10.05.1976
Neðri deild: 103. fundur, 97. löggjafarþing.
Sjá dálk 3905 í B-deild Alþingistíðinda. (3218)

274. mál, Framkvæmdastofnun ríkisins

Tómas Árnason:

Herra forseti. Framkvæmdastofnun ríkisins var sett á stofn með l. nr. 93 frá 20. des. 1971 og tók til starfa í janúarmánuði 1972. Í framkvæmdinni varð þetta þannig að í samræmi við ákvæði framangreindra laga voru þrjár stofnanir, sem höfðu starfað mismunandi langan tíma, Efnahagsstofnunin, Framkvæmdasjóður Íslands og Atvinnujöfnunarsjóður, felldar saman í eina stofnun, Framkvæmdastofnun ríkisins, og Byggðasjóður jafnframt efldur með óafturkræfum framlögum úr ríkissjóði samkv. ákvæðum laganna. Þessi stofnun starfaði upphaflega í þrem deildum: hagrannsóknadeild, sem auk þess að vera deild í stofnuninni heyrði beint undir ríkisstj. og var henni til ráðuneytis í efnahagsmálum, og svo áætlanadeild og lánadeild. Með yfirstjórn stofnunarinnar fór 7 manna stjórn kosin hlutfallskosningu á Alþ. til fjögurra ára.

Ríkisstj, Ólafs Jóhannessonar, sem hóf störf í júlímánuði 1971, hafði ákveðið að koma á fót stofnun eins og þeirri sem hér um ræðir. Tilgangurinn með því að koma Framkvæmdastofnuninni á fót var: 1) Að stefna að eflingu atvinnuveganna og sérstakri byggðaþróun með skipulögðum áætlunarvinnubrögðum. 2) Að tengja saman undir einni stjórn stofnanir og sjóði sem til þessa höfðu starfað sitt í hverju lagi. 3) Að koma á fót heildarstjórn í fjárfestingarmálum. 4) Að koma upp stofnun sem hefði yfir að ráða sérfræðilega menntuðu og þjálfuðu starfsliði úr ýmsum greinum og væri ríkisstj. til ráðuneytis í efnahagsmálum.

Á árinu 1974 voru gerðar veigamiklar breytingar á löggjöfinni um Framkvæmdastofnun ríkisins. Með setningu laga um Þjóðhagsstofnun og breytingu á l. nr. 93 frá 1971, um Framkvæmdastofnun ríkisins, var hagrannsóknadeild lögð niður og felld úr gildi önnur ákvæði sem snertu starfsemi þeirrar deildar. Þessi breyting tók gildi 1. ágúst 1974. Síðan hefur Framkvæmdastofnunin starfað í tveim deildum: áætlanadeild og lánadeild.

Í grg. fyrir frv. að l. um Framkvæmdastofnun ríkisins var beinlínis tekið fram að æskilegt yrði síðar meir að gera breytingar á þessari löggjöf, sem var ný sinnar tegundar, í samræmi við þá reynslu sem menn öðluðust af starfsemi stofnunarinnar. Það má því segja að stofnun Þjóðhagsstofnunarinnar hafi verið beint framhald af því sem upphaflega var ráð fyrir gert. Ég álít að þetta hafi verið í beinu framhaldi af því hvernig mál þróuðust í Framkvæmdastofnuninni.

Þær meginbreytingar, sem þetta frv. gerir ráð fyrir, eru að mínu mati fjórar: í fyrsta lagi stórefling Byggðasjóðs á þá leið að framlög til sjóðsins úr ríkissjóði skuli eigi nema lægri fjárhæð árlega en sem svarar 2% af útgjöldum fjárl. að frádregnu eigin ráðstöfunarfé sjóðsins. Í öðru lagi með því að Framkvæmdastofnunin annist byggðamál í auknum mæli, m.a. með stofnun sérstakrar byggðadeildar sem hafi í störfum sínum sem nánasta samvinnu við áætlanadeildina og lánadeildina, sérstaklega varðandi lánamál. Með þessu er lögð áhersla á að tengja saman áætlanastarfið og lánveitingar. Í þriðja lagi gleggri skilgreining á verkefnum lánadeildarinnar, m.a. með setningu skýrari ákvæða um meðferð árlegrar áætlunar um lánveitingar og fjármögnun Framkvæmdasjóðs. Í fjórða lagi er svo í fyrsta sinn gert ráð fyrir því í lögum að ríkisstj. láti semja sérstaka heildarlánsfjáráætlun, sem ætlað sé að vera stefnumarkandi um framkvæmdir og framkvæmdagetu þjóðarbúsins á hverjum tíma. Auk þessa er lagt til að leggja niður framkvæmdaráðið sem hefur verið skipað með sérstökum hætti af ríkisstj. Hins vegar er gert ráð fyrir að stjórn Framkvæmdastofnunarinnar geri till. til ríkisstj. um ráðningu forstjóra stofnunarinnar og framkvæmdastjóra deildanna. Aðrar breytingar, sem frv. gerir ráð fyrir, eru tiltölulega smávægilegar og raunar staðfesting á því hvernig mál hafa skipast í Framkvæmdastofnuninni í framkvæmdinni.

