15.02.1978
Efri deild: 62. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 2393 í B-deild Alþingistíðinda. (1791)

182. mál, ráðstafanir í efnahagsmálum

Forsrh. (Geir Hallgrímsson):

Herra forseti. Frv. það til l. um ráðstafanir í efnahagsmálum, sem hér er flutt, er áfangi í þeim aðgerðum sem ríkisstj, telur nauðsynlegar til að bregðast við þeim efnahagsvanda sem á rætur að rekja til vaxandi verðbólguþróunar á síðustu mánuðum og einna gleggst hefur birst í miklum hallarekstri útflutningsatvinnuveganna. Þessi vandi hefur orðið æ alvarlegri á undanförnum mánuðum, þrátt fyrir það að viðskiptakjör þjóðarinnar hafa farið batnandi undanfarin tvö ár og því öll ytri skilyrði verið með hagstæðasta móti. En hin hagstæðu ytri skilyrði ættu að gera auðveldara en oft áður að ráða fram úr efnahagsvandanum, eins og hann birtist nú, ef við tökum á honum eins og menn.

Á vegum ríkisstj. hefur að undanförnu farið fram umfangsmikil könnun á þeim leiðum, sem um er að velja í stjórn efnahagsmála, bæði í bráð og lengd. Þessar athuganir hafa m. a. farið fram á vegum svokallaðrar verðbólgunefndar sem nú hefur lokið störfum og skilað ríkisstj. skýrslu sinni og álitsgerð. Það er athyglisvert við niðurstöðu n., að enginn nm. dregur í efa nauðsyn gengisbreytingar við ríkjandi aðstæður. Enginn nm. dregur heldur í efa nauðsyn umfangsmikilla efnahagsaðgerða til þess að hamla gegn verðbólgu. Þetta er mikilvæg niðurstaða þegar um er að ræða jafnstóran hóp manna með ólík sjónarmið og hér um ræðir. Og þótt nm. hafi greint á um leiðir er sá ágreiningur e. t. v. minni en hann sýnist. Þetta kemur í ljós þegar sérálit einstakra nm. eru borin saman við álit meiri hl. í n., þótt orðið meiri hl, eigi hér naumast við.

Á síðasta ári er þjóðarframleiðslan talin hafa aukist um a. m. k. 4% og var þjóðarframleiðsla á mann þá orðin meiri en hún hafði mest orðið áður árið 1974. Vegna batnandi viðskiptakjara óx raungildi þjóðartekna meira eða um rúmlega 7% og voru þjóðartekjur á mann þá einnig orðnar meiri en nokkru sinni áður. Meginástæður þessa hagstæða árferðis voru góð aflabrögð og ör hækkun útflutningsverðs, Viðskiptakjör hafa hins vegar ekki náð sínu fyrra hámarki, sem var árið 1913, en þau voru þá 5% hagstæðari en á síðasta ári. Í ár er hins vegar ekki við því að búast að framhald verði á viðskiptabata. Nauðsynlegt verður að draga nokkuð úr þorskafla frá því sem var í fyrra og þótt von sé til að þar verði bætt um með auknum afla af öðrum tegundum, þá er vart hægt að gera ráð fyrir meiri aukningu útflutningsframleiðslu en nálægt 3% samanborið við 13–15% aukningu í fyrra.

Þjóðarútgjöldin tóku mikinn vaxtarkipp á árinu 1977 í kjölfar afturbatans sem hófst árið 1976 og ekki síst vegna hinnar miklu kaupmáttaraukningar um mitt s. l. ár sem kom fram í mikilli aukningu einkaneyslu. Aukningu þjóðarútgjalda fylgdi strax mikil aukning innflutnings og jókst vöruinnflutningur um 20% að magni á síðasta ári. Afleiðingin varð vaxandi halli á viðskiptunum við útlönd þrátt fyrir viðskiptakjarabótina. Nam viðskiptahallinn líklega um 9 milljörðum kr, eða um 2.5% af þjóðarframleiðslu, samanborið við 1.7% árið áður. Í þessu sambandi ber þess að geta, að útflutningsbirgðir jukust að mun á árinu sem leið. Nauðsyn ber til að koma í veg fyrir að viðskiptahalli verði á þessu ári, en það næst ekki nema með því að draga úr aukningu þjóðarútgjalda þar sem útflutningsframleiðslunni eru nú takmörk sett.

