03.03.1977
Sameinað þing: 59. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 2386 í B-deild Alþingistíðinda. (1785)

86. mál, kosningaréttur

Flm. (Ellert B. Schram):

Herra forseti. Á síðasta þing var flutt till. til þál. af mér og tveim öðrum þm. um kosningarrétt og var efni till. í öllum aðalatriðum það sama og till., sem nú er hér til umr., felur í sér.

Till. sú, sem ég geri nú grein fyrir, er flutt af mér ásamt 16 öðrum þm. sem eru úr fjórum þingflokkum. Af því sést að stuðningur við þessa till. er mjög viðtækur og á sér stað í flestum ef ekki öllum stjórnmálaflokkunum á Íslandi.

Efni till. er stuttlega og einfaldlega það að fela stjórnarskrárnefnd að leggja fram till. til breytinga á stjórnarskránni sem miði að jöfnun kosningarréttar.

Í grg. með þessari till. eru rakin stuttlega rökin sem búa að baki till. og þarf ég í sjálfu sér ekki að fara mörgum orðum um þau.

Vakin er athygli á því, að frá einum tíma til annars hafa verið gerðar verulegar breytingar á stjórnarskránni hvað snertir kjördæmaskipan og kosningarrétt og þær breytingar hafa allar hnigið í þá átt að jafna kosningarréttinn, ekki aðeins milli einstakra flokka, heldur og milli einstakra byggðarlaga. Segja má þó að lengi framan af hafi breytingin stefnt að því að jafna kosningarrétt og aðstöðu einstakra flokka, þannig að ekki skapaðist mikið ójafnvægi milli atkvæðafylgis þeirra og þingstyrks þeirra hér á Alþ. En með breytingum á stjórnarskránni árið 1959 var reynt, um leið og jafnræði átti að verða milli flokkanna, að nálgast þetta sjónarmið hvað snerti einstök byggðarlög. Vegna þess fyrirkomulags, sem þá hafði verið ríkjandi, hafði skapast verulegt ójafnvægi milli kjósenda sem kusu í hinum ýmsu kjördæmum.

Frá því að þessi breyting átti sér stað árið 1959, eða fyrir 17–18 árum, hefur aftur sigið mjög á ógæfuhliðina. Í grg. með till. er birt tafla sem sýnir hversu mikill fjöldi íbúa var í einstökum kjördæmum annars vegar árið 1960 og svo hins vegar 1974.

Eins og öllum er kunnugt um hefur fólksfjölgun verið mjög mikil hér á þéttbýlissvæðinu, einkum í Reykjavík og Reykjaneskjördæmi, og nú er svo komið að atkvæðaréttur hvers kjósanda er allt að fimm sinum meiri í hinum fámennustu kjördæmum, ef tekið er mið af fjölda íbúa annars vegar og þingmannafjölda þeim, sem kosinn er í hinum einstöku kjördæmum, hins vegar. Ég rek ekki einstakar tölur, sem fram koma í þessari töflu, en vek athygli á því, að þær eru fyrir hendi í grg. með till.

Hér á hinu háa Alþ. og reyndar meðal alls almennings er mjög talað um jafnrétti milli fólksins og það eru talin sjálfsögð almenn mannréttindi að allir, án tillits til kyns eða búsetu, njóti sömu réttinda í þjóðfélaginu. Ég hygg að þessi sjónarmið eigi sér fylgi innan allra stjórnmálaflokka. Allir flokkar vilja styðja að auknu jafnrétti, auknu jafnræði, og þeir vilja halda uppi í þessu landi lýðræði sem sé í samræmi við lýðræðisvitund þjóðarinnar, en það höfðar auðvitað til jafnréttis og jafnræðis. Ef lýðræði er verulega skert með einum eða öðrum hætti, þá býður það heim vissum hættum, og ég held að það sé ekki til góðs ef einstök byggðarlög eða hópar fólks telja að réttur sinn sé lítils eða einskis metinn.

Það er enginn vafi á því, að hér í Reykjavík og á Reykjanesi er nú komin upp mjög mikil óánægja með þá þróun, sem átt hefur sér stað, og kröfurnar um lagfæringu á kosningalögum og kjördæmaskipun gerast æ háværari. Þetta hljóta allir að skilja, hvaðan sem þeir koma og hvaða flokki sem þeir fylgja. En reynslan hefur sýnt að menn eru misjafnlega áhugasamir um breytingar, sem sjálfsagt stafar af hagsmunum þeirra sjálfra, hagsmunum flokka þeirra eða víðkomandi byggðarlaga.

