvæma mynd af þeim ríkisstofnunum sem eru utan við tölvuvinnslu ríkisbókhaldsins. Á þessu sviði tel ég nauðsynlegt að hraða þróuninni í þá átt að bókhald allra ríkisaðila verði unnið eftir sama úrvinnslukerfi, með frávikum eftir aðstæðum. Að þessu verður unnið og stefnt að því að ná þessu marki á næstu tveimur árum.

Ég hef óskað eftir auknu starfi ríkisreikningsnefndar er miði að því að beina allri bókhaldsúrvinnslu ríkisins inn á tölvuvinnslukerfi ríkisbókhaldsins og fjárlagaundirbúningur og fjárlög fari eftir sama kerfi, enn fremur að önnur tölvuvinnsla ríkisins verði samræmd. Ríkisreikningsnefnd ásamt fulltrúum fjmrn. í stjórn Skýrsluvéla ríkisins og Reykjavíkurborgar vinni að þessu verkefni með ríkisbókhaldi, fjárlaga-og hagsýslustofnun og ríkisendurskoðun. Mun fjvn. Alþingis svo og kjörnum endurskoðendum ríkissjóðs gerð grein fyrir störfum ríkisreikningsnefndar, þannig að við undirbúning verks þessa verði unnt að taka tillit til óska áðurnefndra aðila.

Eins og áður segir hefur ríkisbókhaldið á þessu ári í fyrsta skipti skilað mánaðarlega séryfirlitum úr tölvuvinnslu sinni. Í þeim koma fram m. a. gjöld hvers mánaðar og samtala þeirra frá ársbyrjun ásamt samanburði við fjárlög. Sá samanburður er byggður á heildartölum. Sundurgreina þarf reiknings- og fjárlagatölur með sama hætti og byggja samanburðinn á áætlun hverrar stofnunar um gjaldaskiptingu fjárveitingar á einstaka mánuði ársins. Þessar upplýsingar hafa ekki verið fyrir hendi nema að mjög takmörkuðu leyti. Nú verður leitað eftir slíkum áætlunum frá öllum ríkisaðilum frá og með næstu áramótum og þær áætlanir felldar inn í mánaðarleg séryfirlit ríkisbókhaldsins, þannig að raunhæfur samanburður fáist á reiknings- og fjárlagatölum hvers mánaðar.

Það er trúa mín að með þessum hætti verði stigið stórt skref til aukins aðhalds með gjöldum ríkisins, bæði af hálfu fjmrn. og ekki síður af hálfu forstöðumanna einstakra ríkisstofnana.

Laun ríkisstarfsmanna hafa í vaxandi mæli verið unnin í tölvu á vegum launadeildar fjmrn. Á vegum ríkisins eru tvö önnur tölvuvinnslukerfi launa notuð, annað á vegum ríkisspítala og hitt á vegum Skipaútgerðar ríkisins. Nú er unnið að því að vinna öll laun ríkisins eftir einu og sama vinnslukerfinu. Í byrjun árs 1974 hóf launadeild rn. sérstaka vikulega vinnslu launa fyrir ýmsar stofnanir og fyrirtæki ríkisins er áður höfðu sitt eigið launabókhald. Með yfirtöku ríkisbókhalds á bókhaldsúrvinnslu stofnana og aukinni greiðsluþjónustu ríkisféhirðis við stofnanir hafa launagreiðslur jafnframt verið fluttar til launadeildar til úrvinnslu. Slíkt felur vitaskuld í sér aukið álag á launadeildina, en er til hagræðis þegar á heildina er litið. Þeirri stefnu mun því verða fylgt áfram.

Til þess að æskileg yfirsýn yfir fjármál ríkisins náist hefur ríkisstj. samþykkt að á vegum fjárlaga- og hagsýslustofnunar verði hafinn undirbúningur að gerð áætlana um þróun útgjalda og tekna ríkissjóðs á næstu árum. Skal þá miðað við gildandi lagaskuldbindingar og tekjuheimildir og aukningu ólögbundinna útgjaldaliða með hliðsjón af fenginni reynslu. Vegna þessa verkefnis er fjárlaga- og hagsýslustofnun falið að annast samræmingu allra áætlana um framkvæmdir og opinbera starfsemi sem gerðar eru á vegum einstakra ráðuneyta eða ríkisstofnana. Ljóst er hins vegar að hér er um mjög viðamikið verkefni að ræða sem þarfnast rækilegs undirbúnings og aukins mannafla við fjárlagagerð frá því sem nú er. Er því líklegt að það taki nokkurn tíma að koma á fót langtíma áætlunargerð sem tekur til allra þátta ríkisfjármálanna. Að sinni er því miðað að því að bæta einungis við einni stöðu í fjárlaga- og hagsýslustofnun vegna þessa verkefnis, og á næstunni verður því megináhersla lögð á almennan undirbúning fjárlagagerðar af þessu tagi. Þá gæti allt eins komið til að nálgast markmiðið með því að taka fyrir einstök svið ríkisfjármálanna í einu, svo sem einstaka framkvæmdaflokka, og bæta árlega við eftir því sem efni stæðu til. Raunar er þegar hafin vinna af þessu tagi í fjárlaga- og hagsýslustofnun, og munu sundurliðaðar áætlanir koma frá stofnuninni við tækifæri. Lík vinnubrögð verða höfð fyrir aðrar greinar opinberra framkvæmda og þjónustu.

