08.11.1976
Neðri deild: 9. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 513 í B-deild Alþingistíðinda. (322)

4. mál, umboðsnefnd Alþingis

Ragnhildur Helgadóttir:

Herra forseti. Hér er hreyft mjög athyglisverðu máli, sem mjög er skylt málum sem oft hafa áður verið flutt á Alþ. og miða að því að auka réttaröryggi borgaranna, að auka öryggi einstaklinganna í skiptum þeirra við ríkiskerfið. Það mál er vissulega mjög þarft eins og allir alþm. þekkja.

Raunar vék hv. 2. landsk. þm. að því í framsöguræðu sinni á hvern hátt hér er verið að ræða um mál sem ekki er nýtt gagnvart alþm., heldur er hér verið að ræða um mál sem ég hygg að hver einasti alþm. hafi í raun og veru verið að fást við á sínum þingferli. Öll höfum við orðið fyrir því meira og minna að kjósendur okkar bera upp við okkur vandamál þess efnis sem umboðsnefndinni væri ætlað að fást víð. Það er alkunna að mikill tími þm. fer í að fást við að leiðbeina kjósendum sínum um hina krókóttu ganga ríkiskerfisins eða þá að finna út, hvort þessi afgreiðslan eða hin sé rétt framkvæmd, og reyna þá að leiðbeina kjósandanum um viðbrögð þegar svo stendur á. Að þessu leyti eru alþm. einnig umboðsmenn kjósenda sinna í þeirri merkingu sem þetta frv. fjallar um.

Til þess að auðvelda alþm. að fullnægja þessari skyldu, að vera umboðsmenn kjósenda sinna í þessum skilningi, er ætlunin að setja á laggirnar, ef þetta frv. yrði samþ., sérstaka n., og er í sjálfu sér ekkert nema gott eitt um það að segja. Það segir í grg. frv. á 4. síðu, með leyfi hæstv. forseta:

„Þar eð hugmyndir um umboðsmann Alþ. hafa ekki náð fram að ganga, þrátt fyrir augljósan áhuga Alþ. og vandlega undirbúið frv., þykir rétt að leggja fram hinar þýsku hugmyndir og freista þess að fá Alþ. til að íhuga hvort sú lausn muni ekki eiga allt eins vel við íslenskar aðstæður og mundi jafnvel geta gert hér meira gagn heldur en embættismaður með skrifstofu og starfslið umhverfis sig, hvar sem hann sæti.“

Þetta atriði sýnir að það, sem flm. hefur fyrst og fremst í huga, er að þetta verkefni sé framkvæmt. Hann flytur þetta frv. vegna þess að umboðsmannsfrv. náði ekki fram að ganga á sinni tíð. Þó lá fyrir að n. hafði mælt með því, en einhvern veginn hafa þessi frv. ævinlega hlotið þau örlög hér á Alþ. að þau hafa ekki endanlega náð fram að ganga. Vissulega er umboðsmannstilhögunin mjög vandasamt atriði í ríkiskerfinu og það skiptir miklu máli að löggjöf um þessa tilhögun sé mjög vandlega undirbúin, ekki síst vegna þess að til umboðsmanns koma málefni einstaklinga, oft af mjög viðkvæmu tagi. Ef ég má leyfa mér — með leyfi hæstv. forseta — að lesa örlítið upp úr grg. lagafrv. um umboðsmann Alþingis, — þess frv. sem lagt var fram á Alþ. 1973, þá segir höfundur frv., Sigurður Gizurarson, svo á bls. 5 í grg. frv. um umboðsmannstilhögunina í hnotskurn, hann nefnir helstu einkenni umboðsmanns:

„Hann:

1) Starfar í þágu þegna þjóðfélagsins og auðveldar þjóðþingi að veita stjórnvöldum aðhald.

2) Er sjálfstæður bæði gagnvart stjórnarvöld um framkvæmdarvalds og þjóðþingi um úrlausn einstakra mála.

3) Nýtur virðingar og áhrifa sakir sjálfstæðis, hlutleysis, mikillar þekkingar og sanngirni.

4) Tekur við kvörtunum út af rangindum stjórnarvalda eða á sjálfur frumkvæði að könnun á atferli stjórnarvalda.

5) Rannsakar mál á hlutlausan hátt, aflar skjala og vitneskju með skýrslum stjórnarvalda og einstaklinga.

6) Viðhefur málsmeðferð sem er skjótvirk, einföld og kostnaðarlítil.

7) Hefur ekki vald til að ákveða viðurlög við misgerðum. Í Svíþjóð og Finnlandi eru umboðsmenn þó saksóknarar. Hann hefur ekki heldur vald til að afturkalla, ógilda eða breyta stjórnsýslugerningum Aðaltæki hans eru álitsgerðir.

