25.10.1977
Sameinað þing: 9. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 212 í B-deild Alþingistíðinda. (172)

4. mál, kosningalög

Benedikt Gröndal:

Herra forseti. Við Íslendingar erum ekki eina þjóðin sem um þessar mundir ræðir hvernig unnt sé að gera lýðræðislegar kosningar á þjóðþingum persónulegri en þær hafa verið. Þessi mál hafa verið til athugunar hjá nefndum í ýmsum öðrum löndum og í ýmsu samhengi. Hv. síðasti ræðumaður nefndi athugun sem hefur staðið yfir í Svíþjóð, og þessi mál hafa komið til umr. í öllum löndum Efnahagsbandalagsins meira eða minna í tilefni af því að þar er nú undirbúin stofnun löggjafarþings.

Ef við lítum á þróun þessara mála nokkra áratugi, má segja að framan af þessari öld hafi, jafnframt því sem þingræði styrktist, víðast hvar verið sótt í áttina til meiri og meiri hlutfallskosninga. Það hefur verið meginmarkmið að kosningar sýndu á sem réttastan hátt styrkleikahlutföll milli þeirra flokka sem börðust fyrir meginstefnum í þjóðmálum. Enda þótt langt hafi verið komist á þessu sviði eru enn allmörg lönd sem halda fast við einmenningskjördæmi, sérstaklega í hinum enskumælandi heimi.

Þótt meiri áhersla hafi á síðustu árum verið á persónubundna kosningu heldur en hlutfallskosningarnar, vegna þess að miklum árangri hafði verið náð á hinu sviðinu, er alrangt að túlka þetta þannig, að áhugi fólks á hlutfallskosningum til að ná því markmiði, sem þeim er ætlað, hafi á nokkurn hátt minnkað. Ég get nefnt glöggt dæmi um þetta. Nú fyrir nokkru birti breska ríkisstj. till. um hvernig hún leggur til að kosningum á hið væntanlega Efnahagsbandalagsþing skuli hagað þar í landi. Þau stórtíðindi gerðust — miðað við breska sögu og breskar aðstæður — að þessar till. gerðu ráð fyrir hlutfallskosningum, og er þetta í fyrsta skipti í sögu Bretlands sem ríkisstj. tekur afstöðu með hlutfallskosningum, enda þótt minni hl. þar í landi hafi í áratugi, raunar síðan allt aftur á síðustu öld, barist fyrir hlutfallskosningakerfi.

Nú á dögum virðist nauðsynlegt að varðveita kosti hlutfallskosningakerfisins og bæta kerfið á þann hátt að til komi meira persónulegt val. Þessi ósk stendur í beinu samhengi við aðra félagslega þróun sem hefur t.d. komið fram í því, hve kröfur um atvinnulýðræði hafa aukist. Allt er þetta hluti af því að tilfinning lýðræðisþjóða fyrir stjórnkerfi sínu hefur með aukinni menntun og skólagöngu farið vaxandi og fólk gerir sig ekki lengur ánægt með að lýðræðið sé aðeins heimild til að setja einn kross eða tvo krossa á stóran kjörseðil á 3–4 ára fresti.

Í sambandi við persónulega hlutdeild og persónulegt val þm. hafa komið fram margar hugmyndir. Ég held að nefna mætti fyrst, að í lögum margra nágrannalanda okkar er lögbundið að flokkar skuli velja frambjóðendur sína með kosningu innan sinna vébanda. Þetta hygg ég að sé t.d. í Finnlandi. Og í öðrum löndum, t.d. í Þýskalandi, er það lögbundið að frambjóðendur skuli valdir annaðhvort með beinum kosningum eða óbeinum innan flokka. Ekkert veit ég dæmi þess, að fjallað hafi verið í slíkum lagaákvæðum um það, að val frambjóðenda nái út fyrir flokkanna, eins og gerðar hafa verið tilraunir með hér á landi a.m.k. hjá sumum stjórnmálaflokkanna. En það er annað mál og mótast væntanlega af íslenskum aðstæðum.

Þetta gefur auga leið, að e.t.v. væri rétt að setja annaðhvort í kosningalög eða- í stjórnarskrá einhver grundvallaratriði varðandi það, hvernig frambjóðendur skuli valdir áður en stillt er á framboðslista.

