04.05.1976
Efri deild: 96. fundur, 97. löggjafarþing.
Sjá dálk 3599 í B-deild Alþingistíðinda. (2960)

266. mál, fjáröflun til landhelgisgæslu, ríkisfjármál o.fl.

Fjmrh. (Matthías Á. Mathiesen):

Herra forseti. Þegar ég í hv. Nd. mælti fyrir máli því er hér er til umr. gerði ég allítarlega grein fyrir stöðu ríkisfjármála og þróun þeirra að undanförnu og rakti forsendur þeirra ráðstafana sem fyrirhugaðar eru samkvæmt þessu frv. Þar eð ég geri ráð fyrir að þm. þessarar hv. d. hafi með einum eða öðrum hætti haft tækifæri til þess að kynna sér það sem þar var sagt mun ég hér fara að nokkru fljótar yfir sögu.

S.l. tvö ár hafa verið tími jafnvægisleysis í fjármálum ríkisins. Annað árið í röð varð verulegur greiðsluhalli hjá ríkissjóði og ljóst er að skuldasöfnun ríkissjóðs hjá Seðlabankanum átti sinn þátt í að viðhalda umframeftirspurn innanlands og umframkaupum erlends gjaldeyris. Endanlegar tölur um afkomu ríkissjóðs fyrir árið 1975 liggja ekki enn þá fyrir, en ljóst er að gjöld umfram tekjur árið 1975 urðu 6.4 milljarðar, bráðabirgðatala um innheimtar tekjur eru 49.7 milljarðar, en útgjöld 56.1 milljarður. Í heild munu ríkisútgjöld árið 1975 hafa aukist um 45% frá fyrra ári, samanborið við 35% aukningu verðmætis þjóðarframleiðslunnar. Horfur um framvindu útgjalda og tekna ríkissjóðs á þessu ári eru nú þannig að ljóst er að nokkur hætta er á að framhald verði á hallabúskap ríkissjóðs verði ekki spyrnt við fótum. Áframhaldandi halli á ríkisbúskapnum samrýmist ekki þeirri almennu stefnu í efnahagsmálum sem ríkisstj. hefur markað, þ.e. að minnka viðskiptahallann verulega á þessu og næsta ári og draga úr hraða verðbólgunnar. Þess vegna er óhjákvæmilegt að tryggja með sérstakri löggjöf fjárhagslegt svigrúm til þess að efla landhelgisgæsluna og fiskileit og hafrannsóknir vegna framvindu í landhelgis- og sjávarútvegsmálum. Þetta frv. er til þess flutt að þessar brýnu skyldur megi rækja eins og þarf og til þess að tryggja fjárhagslegt jafnvægi í landinu og stöðu ríkissjóðs.

Forsendur fjárlaga fyrir árið 1976 hafa breyst í veigamiklum atriðum. Niðurstaða tekjuhliðar fjárlaganna var 60 milljarðar 300 millj. kr. Tekjuáætlun hefur síðan verið endurskoðuð, einkum með tilliti til mats á áhrifum kjarasamninga á þróun þjóðarútgjalda. Endurskoðun innheimtuspár sýnir að innheimtar tekjur ríkissjóðs í ár muni verða 64.5 milljarðar kr., en það er 4 milljarða hækkun frá fjárlögum. Gjöld samkvæmt fjárlögum námu 58.9 milljónum kr. Gjaldaauki umfram áætlun fjárlaga vegna tillagna um aukna fjárveitingu til landhelgisgæslu og fiskverndar og vegna verðlags- og launabreytinga nemur 6.1 milljarði. Halli á lánahreyfingum mun að líkindum verða 100 millj. kr. umfram áætlun.

Án sérstakra ráðstafana yrði greiðsluafkoma ríkissjóðs á þessu ári þannig 2.2 milljörðum kr. lakari en að var stefnt við fjárlagaafgreiðslu. Meginástæða þess er annars vegar stóraukin umsvif landhelgisgæslunnar, fyrirsjáanleg útgjöld við leit nýrra fiskimiða, tilraunir við að afla og nýta aðrar fisktegundir en til þessa hefur verið gert svo og útgjöld vegna ráðstafana til að koma í veg fyrir að tiltekin veiðisvæði verði ofnýtt.

