08.11.1976
Neðri deild: 9. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 508 í B-deild Alþingistíðinda. (321)

4. mál, umboðsnefnd Alþingis

Flm. (Benedikt Gröndal):

Virðulegi forseti. Hv. alþm. þekkja án efa embætti umboðsmanns sem til er á hinum Norðurlöndunum og í tveimur eða þremur öðrum löndum. Tilgangur þessa embættis er að búa til vettvang þar sem borgarar geta komið fram með kvartanir eða ábendingar, ef þeir telja sig ekki ná eðlilegum rétti sínum gagnvart stjórnvöldum, og er þá verkefni umboðsmanns að reyna að greiða úr vanda þeirra.

Með þessu frv. er þetta mál, sem legið hefur fyrir Alþ. áður og hlotið samþykki Alþingis í grundvallaratriðum þótt löggjöf hafi ekki náð fram að ganga, tekið upp á nýjum grundveili. Í stað þess að setja upp embætti umboðsmanns Alþingis er nú lagt til með þessu frv. að sérstök fastanefnd Alþ. verði látin gegna svipuðu eða sama hlutverki og umboðsmaður og embætti hans gegna á hinum Norðurlöndunum.

Hugmyndin um, að umboðsnefnd gegni slíku starfi, en ekki umboðsmaður með heilu embætti, er ættuð frá Vestur-Þýskalandi. Þar er réttur manna til að snúa sér skriflega til löggjafarþingsins með umkvartanir af ýmsu tagi festur bæði í stjórnarskrá Sambandslýðveldisins og þýsku landanna, og slíkar n. eru starfandi við sambandsþingið í Bonn og við öll landsþingin í Vestur-Þýskalandi.

Það er skoðun mín eftir að hafa íhugað þessi mál vandlega, að umboðsnefnd á Alþ. mundi falla mun betur inn í íslenskar aðstæður heldur en nýtt embætti umboðsmanns, og þess vegna hef ég með þessu frv. varpað fram þeirri hugmynd.

Ég tel að með því mundu mannréttindi aukast þar sem fólki yrði tryggður réttur til að snúa sér beint til Alþingis ef það telur sig ekki ná rétti sínum eða vera misrétti beitt af stjórnvöldum og á ekki kost á því af einhverjum ástæðum að sækja mál sín fyrir dómstólum.

Í öðru lagi tel ég að málsmeðferð hjá slíkri þingnefnd ætti að geta verið skjót, einföld og tiltölulega kostnaðarlítil.

Í þriðja lagi tel ég að störf n. mundu auðvelda Alþingi að veita stjórnvöldum nauðsynlegt og eðlilegt aðhald á ýmsum sviðum.

Í fjórða lagi væri það eitt grundvallarhlutverk umboðsnefndar að kanna hvar þörf er nýrrar löggjafar eða breytinga á lögum, og henni á að vera kleift að hafa frumkvæði um slíkar breytingar, ef hún sér ástæðu til þeirra.

Og í fimmta lagi tel ég að slík n. mundi auka tengsl Alþingis við þjóðina og draga úr þeirri tortryggni í garð þingsins sem því miður hefur farið ört vaxandi síðustu ár.

Ég gat þess, að Alþingi hefði í raun og veru þegar látíð í ljós skoðun um grundvallarhugsun þá sem liggur að baki hvort sem er umboðsmanni eða umboðsnefnd. Allt frá árinu 1963 og út þann áratug fluttu þm. Framsfl. margar till. um embætti lögsögumanns, eins og hann var nefndur í fyrstu, en þó var þegar ljóst að þeir höfðu í huga norræna ombudsmans-embættið. Kristján Thorlacius var á nokkrum þingum aðalflm., en ýmsir af flokksbræðrum hans voru meðfim. Á árinu 1970 og að ég hygg aftur á næsta þingi á eftir tók hv, þm. Pétur Sigurðsson málið upp og notaði nú beinlínis orðið umboðsmaður Alþingis. Till. frá honum fékk afgreiðslu í n. með jákvæðum umsögnum frá lagadeild Háskóla Íslands og Dómarafélagi Íslands. Var hún samþ. sem ályktun Alþ. 76. maí 1972. Efni till. var að fela ríkisstj. að láta undirbúa löggjöf um umboðsmann.