Það er álit mitt og þeirra, sem að þessari till. standa, að ekki megi undir nokkrum kringumstæðum láta persónulega hagsmuni eða hag einstakra flokka ráða ferðinni í þessum efnum. Það er skylda okkar sem alþm. sem móta löggjöfina að færa hana í réttlætisátt og til samræmis við það sem fólkið í landinu telur rétt og sanngjarnt.

Á síðari árum hafa hinar dreifðu byggðir í þessu landi vakið athygli á margvíslegu misrétti og mismunun sem á sér stað milli byggðarlaga eftir því, hvort þau eru í þéttbýli eða dreifbýli. Byggðastefnu hefur mjög vaxið fylgi, og það hefur komið fram í margvíslegri löggjöf og margvíslegum ákvörðunum sem teknar eru m. a. á Alþingi. Þessa þróun er sjálfsagt að viðurkenna og styðja, og ég held að þeir, sem í þéttbýli búa, hafi sýnt henni fullkominn skilning, jafnt og þeir sem fyrir henni berjast af skiljanlegum ástæðum.

Það er mjög áríðandi að ekki skapist gjá á milli fólks eftir því, hvar það býr. Mikil hætta er á því, að djúptækur ágreiningur eigi sér stað milli fólks eftir því, hvar það býr á landinu, og flest verður að gera til að afstýra því.

Ég hef haft áhyggjur af þessari þróun. Ég tel að öll tregða eða skammsýni varðandi breytingar á kjördæmaskipan og breytingar í jafnræðisátt sé til þess eins að breikka bilið á milli fólksins eftir því, hvar það býr, og geti, þegar til lengdar lætur, orðið mjög hættulegt fyrir lýðræðið og fyrir stjórnmál á Íslandi. Þess vegna hefur verið vakin athygli á því af fulltrúum okkar og okkur sjálfum hér á þéttbýlissvæðinu, að nauðsynlegt sé að gera breytingar sem allra fyrst annaðhvort á stjórnarskránni eða kosningalögunum sem komi til móts við þá öfugþróun sem átt hefur sér stað þegar lítið er til fólksfjölda og til þingmannafjöldans sem kosinn er í kjördæmunum.

Bent hefur verið á margar leiðir í þessu sambandi. Tillagan, sem hér er flutt, fer ekki út í það af tillitssemi við margvísleg sjónarmið og með hliðsjón af því, að nú starfar stjórnarskrárnefnd sem á að leggja fram till. að þessu leyti.

Ég vil þó aðeins geta nokkurra helstu leiða sem til greina koma ef um slíka breytingu verður að ræða.

Annars vegar kemur til greina að breyta kosningalögunum, sem hægt er að gera með einfaldri lagabreytingu hér á Alþingi. En hins vegar þarf að breyta stjórnarskránni og það er miklu þyngra í vöfum.

Þeir, sem leggja mikla áherslu á skjóta breytingu, hafa verið að gæla við þær hugmyndir að breyta kosningalögunum, þannig að þessi breyting geti átt sér stað sem allra fyrst. Hafa þeir í því sambandi bent á þá möguleika að breyta mætti reglunum sem gilda um úthlutun uppbótarsæta. Breytingar í þá átt þarfnast ekki stjórnarskrárbreytingar. Þær breytingar gætu orðið með þeim hætti að fella niður þá reglu að úthluta uppbótarsætum samkvæmt hlutfallsreglunni og taka aðeins tillit til atkvæðamagnsins sem er á bak við hvern mann sem úthlutað fær uppbótarsæti. Hins vegar er sú breyting möguleg að fella niður það ákvæði sem felur í sér að aðeins megi úthluta einu uppbótarsæti til hvers flokks í einu og sama kjördæmi.

Við nána athugun á þessum hugsanlegu breytingum kemur í ljós sú athyglisverða niðurstaða, að ef úthlutað er fleiru en einu uppbótarsæti til flokks í sama kjördæmi og miðað er við kosningatölur frá 1974, þá hefðu 8 uppbótarsæti komið í hlut Reykjavíkur í stað 4 núna, en 3 í hlut Reykjaneskjördæmis, sem er sú hin sama tala og Reykjaneskjördæmi hefur í dag. Af þessu er strax ljóst, að þessi leið er ekki mjög aðgengileg ef við viljum lagfæra hlut Reykjaneskjördæmis, og vissulega sýnist það vera brýnasta verkefnið núna, því að munurinn á milli Reykjaneskjördæmis annars vegar og þess kjördæmis, sem fæsta kjósendur hefur, hins vegar, þ. e. a. s. Vestfjarðakjördæmið, er langsamlega mestur og meiri en þegar Reykjavík á í hlut.