Hins vegar gætir beinna og óbeinna áhrifa almennra launasamninga og verðlagsbreytinga mjög á útgjöld ríkissjóðs. Laun starfsmanna ríkisins hafa hækkað og munu hækka með svipuðum hætti og samið hefur verið um á almennum vinnumarkaði. Í kjölfar almennra launahækkana fylgir hækkun bótagreiðslna almannatrygginga, auk þess sem hækkandi verðlag hefur óhjákvæmileg áhrif á útgjöld ríkissjóðs.

Þegar eftir setningu fjárlaga fyrir árið 1976 var hafist handa við gerð mánaðarlegra greiðsluáætlunar, tekna og gjalda allra ríkisstofnana á árinu, og var þessi áætlun tilbúin í byrjun febrúar. Gjaldaáætlunin er sundurliðuð eftir einstökum ráðuneytum og stofnunum og tekjuáætlunin er gerð sérstaklega fyrir alla helstu tekjustofna. Áætlanir sem þessar eru forsenda þess að ná betri stjórn en verið hefur á útgjöldum ríkissjóðs á fjárlagaárinu og gera mun auðveldara en ella að fylgjast með þróun ríkisfjármála og bregðast skjótt við, þar sem frávik frá áætlunum kemur í ljós.

Hin mikla aukning á starfsemi landhelgisgæslunnar hefur óhjákvæmilega á för með sér að fjárveiting á fjárl. mun hvergi duga. Er sýnt að 500 millj. kr. vanti á til þess að standa undir kostnaði við aukinn rekstur, þar með talin aukning leiguflugs og leiga skipa, svo og til tækjaöflunar til skipa og flugvéla og vegna aukningar á launakostnaði vegna nýrra kjarasamninga. Fjárþörf gæslunnar umfram fjárl. getur numið 750 millj. kr. á þessu ári.

Stórauka verður fiskileit vegna minnkandi þorskgengdar. Slík fiskileit verður ekki framkvæmd með þeim skipakosti sem Hafrannsóknastofnunin ræður yfir. Taka verður á leigu nokkur fiskiskip eða ábyrgjast útgerð slíkra skipa. Til þessa verkefnis, svo og markaðs- og sölumála og til eftirlits með veiðum og veiðarfærum, er talið að verja þurfi í heild 250 millj. kr. Hér skiptir höfuðmáli að skapa fjárhagslegar forsendur fyrir virkri viðleitni til þess að finna og nýta nýja fiskstofna og vernda þá sem fyrir eru.

Áætlað er að útgjöld ríkissjóðs aukist um 6,1 milljarð umfram fjárlög, þar af er talið að ætla þurfi 1 milljarð til landhelgisgæslu og friðunaraðgerða. Þá er ætlað að launagreiðslur ríkissjóðs muni aukast um rúmar 1500 millj. vegna launahækkana opinberra starfsmanna. Áhrif kjarasamninga koma bæði fram í auknum launakostnaði og aukningu útgjalda almannatrygginga. Vegna orðinna og fyrirsjáanlegra hækkana á tryggingabótum í kjölfar launahækkana á árinu er áætlað að útgjöld til lífeyristrygginga aukist um 1300 millj. í ár. Þá þarf einnig að sjá fyrir rúmlega 900 millj. kr. hækkun á kostnaðarhluta ríkissjóðs við sjúkratryggingar og er hér aðeins um launagreiðslur að ræða. Áhrif verðlagshækkana mun að sjálfsögðu gæta í ríkisútgjöldum og í heild hafa þau áhrif verið metin til tæplega 900 millj. kr. kostnaðarauka ríkissjóðs í ár. Þá þarf að auka fjárveitingar til hafnamála og landbúnaðarmála um rúmlega 400 millj. kr. vegna aukinna framlaga til hafnargerðar í Þorlákshöfn og Grindavík.