Ólafur Jóhannesson, hæstv. dómsmrh., sem þá gegndi einnig því embætti, fól Sigurði Gizurarsyni hæstaréttarlögmanni að semja frv. til l. um umboðsmann. Skilaði hann frv. með ítarlegri grg. í marslok 1973, og skömmu eftir að þing kom saman þá um haustíð var frv. lagt fram sem stjórnarfrv., en varð ekki útrætt og hefur ekki verið endurflutt síðan. Ég vil vísa til þessa frv. og geta þess að margvíslegar upplýsingar um eðli og uppruna umboðsmannsembættisins hef ég fengið úr þeirri grg., og ég tel enga ástæðu til þess að gera tilraun til að endursegja hana, heldur vísa til hennar, enda virðist mér að Sigurður Gizurarson hafi unnið þarna ágætt starf.

Nú kem ég aftur að hugmyndinni sem þjóðverjar hafa notað í stað þess að setja upp umboðsmann eða umboðsmenn í landi sínu. Ég vil í fyrstu geta þess, að vestur-þýsku ríkin bæði eru reist úr rústum styrjaldar. Vestur-Þýskaland, sem er lýðræðisríki, hefur byggt upp stjórnskipun sína allt frá stjórnarskrá til margvíslegrar löggjafar nálega frá grunni, og einmitt af þessum ástæðum, af því að þeir hafa verið óbundnir af samhangandi fortíð, hafa þeir á ýmsum sviðum tekið upp nýmæli sem eru athyglisverð, — nýmæli sem sérfræðingar hafa að sjálfsögðu rætt um lengi, en hafa átt öllu erfiðara uppdráttar í eldri ríkjum þar sem þau hafa orðið að keppa við rótgrónar stofnanir og hugmyndir. Ég tel því að það sé fullrar athygli vert í þessu efni sem gerst hefur við þessa endurreisn stjórnskipunar í Vestur-Þýskalandi.

Þá er fyrst frá því að segja, að í sjálfri stjórnarskránni, sem afgr. var vorið 1949, er grundvallarákvæði sem þessi mál byggjast á. Þar stendur í 17. gr. þetta:

„Öllum er heimilt, einum eða fleirum saman, að senda viðkomandi embættum eða þjóðþingum skriflegar beiðnir eða umkvartanir.“

Þetta eru skráð mannréttindi, fest í stjórnarskrá vestur-þýska Sambandslýðveldisins, og svipuð ákvæði hafa verið sett í stjórnarskrár hinna ýmsu landa eða fylkja í því ríki. Framkvæmdin, sem fylgt hefur í kjölfar þessa ákvæðis, hefur verið á þá lund að skipuð var sérstök n. í Sambandsþinginu í Bonn til að gegna þessu hlutverki og kalla þjóðverjar hana „Petitionsaussehuss“ og er önnur n. Sambandsþingsins í Bonn. Jafnframt hafa verið settar upp sams konar n. við landsþingin öll. Reynslan hefur orðið sú, að landsfólkið hefur í vaxandi mæli snúið sér til þinganna og þessara þingnefnda með ýmiss konar vandamál sem það taldi sig ekki geta leyst á annan hátt. Þessi stjórnarskrárréttur varð fljótlega mikils metinn og jafnframt er talið að umboðskerfi þýsku þinganna og Sambandsþingsins hafi verið hin gagnlegasta leið til að efla traust borgaranna á þingræði og samband þeirra við þingin.

Þar kom að rétt þótti að búa betur um hnútana lagalega og víkka starfssvið og vald umboðsnefndanna að fenginni reynslu. Í þessu skyni var gerð breyt. á stjórnarskrá Sambandslýðveldisins þýska, — breyt. sem er við 45. gr. C, og þar var bætt við ákvæðum um að þingin skyldu hafa slíkar n. og að ákveða mætti starfssvið þeirra með lögum. Tilgangurinn með þessari stjórnarskrárbreytingu var fyrst og fremst að veita heimild til lagasetningar um starfssviði nefndanna, og voru slík lög sett í Bonn í febrúar 1965 og í kjölfar þess í flestum landsþingunum, ef ekki öllum.