Langþýðingarmesta breytingin, sem frv. þetta felur í sér, er að festa í lög að árlegt framlag úr ríkissjóði til Byggðasjóðs skuli nema 2% af útgjöldum fjárl. að frádregnu eigin ráðstöfunarfé sjóðsins. Hér er um að ræða lágmarksframlag á ári hverju. Hins vegar hefur núv. ríkisstj. lýst yfir í stjórnarsáttmála að leggja til Byggðasjóðs 2% af útgjöldum á fjárlagafrv. að viðbættu ráðstöfunarfé sjóðsins. Til að skýra þetta nánar minni ég á að tekjur Byggðasjóðs samkv. núgildandi lögum eru fyrst og fremst 100 millj. kr. árlegt framlag ríkissjóðs og á það að gilda til og með árinu 1981, enn fremur 70,9% af skattgjaldi álbræðslunnar í Straumsvík og frá árinu 1978 skyldi þessi hundraðshluti hækka í 75.9%. Ef gerður er samanburður á tekjum Byggðasjóðs samkv. gildandi lögum og stjórnarsáttmálanum verður útkoman hækkun fyrir árið 1975 sem nemur samtals 683 millj. kr. Annars vegar er 77 millj. kr. skattgjald af álbræðslu og 100 millj. kr. framlag úr ríkissjóði og hins vegar 860 millj. kr. framlag úr ríkissjóði. Varðandi árið í ár, 1978, nemur hækkun tekna Byggðasjóðs samkv. stjórnarsamningnum 884 millj. kr. gjaldið og framlag úr ríkissjóði samkv. lögum hefði numið 239 millj. kr., en 2% af útgjöldum fjárlagafrv. hins vegar 1123 millj. kr. Samkv. stjórnarsamningnum nema því viðbótartekjur Byggðasjóðs á árunum 1976 og 1976 samtals 1567 millj. kr.

Eins og áður segir gerir frv. ráð fyrir að framlag ríkissjóðs verði aldrei lægra en 2% af fjárlögum að frádregnu ráðstöfunarfé sjóðsins. Ef ákvæðinu í stjórnarsamningnum um framlag til Byggðasjóðs væri ekki til að dreifa mundi ráðstöfunarfé Byggðasjóðs á þessu ári nema 1180 millj. kr. samkv. frv. í stað 1250 millj. kr. Af þessu er ljóst hve stórlega lágmarksframlög ríkisins til Byggðasjóðs eru aukin með þessari fyrirhuguðu breyt. á l. um Framkvæmdastofnunina samanborið við gildandi lög. Með því að tryggja, að ráðstöfunarfé Byggðasjóðs verði ekki lægra en sem nemur 2% af útgjöldum fjárl., er hrundið í framkvæmd þýðingarmiklum þætti í stefnuskrá Framsfl. Það hefur lengi verið mikill áhugi okkar framsóknarmanna að stórefla Byggðasjóðinn og því sérstök ástæða til þess að láta í ljós ánægju yfir þessari þróun mála.

Byggðasjóður hefur nú starfað í full 4 ár. Á þessum tíma nema lánveitingar úr sjóðnum samtals 2 milljörðum 442 millj. kr. ef miðað er við s.l. áramót. Lánveitingar skiptast þannig á einstök ár: Árið 1972 480.4 millj., árið 1973 357.3 millj., árið 1974 661.7 millj. og árið 1975 943 millj. kr., eða samtals 2 milljarðar 442 millj. Við s.l. áramót nam eigið fé Byggðasjóðs 1828.5 millj. kr. Stærstu verkefnin, sem Byggðasjóður hefur lánað til, eru nýsmíði fiskiskipa, kaup notaðra skipa og endurbætur, fiskvinnsla, iðnaður, landbúnaður og sveitarfélög. Þá er sú breyting í frv. frá gildandi lögum að Framkvæmdastofnuninni sé heimilt að afla Byggðasjóði allt að 600 millj. kr. lánsfjár árlega í 5 ár í stað 300 millj. sem nú er í lögum.