Áætlun um innheimtu ríkistekna hefur nú verið endurskoðuð með hliðsjón af nýjustu vitneskju um verðlags- og launabreytingar í ár og áhrif þeirra á þjóðarútgjöld. Endurskoðunin sýnir aukningu tekna af þeim stofnum, sem ráðast af veltu, einkum söluskatti, en á móti vegur að nú er reiknað með að þjóðarútgjöld að raunverulegu verðgildi dragist nokkuð saman. Horfur eru á að innflutningur dragist meira saman en áður var reiknað með, en vegna gengissigs að undanförnu er áætlað að tekjur af aðflutningsgjöldum aukist nokkuð. Þá er og reiknað með nokkru meiri tekjum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins en áður. Loks er gert ráð fyrir að ýmsar aðrar tekjur, sem fylgja verðlags- og launabreytingum, hækki nokkuð frá áætlun fjárlaga. En á hinn bóginn eru ekki horfur á að beinir skattar, einkum tekjuskattur, hækki umfram fjárlagatölur. Gert er ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs á þessu ári fari að öllu óbreyttu um 4 milljarða fram úr áætlun fjárlaga.

Samkvæmt þeim tölum, sem hér hafa verið raktar, eru nú horfur á að ríkisútgjöld verði um 600 millj. kr. umfram tekjur á þessu ári. Í fjárl. þessa árs var gert ráð fyrir að jöfnuður lánahreyfinga yrði neikvæður um 1100 millj. kr.; en að auki verður nú að ætla fyrir um 100 millj. kr. halla til viðbótar, einkum vegna gengisbreytinga að undanförnu. Fjárvöntun ríkissjóðs er því nú áætluð nema um 1800 millj. kr.

Við afgreiðslu fjárl. fyrir árið í ár var lögð á það rík áhersla að ríkisfjármálum yrði beitt markvisst til að tryggja framgang efnahagsstefnu ríkisstj., ekki síst til að draga úr viðskiptahallanum við útlönd, enda var þá ljóst að frekari halla en gert var ráð fyrir í þjóðhagsspá og lánsfjáráætlun yrði alls ekki mætt með aukinni skuldasöfnun erlendis. Af þessum sökum er nauðsynlegt að leysa fjárhagsvanda ríkissjóðs með innlendri fjáröflun þannig að jafnvægi í ríkisbúskapnum verði tryggt. Ráðstafanir samkvæmt frv. ber jafnframt að skoða í samhengi við nýlegar ákvarðanir Seðlabankans í peningamálum sem teknar voru eftir viðræður við ríkisstj. Með þeim var að því stefnt að ná þolanlegu jafnvægi á fjármagnsmarkaði og tryggja getu bankakerfisins til að sinna brýnustu rekstrarfjárþörf atvinnuveganna. Eigi þessi árangur að nást er nauðsynlegt að tryggja hallalausan ríkisbúskap.

Fjáröflun samkvæmt frv. er þríþætt:

Hið sérstaka vörugjald hækki úr 10% í 18% og haldist þannig til loka þessa árs. Tekjuauki ríkissjóðs er áætlaður 1600 millj. kr., þar af er áætlað að verja allt að einum milljarði til eflingar landhelgisgæslu og friðunarráðstafana.

Í öðru lagi verða greiðslur ríkissjóðs vegna skattafsláttar upp í útsvar takmarkaðar. Komið verði í veg fyrir að ákvæði skattalaga um persónuafslátt verði til þess að sveitarfélögin taki almennt að nota lífeyristekjur og lágar tekjur námsmanna sem álagningarstofn útsvars, enda er það í andstöðu við tilgang laganna svo og þá stefnu, sem sveitarfélögin hafa lengst af fylgt. Er talið að þessi breyting bæti greiðsluafkomu ríkissjóðs um allt að 300 millj. kr. í ár.

Í þriðja lagi verði skyldusparnaður áfram 5%. Fjárhæð til frádráttar frá skattgjaldstekjum, áður en til álagningar kemur, er þó hækkuð í því skyni að skyldusparnaður sem hlutfall af tekjum verði nokkurn veginn óbreyttur. Áætlað er að innheimta skyldusparnaðar geti numið um 300 millj. kr., og eins og fram kemur í frv. er gert ráð fyrir að þessi fjárhæð verði notuð í sambandi við vegáætlun þá sem lögð verður fram hér á næstunni.