Í sambandi við þróun þessara mála hafa þýskir ráðamenn, sérstaklega í landsþingunum og Sambandsþinginu, rannsakað vandlega hið norræna kerfi umboðsmanna, þar sem grundvallarhugmyndin að þessu máli telst vera upprunnin. En þeir hafa komist að þeirri niðurstöðu að betur væri fallið fyrir land þeirra að halda umboðsnefndakerfinu. Þó að þeir hafi komist að þeirri niðurstöðu við aðstæður í sínu landi, er auðvitað ekki þar með sagt að slíkar aðstæður séu hér eða í öðrum löndum. Engu að síður hef ég komist á þá skoðun við að kynna mér þetta mál og íhuga það, að umboðsnefnd hér á Alþ. mundi falla mun betur inn í ástand íslenskra stjórnmála og íslenskt stjórnkerfi heldur en embættis umboðsmanns. Ég óttast það, að ef Alþ. ætti að velja umboðsmann, sem væntanlega yrði einhver vel metinn og löglærður maður, þá yrði hann að setja upp skrifstofu einhvers staðar úti í bæ, því ekki er húsrými of mikið á vegum Alþ. sjálfs, og ég er hræddur um að fólk mundi fljótlega setja hann í beint samband við önnur embætti réttarkerfisins, saksóknara og hvað þeir nú allir heita, og ekki hafa tilfinningu fyrir því að þetta væri sérstök stofnun sem almennum borgurum væri ætlað að eiga aðgang að. Ég held því að umboðsmannsembætti með viðeigandi aðstöðu mundi falla inn í það stjórnkerfi, sem ætlun okkar er að vernda einstaktingana gegn.

Grundvöllur þessa máls og annarra slíkra er auðvitað að nútímastjórnun er orðin svo flókin að hún leiðir undantekningalítið af sér vaxandi skrifstofubákn og embættisbákn. Það nægir ekki að setja lög hér á Alþ., heldur eru þau aðeins móðurskip, en á eftir siglir fjöldinn allur af reglugerðum og reglum, og einstaklingar eiga oft erfitt með að rata í gegnum þetta kerfi. Hið sama hefur orðið uppi á teningnum hjá alþjóðlegum stórfyrirtækjum. Þetta virðist vera óhjákvæmilegt í tækniþjóðfélagi nútímans. Þá held ég að það mundi gera Alþ. mikið gagn að hafa slíka n. Það mundi skapa alveg nýja tegund af sambandi milli þingsins og þjóðarinnar. Um leið vil ég minna á, að hv. alþm. hljóta hver og einn að þekkja mörg dæmi þess að þeir hafi persónulega þurft að taka að sér umboð fyrir einstaklinga, oft kjósendur sína, og reyna að leiðbeina þeim í gegnum stjórnkerfið og hjálpa þeim til að ná þeim rétti sem þeir eiga. Þetta er því ekki annarlegt hlutverk hér á Alþ., heldur án efa hlutverk sem flestir alþm., ef ekki allir, þekkja af einhverri reynslu.

Þá tel ég að það mundi veita embættum á öllum stigum, bæði hjá ríki og sveitarfélögum, mjög eðlilegt og sterkt aðhald ef þn. annaðist meðferð slíkra mála. Hversu oft hefur ekki Jón Jónsson sagt okkur frá því að hann hafi skrifað og hann hafi talað við mann og hann hafi talað við annan mann og hann hafi hringt og ekkert hafi gengið. En ég hygg að reynslan verði sú hér, eins og hún hefur orðið annars staðar, að það yrðu skjótari viðbrögð, sem væru tekin alvarlega, ef kvörtunin kæmi frá slíkri þn.

Nú sjáum við í hendi okkar og vitum líka af okkar eigin reynslu, að það mundu ýmsir nota sér slíkan rétt sem þurfa ekki verulega á honum að halda, menn sem við gjarnan nefnum hinu útlenda orði „kverúlantar“ eða síkvartendur, og við því er ekkert að gera. Ég hef spurt um þetta í Þýskalandi og spurði m.a. um það lög fræðing sem er aðalritari slíkrar n. við fylkisþing Slésvík-Holstein í Kiel og er góðkunningi margra íslenskra þm., en hann sagði mér að það mætti reikna með að tæplega þriðjungur af kvörtunum væru þessa eðlis. En það finnst fljótlega formleg leið til þess að vísa slíku frá og má ekki hafa rétt af 2/3 af því að fyrsti þriðjungurinn er .,kverúlantar“.