Það lagaákvæði gildir áfram að hlutverk Byggðasjóðs sé að stuðla að jafnvægi í byggð landsins með því að veita fjárhagslegan stuðning til framkvæmda og eflingar atvinnulífs með hliðsjón af landshlutaáætlunum og til að bæta aðstöðu til búsetu í einstökum byggðarlögum og koma í veg fyrir að lífvænlegar byggðir fari í eyði. Hvers vegna sjá menn ástæðu til þess að stofna og starfrækja öflugan Byggðasjóð? Hvaða ástæður eru það sem þarna liggja til grundvallar? Aðalástæðan er sú gífurlega byggðaröskun sem átt hefur sér stað í landinu á undanförnum áratugum, en hún er í aðalatriðum á þá leið að fólk hefur flust búferlum í stórum stíl svo til alls staðar úr strjálbýlinu til Stór-Reykjavikursvæðisins. Á áratugunum 1950–1970 fjölgaði um 54600 manns á Reykjavíkur- og Reykjanessvæðinu, en aðeins um 11400 annars ataðar á landinu. Þannig tók þetta svæði til sín sem svaraði 83% af heildarfjölgun landsmanna á þessum tveim áratugum. Ég geri ekki að sérstöku umtalsefni þá stórfelldu byggðaröskun sem átti sér stað í landinu á fyrra helmingi þessarar aldar.

Byggðaröskun af því tagi, sem hér hefur átt sér stað, hefur margháttuð áhrif í för með sér. Margar byggðir eiga í vök að verjast og koma helsærðar út úr slíkum sviptingum. Sumar hafa lagst niður með öllu. Fólk hefur horft upp á eignir sínar og staðfestu verða að engu á sama tíma sem aðrir hagnast stórlega á breytingunum. Skilyrði til menntunar og félagsaðstöðu í svo til öllum greinum hafa orðið erfiðari og dýrari út um landið. Atvinnutækifærum unga fólksins fækkar og það leitar gjarnan til Suðvesturlandsins. Sumar greinar atvinnulífsins dragast saman eða jafnvel veslast upp með öllu. Helstu stjórnstöðvar þjóðfélagsins hafa risið upp í Reykjavík og þróast þar. Þá er ýmislegt dýrara úti á landinu en í Reykjavík, svo sem flutningskostnaður vöru, sem leggst á hana, símaþjónusta, rafmagn, húsahitun og margt fleira mætti nefna í því efni.

Þá vaknar spurningin: Á þjóðfélagið að láta þessa þróun halda áfram? Er það þjóðinni til hollustu og heilla að heilir landshlutar leggist í auðn, eða á að snúast gegn þessari þróun mála af einurð og karlmennsku? Ég er í engum vafa um að framför alls landsins og allrar þjóðarinnar hlýtur að verða íslenskri þjóð til farsældar og hlýtur að styrkja möguleika þjóðarinnar til að nýta auðlindir landsins. Þess vegna trúi ég því að efling Byggðasjóðs ásamt aukinni áherslu á skynsamlega byggðaþróun sé eitt af stórmálum þjóðarinnar og muni í bráð og lengd breikka og styrkja undirstöður þjóðfélagsbyggingarinnar.

Frv. gerir ráð fyrir því að stofnuð verði sérstök byggðadeild við Framkvæmdastofnunina sem geri áætlanir um þróun byggða og atvinnulífs í þeim tilgangi að tryggja atvinnu og búsetu í byggðum landsins. Byggðadeildin fjalli um áhrif opinberra aðgerða á byggðaþróun og geri till. til úrbóta ef þörf þykir. Þessi deild á að taka að sér hluta þeirra verkefna sem hafa verið falin áætlanadeildinni, t.d. haldi hún áfram gerð landshlutaáætlana í samhengi og samræmi við heildaráætlanir áætlanadeildar. Til viðbótar er svo gert ráð fyrir að deildin fjalli sérstaklega um áhrif opinberra aðgerða á þróun byggða, fylgist vel með samanburði á lífskjörum fólks um land allt og geri till. til úrbóta ef þörf er á.