Hvað snertir kosti kjósenda til að velja persónulega, þegar til sjálfra þingkosninganna kemur, er á milli margvíslegra hugmynda að velja, eins og hv. 1. flm. till. benti á. Ég er honum sammála um að ólíklegt er að við getum sótt neinar fyrirmyndir til Þýskalands, enda þótt kerfið þar sé tiltölulega einfalt og mjög athyglisvert. Hver kjósandi fær tvö atkv., annars vegar til að kjósa þm. í einmenningskjördæmi sem hann býr í og hins vegar til þess að kjósa landslista í því fylki sem hann er búsettur í. Reynslan í Þýskalandi er sú, að það er verulegur munur á hvernig menn kjósa með þeim tveimur atkv. sem þeir hafa. Það er miklu algengara en maður skyldi ætla við fyrstu sýn, að fólk kjósi mann úr einum flokki í einmenningskjördæminu, en kjósi síðan landslista hinna flokkanna.

Mér finnst danska kerfið mótast allt of mikið af aðstæðum, sem þar eru, og vera allt of flókið til þess að líklegt sé að við getum sótt fyrirmyndir þangað til þess að nota við íslenskar aðstæður. Þó er að sjálfsögðu mjög fróðlegt að kynna sér það kerfi og hvernig það hefur þróast, enda mun býsna margt í okkar stjórnarkerfi vera úr þeirri átt komið frá fyrri árum. Síðast þegar ég var í félagsskap þingbræðra okkar í Danmörku og spurði þá út úr um þetta kerfi þeirra voru fyrstu viðbrögð þeirra að spyrja, hvort við Íslendingar værum virkilega svo vitlausir að ætla að apa þetta kerfi eftir Dönum. Það var þeirra eigin dómur, e.t.v. ekki fram borinn í fullkominni alvöru, en engu að síður fylgir flestu gamni nokkur alvara.

Ef við leitum lengra hygg ég, eftir því sem ég kemst næst, að þau kerfi, sem notuð eru og við ættum að athuga sérstaklega, megi flokka í tvennt. Ég get sagt það sama og hv. 1. flm. till. í ræðu sinni áðan, að ég hef ekki enn þá getað náð í nákvæmar skýringar á því, hvernig belgíska kerfið er. En í sambandi við frásagnir af nál. í Svíþjóð virðist mér að meginatriði belgíska kerfisins sé að flokkarnir raði listum, en kjósandinn megi velja um það, hvort hann krossar hreinlega við flokkslista og samþykkir þar með þá röðun, sem flokkurinn leggur fram, eða hvort kjósandinn raðar sjálfur. Þetta val kjósenda er víða til í ýmsum myndum, og það er athyglisvert að reynslan sýnir alls ekki að kjósendur yfirleitt noti sér strax þann rétt. Mér skilst að fyrst í stað megi búast við að 20–30% kjósenda noti slíkan rétt, að breyta röðun, en að hinir kjósi hreinlega með því að krossa við lista og láta röðun flokksins standa. Síðan fer þetta vaxandi og þykir vera merkilegt þegar tala þeirra kjósenda, sem nota sér röðunarrétt, er komin upp í 50%.

Annar kostur er sá, að nöfn á framboðslista skuli prentuð í stafrófsröð á kjörseðli, og er það sú hugmynd sem hv. þm. Jón Skaftason hefur tekið upp í frv. sínu. Þessi er meginmunurinn: Annars vegar hafi kjörseðlarnir raðaða lista sem kjósendur mega breyta, hins vegar séu listarnir óraðaðir, í stafrófsröð eða í einhverri annarri röð, t.d. mætti draga um það, í hvaða staf eigi að byrja, og fylgja síðan stafrófi, eins og tíðkast hér í þinginu þegar greitt atkv. munnlega.

Í þeim till., sem breska ríkisstj. setti fram nú nýlega og enn eru aðeins till. og er ekki vitað um, hvort þær verða nokkurn tíma meira, er gert ráð fyrir hlutfallskosningum, eins og ég sagði áðan, í öðru lagi því, að sá flokkur, sem bíður fram, skuli raða framþjóðendum sínum í stafrófsröð. Síðan á kjósandinn að kjósa mann, og hann hefur bara einn kross, kýs þann mann sem hann vill veita atkv. sitt. Við kosningu manns fær flokkur þess manns atkv, til hlutfallsreiknings, en menn fá síðan sæti af flokkslistum eftir því hvað þeir fá mörg atkv. Þó að kjósa eigi 5 eða 12 í kjördæmi — og það eru mismunandi margir sem kjósa á í þeim fáu stóru kjördæmum sem till. gera ráð fyrir í Bretlandi — fær kjósandinn sem sagt aðeins að tilnefna efsta mann á listanum. Þetta er eins og prófkjör þar sem kjósandinn fær aðeins að tilnefna í efsta sæti og menn raðast síðan eftir úrslitum við talningu á slíkum atkv. Þetta er skiljanlegt atriði við breskar aðstæður, af því að þar er fólk vant einmenningskjördæmum og vant að setja einn kross við nafn manns. Þessu eru þeir að reyna að halda til að breytingin verði sem minnst.