8) Gefur víðast hvar árlega skýrslu um starfsemi sína. Er hún prentuð og birt opinberlega.

9) Gefur kvartanda skýringu, ef hann vísar

kvörtun frá, með því að hún er utan verksviðs hans eða ekki á rökum reist.

10) Hefur rétt til að skoða skrifstofur, dvalarheimili, fangelsi o.s.frv. til almenns aðhalds eða til rannsóknar einstakra mála.

11) Er til aðstoðar hverjum og einum þegn sem til hans vill leita. Ekkert kostar að bera fram kvörtun við umboðsmann. Kvartandi skal ekki þurfa að útvega sér aðstoð lögfræðings á eigin kostnað. Umboðsmaður fylgir máli hans fram með nægilegum hraða.

12) Er almennt athugull um hvort ekki sé einhvers staðar að finna brotalamir eða ósamræmi í lögum eða reglugerðum, og gerir till. til endurbóta.“

Þetta voru aðaleinkennin í umboðsmannstilhöguninni.

Nú höfum við hér fyrir okkur frv. sem gerir ráð fyrir því að fastri þingnefnd sé falið þetta hlutverk. Það má vel vera að manni sýnist fljótt á litíð að slík tilhögun gæti fallið vel að okkar aðstæðum eða öllu heldur að okkar hugsunarhætti Mér datt það fyrst í hug, þegar ég sá þetta frv., að þetta væri góð hugmynd, þarna væri spegilmynd af Alþ. sem aftur er spegilmynd af almenningi, og þess vegna væri þetta eðlilegur aðili til að fjalla um málefni einstaklinga af hinu ýmsa tagi sem þarna gæti komið til greina.

En við nánari athugun sýnist mér að það geti verið mjög vafasamt að þessi tilhögun sé skynsamlegri heldur en umboðsmannstilhögunin. Ég vil þess vegna benda á nokkur atriði í því sambandi.

Hér hefur verið vikið að því, að embætti umboðsmanns mundi þurfa að fylgja sérstök aðstaða, sérstök skrifstofa og starfsmannahald. Ég sé ekki hvernig 7 manna n. getur komist af án þess heldur, ef það verk sem hér er um að ræða á að vera viðhlítandi vel unnið, enda er gert ráð fyrir því, að forsetar Alþingis ákveði starfslið og starfsaðstöðu n. og heimilt sé n. að leita álits löglærðra manna eftir því sem þörf krefur. Virðist mér ekki vera nógu ljóst hvernig þetta atriði er hugsað og þess vegna ekki nægilega öruggt. Aðalatriðið í þessu frv., ef það yrði að lögum, á að vera að tryggja öryggi. Það getur verið mjög tafsamt og flókið og krafist mikillar þekkingar að rekja þau mál sem umboðsmaður eða umboðsnefnd þyrfti að fjalla um, og ég er ekki alveg sannfærð um það, með allri virðingu fyrir öllum hv. alþm., að 7 manna ]m. sé betur fær um að greiða þá götu heldur en ákveðinn embættismaður sem hefði einvörðungu þetta hlutverk með höndum, og væri nánast um þetta efní sérfróður.

Ég vil nefna þá áherslu sem lögð er á það í sambandi við umboðsmannsembætti að þar sé um hlutlausan mann að ræða. Það má auðvitað endalaust um það deila hvort nokkur mannleg vera geti verið að öllu leyti fullkomlega hlutlaus. En ef við ætlum að leita til hlutlauss aðila, þá leitum við kannske ekki til alþingismanns. Ég veit að það má segja að hlutleysi ætti að vera nokkuð tryggt þegar sjónarmið allra pólitískra afla vegast á eins og vera mundi í þingnefnd, væntanlega 7 manna þingnefnd. En þá er á það að líta, eins og ég nefndi áðan, að á þessu sviði er oft um afar viðkvæm mál einstaklinga að ræða. Þess vegna er mikils vert að fullkominnar þagnarskyldu sé gætt í þessu embætti. Þess er einnig getið og á það lögð áhersla í þessu frv. Jafnvel þótt engum nefndarmanna í slíkri þingnefnd væri vantreyst til að standa við þagnarskyldu, þá er það ná svo, vegna fámennis okkar þjóðfélags, að einmitt þessi tilhögun gæti verið óheppileg. Ég held að einstaklingur, sem þyrfti að láta greiða úr víðkvæmu trúnaðarmáli fyrir sig, gæti átt allerfitt með að láta 7 manna þn. fjalla um það mál eða yfir höfuð 7 manna nefnd.

Þessu er nú varpað hér fram rétt til umhugsunar, en þetta atriði sérstaklega finnst mér þurfa athugunar við.