Það var fyrir forgöngu mþn. um byggðamál sem tekið var inn í frv. ákvæði um sérstaka byggðadeild. Ég álít að eitt veigamesta hlutverk byggðadeildar eigi að verða að stuðla að þróun einstakra byggðarlaga. Deildin þarf að gera staðgóða haglýsingu af sem flestum byggðarlögum og hafa jafnan á takteinum öruggar upplýsingar um hagræn efni byggðanna, svo að auðvelt verði að beina fjármagni til uppbyggingar á skynsamlegan hátt, auk þess sem byggðaþróunaráætlanir eru lagðar til grundvallar.

Þegar hæstv. dómsmrh. Ólafur Jóhannesson talaði fyrir frv. til l. um Framkvæmdastofnun ríkisins á sínum tíma, þá var hann sérstaklega spurður að því hvort það væru einhverjar bannlínur sem yrðu dregnar með tilliti til fyrirgreiðslu. Hann svaraði því svo til að ekki væri gert ráð fyrir neinni bannlínu í löggjöfinni og gætu allir landshlutar og allar byggðir komið þar til greina með fyrirgreiðslu eftir því sem þörf krefur á hverjum tíma. Það er að minni hyggju þýðingarmikið að menn hafi það í huga að byggðaröskun getur haldið áfram í landinu og hún getur orðið með ýmsum hætti. Það er ekki alveg gefið mál að hún verði með sama hætti og verið hefur undanfarna áratugi. Ýmsar ástæður geta legið til þess, svo sem framfarir á sviði tækni og vísinda, náttúruhamfarir, og margt fleira mætti nefna sem getur valdið því að byggðaröskun verði með öðrum hætti en sú sem við þekkjum af reynslu undanfarandi áratuga, þótt líklegast sé að við munum enn um sinn berjast við þann vanda.

Þegar sett eru grundvallarlög um byggðamál, þá er auðvitað nauðsynlegt að gera ráð fyrir því í slíkri löggjöf að þörfin hverju sinni verði ákvarðandi um það með hverjum hætti fyrirgreiðslu til einstakra byggðarlaga og einstakra landshluta verður háttað. Þau meginverkefni lánadeildar að annast starfrækslu Byggðasjóðs og Framkvæmdasjóðs standa óhögguð, en lagt er til að sett verði skýrari ákvæði um meðferð árlegrar áætlunar um lánveitingar og fjármögnun Framkvæmdasjóðs og þá með hliðsjón af heildarlánsfjáráætlun sem tekin hefur verið upp á vegum ríkisstj. Segja má að hér sé verið að lögfesta það fyrirkomulag sem smátt og smátt hefur þróast upp um meðferð fjáröflunar og útlánaáætlanir Framkvæmdasjóðs, auk þess sem gert er ráð fyrir að áætlun um starfsemi Framkvæmdasjóðs á hverju ári verði samræmd heildarlánsfjáráætluninni áður en hún komi til endanlegrar afgreiðslu hjá stjórn Framkvæmdastofnunar ríkisins.

Lögum samkv. er Framkvæmdasjóði Íslands ætlað það hlutverk að veita lán til meiri háttar opinberra framkvæmda og fjárfestingarsjóða. Framkvæmdasjóður hefur verið öflugur lánasjóður sem á að vera þungamiðjan í fjárfestingarlánakerfinu. Eigið fjármagn Framkvæmdasjóðs var upphaflega 22.1 millj. bandaríkjadollara, sem svarar til 3991 millj. kr. miðað við núverandi gengi. Hins vegar var eigið fjármagn sjóðsins við síðustu áramót aðeins 1349 millj. kr., sem samsvarar 7.9 millj. bandaríkjadollara. Eigið fé Framkvæmdasjóðs Íslands er því nær þrisvar sinnum minna en það var við stofnun sjóðsins árið 1953. Ástæðan fyrir því, að sjóðurinn hefur rýrnað að verðgildi, er sú að lengi vel lánaði hann eigið fé sitt eingöngu í íslenskum krónum, en þegar krónurnar voru greiddar til baka hafði verðbólgan rýrt verðgildi þeirra til mikilla muna. Þetta er raunar skýrt dæmi um hvernig verðbólgan leikur fjármagn þjóðarinnar. Haldist hún nógu mikið og nægilega lengi hlýtur fjármagn þjóðarinnar að eyðast að mestu. Þegar menn eru að gera ráðstafanir, sem auka á verðbólgu, er verið að vega að framtíðarundirstöðum þjóðfélagsins, auk hins mikla ranglætis og röskunar sem fylgir verðbólgunni. Hér er aðeins um að ræða eitt dæmi þess, en þau eru mörg fleiri og býsna nærtæk. Þó að Framkvæmdasjóður sé ekki sérstaklega efldur með þessari löggjöf er þó nauðsyn á að efla eiginfjárstöðu hans og má gera það með ýmsum hætti, t.d. að marka honum ákveðna tekjustofna og eins hitt, að láta Framkvæmdasjóð annast miklu meira en gert hefur verið lánveitingar til meiri háttar framkvæmda, eins og raunar gert er ráð fyrir í lögum.