Ég tel að það sé fyllilega tímabært að Alþ. — hvort sem það verður þn., er fær þessa till., eða sú n., sem hæstv. forsrh. hefur eftir fyrirspurn formanns þingflokks Alþfl. tilkynnt að ríkisstj. muni hafa forgöngu um — afli sér skjótlega ítarlegra upplýsinga um þá kosti sem valdir hafa verið í nágrannalöndum í þessu efni. Ég hygg að það eigi að vera tiltölulega auðgert, þannig að fyrir liggi á einfaldan og skýran hátt upplýsingar um það, hvaða kosti menn hafa séð í öðrum löndum. Ekki er víst að þar með þurfi að vera upp talið, því að vel má vera að við íhugun á þessu detti mönnum hér í hug einhver sá kostur, sem ekki hefur verið reyndur annars staðar, eða einhver útgáfa af þessum meginkerfum sem hefur ekki verið reynd annars staðar og Alþ. kynni að sýnast að ætti vel við íslenskar aðstæður.

Ég vil að lokum minna á það, sem kom fram í umr. utan dagskrár hjá hv, þm. Þórarni Þórarinssyni, að rætt hefur verið um fleiri breytingar á kosningalögunum sem gætu haft örlagarík áhrif á niðurstöðu kosninga hér á landi. Núverandi kerfi er þannig, að vel gæti komið fyrir að flokkar með 10–15 þús, atkv. fengju engan þm, á Alþ. og þar með 10–12% atkv. orðið áhrifalaus. Ég hygg að flestir séu sammála um að slíkan leka verði reynt að setja fyrir.

Á hinn bóginn hefur verið glímt við það hér og í öðrum löndum að koma lýðræðislegum kosningakerfum þannig fyrir, að smáflokkum fjölgi ekki óeðlilega mikið. Það er að vísu ólýðræðislegt að hindra stofnun smáflokka. En það má aldrei gleyma því meginmarkmiði, að vélin verður að ganga, kerfið verður að koma þannig út að það takist með skaplegum hætti og án mikilla tafa að mynda starfhæfar ríkisstj. Ef það tekst ekki dugir kerfið ekki. Þess vegna hafa menn í fjölmörgum lýðræðislöndum farið inn á þá braut að setja eins konar þröskuld, eins konar lágmarksatkvæðamagn sem flokkar verða að fá til þess að þeir fái yfirleitt kjörna menn á þing, og er þar um að ræða tölur, sem geta verið frá 2 og upp í 5%.

Þegar núverandi kosningaskipun var ákveðin 1959 höfðu menn þetta mjög í huga. Það var alvarlega rætt hjá þeim sem stóðu að meiri hl. við þá kjördæmabreytingu, hvort rétt væri að setja slíkt lágmark í lög, í stjórnarskrá eða kosningalög. Það varð hins vegar niðurstaðan að setja ekki tölulegt mark, en menn höfðu þetta mjög í huga. Það var reiknað út allnákvæmlega að sá þingmannafjöldi í hinum ýmsu kjördæmum, sem ákveðinn var, samsvaraði nokkurn veginn 4–5% marki. Þetta hefur hins vegar getað breyst við það að byggð hefur breyst og hlutfall á milli íbúatölu kjördæmanna hefur líka breyst.

Ég vil aðeins geta þess, að verði niðurstaðan eins og frummælandi till. mælti eindregið með, að ákveðið verði að hreyta kosningalögunum á þessu þingi, finnst mér að Alþ. beri skylda til að íhuga nokkrar fleiri breyt. sem vandalaust er að leggja fram, þannig að menn geti gert sér nánari grein fyrir þeim.

Það, sem er að gerast í landi okkar til undirbúnings komandi kosningum, prófkjör í mörgum flokkum, skoðanakannanir, forval og umr. um það, hvernig frambjóðendur eru valdir, bendir ótvírætt til þess, að það sé tímabært að gera breytingu á þessu kerfi og fólkið óski eftir því. Þess vegna er réttlætanlegt að Alþ. eyði tíma í þetta mál og rannsaki það eins ítarlega og unnt er. Ég tel að það sé engum erfiðleikum háð að fá tæmandi upplýsingar um fordæmi annarra þjóða sem kynnu að hafa eitthvert gildi fyrir okkur. Er þetta mál ekki svo flókið að þingheimur ætti ekki að geta gert sér grein fyrir því og mótað stefnu í því fyrir næsta vor.