Eitt atriði vil ég sérstaklega spyrja um, sem ég skil ekki alveg. Það er í niðurlagi 6. gr. Þar er talað um að n. starfi milli þinga, sem í sjálfu sér virðist eðlilegt vegna þeirra mála sem hún mun fá til meðferðar, en svo stendur: „og þarf ekki að taka mál. er henni hafa verið send. upp á ný á nýju þingi“. Spurning mín er þá sú: Getur það skeð, ef meðferð máls lýkur ekki á því þingi sem það kemur fram á eða milli þinga, að þá falli málið niður? Ef svo er þykir mér öryggi einstaklingsins ekki nægilega vel tryggt að þessu leyti.

Í 11 gr. þessa frv. er rætt um frumkvæði n. eða um það að n. verði gert kleift að hafa frumkvæði að úrbótum ef hún verður vör við meinbugi á gildandi lögum. Í 2. mgr. hennar segir svo. með leyfi hæstv. forseta:

„Ef umboðsnefnd kemst að þeirri niðurstöðu, að meinbugir séu á gildandi lögum eða reglugerðum, ber henni að tilkynna það forseta sameinaðs þings, sem felur málið viðkomandi þingnefnd til athugunar, svo og ber að tilkynna það hlutaðeigandi rn. eða sveitarstjórn.“

Þetta virðist mér vera allflókinn umbúnaður um það sem almennt er skylda og verkefni þingmanna hvort sem er. Ef þm. reka sig á alvarlega meinbugi á gildandi lögum. þá eiga þeir að mínu mati að flytja frv. nm að úr því verði bætt. Í 3. mgr. þessarar gr. segir svo:

„Telji meiri hl. eða minni hl. n. að athuguðu máli, að þörf sé breytinga á gildandi lögum eða nýrra lagaákvæða, skal fara með þá niðurstöðu á sama hátt og greinir í 2. mgr.“

Það á að tilkynna það hlutaðeigandi rn. eða sveitarstjórn.“

Ég veit ekki, mér finnst þetta allmikil krókaleið fyrir alþingismann til að fá komið á leiðréttingu á lögum. Ég hélt að alþm. sætu einmitt á þeim stað þar sem mönnum bæri að setja lög og leiðrétta lög ef þurfa þætti. Ekkert hef ég þó á móti því að sveitarstjórn og ég tala nú ekki um rn. verði tilkynnt slíkt, enda getur það nú varla fram hjá rn. farið ef frv. um breyt. á l. eru á ferðinni hér á hv. Alþingi.

Þessi atriði eru umhugsunarverð. Ef mönnum sýnist svo, að það beri að setja lög um umboðsnefnd, þá tel ég að sérstaklega þurfi að athuga þau atriði, sem ég hef hér nefnt. En ég vildi þó ráða til þess, að áður en að þessu yrði horfið, að setja á laggirnar sérstaka n. í þinginu með þessu hlutverki, þá væri enn einu sinni freistað að setja fram nýtt frv. um umboðsmann Alþingis og gengið þar frá að þar verði nýtt sú margháttaða reynsla sem fengin er af því starfi í fjölmörgum löndum. Mætti þá reyna að nýta það kerfi hér á landi. Ég er þeirrar skoðunar að einmitt sú meðferð muni e.t.v. verða enn áhrifaríkari og árangursríkari, ætti ég heldur að segja, til þess að ná rétti þeirra einstaklinga sem um er að ræða í þeim tilvikum sem falla mundu undir umboðsmannsembætti.

Ég veit að meðal þeirra raka, sem fyrir slíkum frv. eru færð. er að slíkt starf mundi auðvelda Alþingi að fylgjast betur með framkvæmdavaldinu. Ég er mjög fylgjandi þeirri röksemd. En ég held þó að einmitt málefni, sem koma mundu til umboðsmanns, séu oft á tíðum svo sérhæfð og svo flókin og viðkvæm að betur væri við hæfi og í raun og veru einfaldara að fela þau sérstöku embætti sem síðan gerði Alþingi grein fyrir niðurstöðum, fremur en að fela þetta verkefni sérstakri þn.

Ég vil að endingu geta þess, að þó að ég hafi þessar athugasemdir fram að færa hér, þá þýðir það ekki að ég sé í einu og öllu að mæla gegn þessu frv. Það kann vel að vera að það renni upp fyrir mér á síðara stigi að frv. hafi að einhverju leyti yfirburði í öðru, einhverju sem ég hef ekki komið auga á enn þá, þannig að ég áskil mér allan rétt til þess að taka afstöðu með því síðar. Ég hef hugleitt þetta töluvert í allmarga daga, ég held þó að ég hafi ekki hugsað eins mikið um það og hv. 2. landsk. þm. En mér virðist að umbaðsmannstilhögunin sé skynsamlegri heldur en umboðsnefndartilhögun.