Þá skal þess getið hér að ríkisstj. hefur gert samþykkt um að frv. skuli jafnan fylgja kostnaðaráætlun og að umsögn fjárlaga- og hagsýslustofnunar skuli jafnan liggja fyrir áður en ríkisstj. tekur endanlega ákvörðun um frumvörpin. Slík verklagsregla, svo sjálfsögð sem hún er í sjálfri sér, fellur vel inn í þau vinnubrögð sem viðhafa verður við gerð langtíma fjárlaga.

Við þinglega meðferð og afgreiðslu fjárlagafrv. verður að líta til nokkurra atriða sem lítt voru kunn eða eigi lágu ljós fyrir þegar frv. var samið.

Nauðsynlegt hefur reynst að taka nokkru meira fé að láni á þessu hausti vegna ríkisaðila en ráð var fyrir gert.

Þá standa nú yfir kjarasamningar við Bandalag háskólamanna, Bandalag starfsmanna ríkis og bæja og Læknafélag Íslands. Í fjárlagafrv., eins og það liggur fyrir, er ekki gert ráð fyrir neinum launahækkunum, hvorki hjá starfsmönnum ríkisins né öðrum launþegum.

Horfur eru nú á því — eins og að var vikið hér áðan — að fjárhagsstaða ríkissjóðs verði mun veikari í árslok en að var stefnt. Halla verður að mæta með lántöku, og verður að sjálfsögðu að gera ráð fyrir endurgreiðslu slíks láns, a.m.k. að hluta til, á næsta ári. Nýverið hefur ríkissjóður tekið tvö lán til að létta kröfu Lífeyrissjóða sjómanna af togaraeigendum. Lán þessi nema samtals 112 millj. kr., þar af 72 millj. kr. lán með vísitölutryggingu. Lán þessi hafa verið endurlánuð togaraeigendum til þess að efna fyrirheit sem gefið var til lausnar togaradeilunni s. l. vor. Togaraeigendur munu endurgreiða lán þessi, en ljóst er að ríkissjóður verður að bera nokkurn kostnað af verðtryggingunni.

Með lögum frá síðasta Alþingi var lagt á ríkissjóð að gengistryggja Verðjöfnunarsjóð fiskiðnaðarins við ákveðnar aðstæður. Fyrirsjáanlegt er að skuld ríkissjóðs við Seðlabankann vegna þessarar tryggingar gæti numið 800 millj. kr. á þessu ári. Í tengslum við ákvörðun fiskverðs fyrr í þessum mánuði lýsti ríkisstj. því yfir að hún mundi ábyrgjast greiðslugetu Verðjöfnunarsjóðs síðustu þrjá mánuði þessa árs. Fjár gæti þurft að afla til bráðabirgða vegna þessarar skuldbindingar á næsta ári.

Loks má minna á, að fyrirsjáanlega verður að taka á þessu ári nokkuð aukið fé að láni til framkvæmda í orkumálum og stóriðjuframkvæmda.

Þessar lántökur hafa í för með sér greiðslur vaxta og afborgana á næsta ári og þarf að ætla fyrir þeim á fjárlögum og fjáröflunaráætlun 1976.

Nokkur óvissa ríkir um fjárþörf Viðlagasjóðs á næsta ári og mun það mál kannað nánar á næstunni. Niðurstöður þessarar könnunar verða teknar til greina við endanlega afgreiðslu fjárlaga, þannig að fyrir eðlilegri þörf Viðlagasjóðs verði séð.

Viðsemjendur ríkissjóðs um aðalkjarasamninga hafa allir sagt upp núgildandi samningum. Fyrir lok ágústmánaðar s. l. lögðu félögin fram kröfugerð sína og fékk samninganefnd ríkisins hana til athugunar. Kröfurnar fólu í sér umtalsverða hækkun á launaútgjöldum ríkisins og eru þær að dómi ríkisstj. með öllu óraunhæfar.

Samkvæmt þeim spám um þjóðarhag, sem lagðar eru til grundvallar fjárlagafrv., munu þjóðartekjur á mann minnka um 9% nú í ár, og ekki eru taldar horfur á aukningu á næsta ári. Jafnframt er viðskiptastaða og greiðslustaða landsins út á við tæp. Ríkisstj. telur því ekki efni til raunverulegra kjarabóta að svo stöddu, en vill reyna að ná viðtæku samstarfi um kjara-og verðlagsmálin í landinu til að freista þess að tryggja áframhald núverandi kaupmáttar launa, þrátt fyrir fyrirsjáanlega erfiðleika á næsta ári.