Lagt er til að gera þá breytingu á löggjöfinni um Framkvæmdastofnun ríkisins að fella niður úr 1. gr. laganna það ákvæði að Framkvæmdastofnunin hafi með höndum heildarstjórn fjárfestingarmála, í stað þess er lagt til að lögfesta að Framkvæmdastofnunin vinni í samvinnu við aðrar stofnanir að því að gera sérstaka lánsfjáráætlun ríkisstj. í grg. fyrir frv. er nánar greint frá fyrirhuguðum vinnubrögðum í þessum efnum. Ætlunin er að skipa áfram samvinnunefnd eða samstarfsnefnd undir forustu fjmrn. sem vinni þetta verk. Aðrir aðilar að þessari n. verða Framkvæmdastofnunin, Þjóðhagsstofnunin, Seðlabankinn og e.t.v. fleiri aðilar. En orðrétt segir svo í grg., með leyfi hæstv. forseta:

„Lánsfjáráætlun ríkisstj, er nánast heildaryfirlit yfir þróun lánamarkaðarins innanlands og heildarlántökur erlendis. Henni er ætlað að vera stefnumarkandi um framkvæmdir og framkvæmdagetu þjóðarbúsins á hverjum tíma.“

Hér er raunverulega komið að kjarna málsins. Heildarstjórn fjárfestingarmála felst í gerð lánsfjáráætlunarinnar sem ríkisstj. í heild verður að samþykkja áður en hún öðlast gildi.

Þmn., sem fjallaði um endurskoðun l. um Framkvæmdastofnunina og ég átti sæti í, gerði upphaflega ráð fyrir því að samin yrði sérstök áætlun um fjárfestingu og þróun, þ.e.a.s. fjárfestingaráætlun sem næði bæði yfir fjárfestingu hins opinbera og einkaaðila, enn fremur yrði svo gerð lánsfjáráætlun til þess að fjármagna fjárfestingaráætlunina. Nú hefur verið horfið að því ráði að gera lánsfjáráætlun sem á að vera stefnumarkandi um framkvæmdir og framkvæmdagetu þjóðarbúsins á hverjum tíma. Af þessu er því ljóst að lánsfjáráætluninni er ætlað að vera heildarfjárfestingaráætlun, og hugsunin, sem að baki býr, er í fyrsta lagi að byggja á skynsamlegri fjármögnun og í annan stað að ráðast ekki í meiri fjárfestingu á hverjum tíma en framkvæmdageta þjóðarbúsins leyfir. Í þriðja lagi er áætluninni ætlað að stuðla að því að tryggja heilbrigða framvindu efnahagsmála. Með gerð og samþykkt lánsfjáráætlunar hefur ríkisstj. betri heildaryfirsýn yfir þróun lánastarfseminnar og heildarframkvæmdir landsmanna á hverju ári. Skynsamlegt væri að frv. að lánsfjáráætlun gæti legið á borði ráðh. að loknu sumarleyfi. Ríkisstj. gæti þá tekið lokaákvarðanir um endanlega gerð áætlunarinnar og lagt hana fyrir Alþ. með fjárlagafrv: Á þennan hátt ætti að liggja fyrir þm. heildarmynd af fjárl. ríkisins og fjárfestingar- og fjármögnunaráformum næsta árs.

Ég hef nú rakið þau atriði í frv. til l. um breytingar á Framkvæmdastofnun ríkisins sem ég tel vera langþýðingarmest. Nokkrar aðrar till. eru gerðar í frv. til breytinga, en ég tel að þær séu yfirleitt það smávægilegar að ég sé ekki ástæðu til að gera þær sérstaklega að umræðuefni.