Ég flyt þetta frv. í þeim tilgangi að fá hv. alþm. og aðra, sem hafa áhuga á því, til að íhuga þessa leið. Ég hef reynt að kynna mér hana og hef undir höndum mikið af gögnum um framkvæmd þessa máls í smáatriðum, bæði í Sambandsþinginu í Bonn og hjá landsþingum, og mér væri ánægja að því að leggja slík gögn fyrir þá n. sem fær þetta mál, ef hún vill skoða eitthvað af þeim.

E.t.v. spyrja menn hvort slík n. gæti starfað eins og nefndir gera hér í þinginu, nálega aðstoðarlaust (með allri virðingu fyrir einum manni sem þjónar öllum nefndum þingsins utan fjvn.) og það er að sjálfsögðu rétt, að þessi n. gæti ekki starfað þannig. Hún þyrfti að hafa einn fastan starfsmann. En ég hygg að kostnaður yrði aldrei nema brot af því sem skrifstofa umboðsmanns mundi fljótlega verða ef embætti hans væri sett upp utan þingsins.

Þegar kvartanir bærust til slíkrar n. mundi hún að sjálfsögðu þurfa að skapa sér reglur um það, hvernig hún ætlaði að starfa og fyrir því öllu eru til nákvæmar fyrirmyndir til íhugunar. Í mörgum tilfellum mundi n. með lítilli fyrirhöfn geta leiðrétt mál manna og þá er mikið unnið. N. gæti einnig komist að því, að reglugerðir eða lagaákvæði reyndust í framkvæmd ekki vera æskileg. Þá hefur þn. aðgang að þinginu og gæti snúið sér til forseta eða til viðkomandi n., eftir því á hvaða sviði þjóðlífsins !þetta væri, og bent á það hvort ekki væri rétt að leggja fyrir þingið hugmyndir um slíkar breytingar. Um það tæki þingið síðan ákvörðun. Það gæti líka komið fyrir að umboðsnefndin kæmist á snoðir um einhvers konar misferli í embættum, og þá þarf hún að hafa rétt til þess að leggja slík mál annaðhvort fyrir saksóknara ríkisins til eðlilegrar og áframhaldandi meðferðar eða önnur yfirvöld ef rétt þætti. N. þyrfti að sjálfsögðu að geta gert hvort tveggja: að starfa fyrir luktum dyrum ef mál er þess eðlis að það verður að líta á það sem trúnaðarmál, en hún ætti að jafnaði að gefa með reglulegu millibili, einu sinni eða tvisvar á þingi eða kannske oftar, yfirlit um mál sín, og hún þyrfti að starfa að því leyti öðruvísi heldur en þn., að mál féllu ekki niður á milli þinga, heldur væru til áframhaldandi meðferðar.

Virðulegi forseti. Ég tel ekki ástæðu til að hafa öllu fleiri orð um málið á þessu stigi. Það kerfi, sem ég hef hér flutt till. um, hefur vakið athygli mína á þann hátt, að ég hef sjálfur sannfærst um það og því meir sem ég skoða það betur. Ég sé bæði kosti þess og galla í framkvæmd annars staðar, en tel samt að það eigi betur við íslenskar aðstæður í dag heldur en hin hugmyndin, um að setja upp sérstakt embætti umboðsmanns.

— Ég tel sambandið milli þings og þjóðar sé ekki nógu gott, og veldur því ýmislegt, en slík n. og sú starfsemi, sem hún mundi hafa með höndum, mundi tvímælalaust geta orðið veigamikið atriði til að brúa það bil sem því miður virðist oft vera milli þings og þjóðar og að sýna landsmönnum fram á að alþm. gera ekkert annað allt áríð en að vinna fyrir fólkið í smáu og stóru. Ég vil því biðja menn um að skoða þetta mál af opnum huga og afla sér frekari upplýsinga, sem ég er að mínu leyti reiðubúinn til að leggja fyrir viðkomandi n. eða hvern sem vill sjá þær. Þá er ég sannfærður um að þeir muni sjá að hér er um mjög athyglisvert stjórnskipulegt mál að ræða.

Ég legg svo til að málinu verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.