Ríkisstj. telur það brýnt verkefni að draga mjög úr þeirri miklu verðbólgu, sem geisað hefur hér á landi á undanförnum árum. Það er allra hagur, ekki síst launþega, að verðbreytingar frá upphafi ársins 1976 til loka þess komist niður á viðráðanlegt stig. Launasamningar ríkisins hljóta að miðast við samræmda kjaramálastefnu fyrir árið 1976, sem hæstv. forsrh. setti fram í stefnuræðu sinni 23. okt. s. l.

Raunsæir samningar í launamálum, sem vonandi nást á næstunni, ná þó ekki tilgangi sínum nema stefnan í fjármálum ríkisins, sveitarfélaga og í peninga- og lánamálum virði einnig þau takmörk sem þjóðarútgjöldum eru sett á næsta ári. Fjárlög ársins 1976 verða að taka mið af þessu sem og lánsfjáráætlun sem ég ræddi hér að framan.

Í stefnuræðu hæstv. forsrh. komu fram fjögur atriði sem varða fjármál ríkisins á næsta ári. Ég tel sérstaka ástæðu til að endurtaka þessi áhersluatriði í fjármálastefnu ríkisstj. hér, með leyfi hæstvirts forseta:

„1) Ríkisstj. telur að endurskoða verði ýmsa þætti þeirrar löggjafar sem bindur ríkissjóði útgjöld ef árangur á að nást í ríkisfjármálum. Enginn vafi er á að ná má jafngóðum eða jafnvel betri árangri, t. d. á vissum sviðum almannatrygginga og menntamála, með lægri fjárhæðum en núgildandi lög og reglur mæla fyrir, ef rétt er á haldið og tillit tekið til mismunandi aðstæðna þegnanna.

2) Ríkisstj. hyggst breyta niðurgreiðslum og útflutningsuppbótum til landbúnaðarins á þann veg að betri samsvörun verði milli söluverðs og kostnaðar og tilhögun útflutningsuppbóta verði jafnan þannig að útflytjendur hafi ætíð hag af því að ná sem hæstu verði.

3) Ríkisstj. kunngerir það áform sitt að færa verkefni frá ríkinu til sveitarfélaga og auka jafnframt hlutdeild sveitarfélaga í tekjum af söluskatti.

4) Ríkisstj. leggur á það áherslu að ríkisútgjöldum á hverjum tíma sé hagað með fyllsta tilliti til þjóðarhags og þau ráðist ekki af sjálfvirkum lagaákvæðum.“

Síðasta atriðið af þessum fjórum dregur athyglina að nauðsynlegum umbótum á þeirri flóknu löggjöf sem bindur ríkissjóði útgjöld. Á sama hátt hefur hér að framan verið fjallað um æskilegar breytingar á skattkerfinu. Reynsla síðustu ára með stórkostlegum sveiflum í ytri skilyrðum þjóðarbúsins og þar með í þjóðartekjum hefur fært okkur heim sanninn um það, að við þurfum að efla og bæta fjármálastjórnina í landinu til þess að geta beitt ríkisfjármálum af fyllsta tilliti til þjóðarhagsmuna á hverjum tíma. Við 1. umr. fjárlagafrv. fyrir árið 1975, fyrir tæpu ári, lét ég svo um mælt, að færi svo, að um magnminnkun þjóðarútgjalda yrði að ræða á árinu 1975, sem þó var ekki reiknað með á þeim tíma, hlyti fjárhagsstaða ríkissjóðs að veikjast, enda virðist þá eðlilegt að beita ríkisfjármálum með þeim hætti, að svo miklu leyti sem greiðslustaðan gagnvart útlöndum gerði það kleift. Eins og vel er kunnugt fór einmitt svo vegna meira andstreymis í ytri skilyrðum en við hafði verið búist að magn þjóðarútgjalda hlaut að dragast verulega saman á þessu ári og fjárhagsstaða ríkissjóðs hefur orðið veikari en að var stefnt og lakari en við vildum hafa hana, því að staðan út á við var tæp. Þegar nú er horft fram á við er því alls ekki um að ræða lengur að við getum þolað halla í ríkisbúskapnum áfram undir nokkrum kringumstæðum. Nú setur viðskipta- og greiðslustaðan út á við alveg ákveðin mörk. Við verðum að einbeita okkur að því að ná öruggu jafnvægi í ríkisfjármálum og draga úr útgjöldum eftir því sem frekast er kostur. Þetta krefst stundarfórnar — og lengi má deila um leiðir — en það er líka til mikils að vinna að treysta fjárhagslegt sjálfstæði og öryggi þjóðarinnar og undirstöðu framfara í landinu. Með þetta að leiðarljósi veit ég að Alþingi mun leysa þetta vandasama verk vel af hendi.

Herra forseti. Ég legg svo til að að lokinni þessari umr. verði frv. vísað til 2. umr. og hv. fjvn.