Sem fjáröflun í tengslum við frv. er bensíngjald hækkað um 1.59 kr. og innflutningsgjald af bifreiðum í jeppaflokki og af snjósleðum er hækkað. Með síðarnefndu hækkuninni eru gjöld af þessum ökutækjum að mestu leyti samræmd í tveimur áföngum þeim gjöldum sem í gildi eru af almennum fólksbifreiðum. Áætlað er að hækkun bensíngjalds auki tekjur ársins um 170 millj., þ.e.a.s. Vegasjóðs, og tekjuauki af innflutningsgjaldi bifreiða nemi 150 millj. kr. Fé, sem aflað er með skyldusparnaði, hækkun bensíngjalds og innflutningsgjalda af bifreiðum, mun ráðstafað, eins og ég sagði áður, til vegagerðar og mun gerð grein fyrir fjármálum vegagerðarinnar við framlagningu vegáætlunar.

Hagstofan hefur metið verðlags- og kauplagsáhrif ráðstafana samkvæmt frv. Framfærsluvísitala mun hækka um 4 stig 1. júní og til viðbótar um 3 stig 1. okt. Vegna gildandi ákvæða um lækkun vörugjalds hins 1. sept. n. k. eru áhrif gjaldauka samkvæmt frv. því í raun 10–11 stiga hækkun framfærsluvísitölu á árinu miðað við fyrri forsendur. Í frv., eins og það var lagt fram í hv. Nd., var gert ráð fyrir að 2.5 framfærsluvísitölustig kæmu til frádráttar framfærsluvísítölu 1. júní n.k., áður en vísitölunni væri beitt til kaupgjaldsbreytinga, því til viðbótar kæmu 21/2 framfærsluvísitölustig til frádráttar 1. okt. Hér var miðað við að 1 milljarður af vörugjaldsaukanum yrði skattlagning til landhelgisgæslu og til friðunarráðstafana sem víðtæk samstaða er um og enginn efni eru til að leiði til víxlhækkana kaupgjalds og verðlags. Í upphafi var gert ráð fyrir að full samstaða væri um fjáröflun til landhelgisgæslu og fiskfriðunarráðstafa og slík fjáröflun ylli því ekki hækkun kaupgjalds. Því miður hefur komið í ljós að stjórn ASÍ og BSRB treystu sér ekki til slíkrar samstöðu og hafa, eins og fram hefur komið, gert harðorða yfirlýsingu þar að lútandi. Áhrif af tekjuauka til landhelgisgæslu, sem nemur einum milljarði, er gert ráð fyrir að nemi í kaupgjaldsvísítölu um 0.8%. Það varð því niðurstaðan í hv. Nd., eins og fram kom í ræðu formanns fjh.- og viðskn. Nd., að flutt var till. af fjh: og viðskn. þar sem lagt var til að 2. málsgr. 8. gr. frv., eins og það var lagt fram yrði felld niður, og var sú till. samþ.

Nú eru í undirbúningi miklar orkuframkvæmdir sveitarfélaga og ber þar hitaveitur langhæst. Þegar gengið var frá lánsfjáráætlun á des. s.l., var ekki unnt að gera málum þessum viðhlítandi skil og er því nauðsynlegt að afla nýrra heimilda til þess að ríkisstj. geti veitt sveitarfélögum nauðsynlegan stuðning í þessum efnum án þess þó að dregið sé úr ábyrgð eða frumkvæði þeirra sjálfra varðandi þessar framkvæmdir. Till. frv. í þessum efnum eru tvíþættar. Í fyrsta lagi að ríkissjóði sé heimilt að ábyrgjast allt að 500 millj. kr. erlendar lántökur sveitarfélaga vegna orkuframkvæmda á þessu ári. Í öðru lagi felst í frv. heimild til fjmrh. til að leyfa sveitarfélögum, sem ráðast á mikilsháttar hitaveituframkvæmdir, að afla fjár með verðbréfaútgáfu á innlendum markaði með hliðstæðum kjörum og ríkissjóður. Með þessum hætti mætti vekja áhuga heimamanna á því að leggja sem mest fé af mörkum til hitaveituframkvæmda jafnframt því sem dregið yrði úr erlendum lántökum til þeirra.