Mér sýnist þess vegna þessi leið ekki vera fær ef við viljum ná því markmiði sem flutningur þessarar till. stefnir að.

Ef menn fallast á þessa niðurstöðu, þá sýnist varla mögulegt annað en að breyta stjórnarskránni. Ýmislegt kemur til greina í því sambandi. Hægt er að taka upp einmenningskjördæmi að nýju, með eða án uppbótarsæta. Hægt er að kjósa helming þm. í einmenningskjördæmum og svo hinn helminginn af landslista, og þá gæti hugsanlega atkvæðisréttur kjósandans verið tvöfaldur eins og dæmi eru til um erlendis. Enn má nefna þá leið, að taka upp tví- eða þrímenningskjördæmi með eða án uppbótarsæta. Einnig hefur verið bent á þann möguleika að landið allt væri gert að einu kjördæmi.

Í þessu sambandi er líka rétt að nefna leið sem gerð hefur verið grein fyrir í blöðum og fjölmiðlum fyrir nokkrum vikum. Það er fyrirkomulag sem ungir menn í þrem stjórnmálaflokkum komu sér saman um að mæla með. Það fyrirkomulag er sniðið eftir írsku kerfi, er nokkuð flókið, en það felur það í sér í aðalatriðum, að frambjóðendum er raðað í stafrófsröð, kjósandinn hefur eitt atkvæði, en getur einnig gefið til kynna valkosti sína að frágengnum þeim sem hann kýs, þannig að hann tölusetur frambjóðendur. Kjósandinn er því óbundinn af flokkum í valkostum sínum.

Í sambandi við persónukjör, sem þetta írska kerfi felur í sér, hefur líka verið bent á þá möguleika sem í gildi eru í Danmörku og Vestur-Þýskalandi, þ. e. a. s. að kjósanda er gert kleift að kjósa bæði frambjóðanda og flokk í stórum kjördæmum. Hann getur krossað við annaðhvort flokkinn eða frambjóðandann í þeim flokki sem hann vill styðja. En líka er leið sem vesturþjóðverjar hafa, að kjósandinn getur bæði kosið frambjóðanda og flokk enda þótt frambjóðandinn sé ekki úr þeim sama flokki sem kjósandinn greiðir atkv. sitt.

Allar þessar leiðir þarf að athuga. Þær hafa allar sína kosti og galla. Ég skal ekki leggja neinn sérstakan dóm á þessar mismunandi aðferðir við kosningar. En eftir því sem ég hef sjálfur skoðað þetta betur, þá hneigist ég að því fyrirkomulagi sem ríkjandi er í Danmörku.

Ég geri ráð fyrir að flm. þessarar till. svo og aðrir alþm. hafi mismunandi skoðanir á þessum breytingum, og því var, eins og ég sagði áðan, ekki farið út í það í þessari tillögugerð að mæla með neinni sérstakri aðferð, heldur leggja áherslu á það meginatriði, að lögum eða stjórnarskrá yrði breytt þannig að kosningarréttur yrði jafnaður meir frá því sem nú er.

Ég geri mér fulla grein fyrir því, að þetta mál er vandasamt og þarf að ræða mjög ítarlega í stjórnmálaflokkunum. En ég tel þó að Alþ. eigi og sé fært um að láta í ljós vilja sinn eða skoðun sína á því, hvort þetta meginatriði sé ekki orðið nauðsynlegt og reyndar óhjákvæmilegt.

Þess vegna er þessi till. flutt til þess að fá fram viljayfirlýsingu af hálfu Alþ. Það er viljayfirlýsing sem þjóðin fær þá að heyra, og kjósendur átta sig þá á því, að alþm. og stjórnmálaflokkarnir eru ekki algjörlega sinnulausir um þessi málefni og vilja láta einhverjar breytingar koma til framkvæmda sem allra fyrst. Það yrði líka til leiðbeiningar fyrir stjórnarskrárnefnd, sem nú situr að störfum, og yrði gott veganesti og stuðningur fyrir hana í hennar störfum.

Herra forseti. Ég tel ekki ástæðu til að orðlengja þetta öllu frekar. Ég hef gert grein fyrir þeirri till., sem á dagskrá er, þeim rökum, sem búa að baki henni, og þeirri nauðsyn, sem við flm. teljum vera á því að þessu máli verði hrundið í framkvæmd sem allra fyrst.

Ég legg svo til, að að lokinni þessari umr. verði till. vísað til allshn.