Frá því að fjárlög voru afgreidd í des. s.l. hafa þjóðhagshorfur breyst talsvert ok má telja að þær séu nú öllu lakari en þær virtust á s.l. hausti. Þróun útflutningsverðlags sjávarafurða hefur að vísu reynst hagstæðara en með var reiknað en dræm fiskgengd við Suðvesturland og aflamissir vegna verkfalls; einkum á loðnuvertíð, veldur því að gjaldeyristekjur af sjávarútvegi aukast líklega ekki frá fyrri spá, enda þótt útflutningsverð hafi hækkað meira en við var búist.

Ákvæði þessa frv. verður að skoða í ljósi þess markmiðs að draga verulega úr viðskiptahallanum við útlönd þegar á þessu ári. Er nú útlit fyrir að það muni takast ef elski verða óvæntir atburðir síðar á árinu. Þetta er þeim mun brýnna sem greiðslubyrði þjóðarinnar af erlendum lánum hefur aukist mjög að undanförnu og áhrif mikillar skuldasöfnunar við útlönd mun gæta enn frekar á næstunni. Er því nauðsynlegt að takmarka svo sem unnt er frekari lántökur erlendis. En það verður ekki gert nema takist á næstu árum að treysta sem best innlenda fjáröflun og jafnframt að ekki sé ráðist í framkvæmdir nema fjáröflun sé tryggð.

Reynsla undanfarinna ára, einkum síðustu tveggja, þriggja ára, sýnir glöggt að hin árlegu fjárlög með hefðbundnu sniði hafa ekki reynst hentugt hagstjórnartæki til þess að mæta breyttum aðstæðum í efnahagsmálum. Þetta tímabil hefur verið tímabil mikils umróts í alþjóðlegum efnahagsmálum og tíðar breytingar á ytri skilyrðum þjóðarbúskaparins hafa sett mark sitt á framvindu íslenskra efnahagsmála. Af þessum og ýmsum öðrum ástæðum hefur oft þurft að grípa til aðgerða í efnahagsmálum, oftast með ríkisfjármál sem uppistöðu. Þannig má minna á efnahagslöggjöfina í apríl í fyrra og efnahagsmálafrv. og löggjöf sem fram kom á árinu 1974. Sú spurning hlýtur að vakna hvort ekki geti verið eðlilegt að taka upp ný stjórntæki á sviði fjármála sem einfaldlega feli í sér viðurkenningu á þörfinni fyrir heimildir til þess að breyta innan ákveðinna marka tilteknum sköttum í hagstjórnarskyni og e.t.v. einnig vissum greinum ríkisútgjalda. En árleg fjárlög ætti að semja í samhengi þriggja, fjögurra ára áætlana um ríkisútgjöld og ríkistekjur og þau ættu að taka mið af markmiðum um þróun í starfsemi hins opinbera til nokkurra ára í senn. Hins vegar væru svo gefnar heimildir fyrir ríkisstj. til þess að breyta á fjárlagaárinu ákveðnum mikilvægum tekjuliðum og tilfærslugreiðslum til hækkunar eða lækkunar innan ákveðinna marka. Samþykktar Alþ. væri síðan leitað eftir á við næstu árlega fjárlagaafgreiðslu og væri jafnframt fráfaraatriði ef ekki fengist samþykkt.

Hugmyndir af þessu taki hafa nokkuð komið til umr. bæði hér á landi og annars staðar, en mér virðist að nú sé að verða tímabært að Alþ. láti þetta mál til sin taka með einhverjum hætti. Það gæti verið leið til þess að svara kröfum breyttra tíma.

Herra forseti. Ég sé ekki ástæðu til að fjölyrða meira hér um þetta frv. Ég leyfi mér að leggja til að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. fjh.- og viðskn. Nefndir beggja þd. hafa starfað saman og á þeirra fund hafa komið þeir aðilar sem óskað var eftir til þess að fá upplýsingar, auk þeirra sem vildu láta frá sér heyra. Vonast ég því til að hægt verði að afgreiða þetta frv. úr hv. Ed. nú á þessu kvöldi.