Markmiðið á raunar að vera að ná afgangi á viðskiptajöfnuði á þessu ári. Án ráðstafana mátti telja að þjóðarútgjöld ykjust um 3–3.5% í ár og almennur innflutningur um 7%. Miðað við þá eftirspurnarþenslu, sem ríkt hefur að undanförnu, er hins vegar hætta á að innflutningsaukningin yrði meiri og þar með einnig hætta á vaxandi viðskiptahalla.

Í þjóðhagsspánni, sem lá til grundvallar við afgreiðslu fjárl. og gerð lánsfjáráætlunar, var gert ráð fyrir 3.5–4% vexti þjóðarframleiðslu og þjóðartekna á árinu 1978, og er það talið samrýmast vel áætlun um framleiðslugetu.

Spáin fyrir árið 1978 var byggð á mati á þeirri kaupmáttaraukningu, sem að var stefnt með gildandi kjarasamningum, en þróun eftirspurnar og þjóðarútgjalda ræðst að afar miklu leyti af breytingum kaupgjalds og verðlags. Niðurstaðan af því mati var sú, að kjarasamningarnir stefndu að 8–9% rauntekjuaukningu á þessu ári, en vegna skattbreytinga var hins vegar gert ráð fyrir 6% neysluaukningu, einnig af því að búist er við að hækkun verðbótaþáttar vaxta muni auka sparifjármyndun eitthvað á árinu 1978. Mergurinn málsins er sá, að á bak við þessa kaupmáttaraukningu hefði búið að öllu óbreyttu meira en 50% kauphækkun frá ársmeðaltali 1977–1978 og um eða yfir 40% verðhækkun. Yfir allan vafa er hafið, að af slíkri þróun verðlags og launa hefði leitt margvíslegan vanda, ekki síst að því er varðar samkeppnisstöðu útflutningsatvinnuveganna og reyndar einnig á lánamarkaði og í opinberum fjármálum. Útlit var því fyrir rekstrartruflanir og þar með atvinnubrest.

Ráðstafanir þær, sem felast í þessu frv., eru til þess ætlaðar að hamla gegn verðbólgu og stuðla að betra jafnvægi í efnahagsmálum. Ef stefna á að því að ná tökum á verðbólguvextinum þegar á þessu ári er sýnt, að ekki er um annað að ræða en hamla gegn víxlgangi verðlags og launa með því að takmarka nokkuð þær kauphækkanir sem ráðgerðar eru með kjarasamningunum, enda væru önnur úrræði mikils til of seinvirk eða hefðu í för með sér hættu á atvinnubresti. Í frv, þessu er því gert ráð fyrir að verðbætur á laun verði takmarkaðar nokkuð, en hins vegar er gerðum kjarasamningum ekki raskað að öðru leyti.

Í 1. gr. frv. er lagt til, að hamlað verði gegn víxlhækkunum verðlags og launa með því að helminga þá hækkun verðbóta og verðbótaauka sem greiðast eiga á þessu ári umfram verðbótavísitöluna sem tók gildi hinn 1. des. s. l.

Í þessu felst, að í stað þess að laun almennt hækki um 10% til 1. mars hækki þau um 5%. Við verðum einfaldlega að játa, að með verðbótahækkun launa væri stefnt í ógöngur ef launin hækkuðu eftir óbreyttum vísitölureglum.

Ég veit að allir sanngjarnir menn eru sammála mér um það að glórulaust sé að hækka peningalaun um 14–15% á þriggja mánaða fresti. Till. í 1. gr, frv. er sett fram á þeim forsendum, að í raun sé vilji til þess að láta skynsemina ráða. Án þess verður kapphlaup launa og verðlags ekki slævt. Ráðið, sem ríkisstj. leggur til að notað verði, er einfalt og auðskilið. Greiða skal helming hækkunar verðbóta og verðbótaauka af því, sem fram undan er.

Þrátt fyrir helmingun verðbóta samkv. 1. gr. frv, er þó tryggt með ákvæði um lágmarksverðbætur í 2. gr., að þessi frádráttur snerti lítið eða ekki hina tekjulægstu í hópi launþega. Hér eru einkum þeir hafðir í huga sem tekjur hafa af reglulegri dagvinnu einni á lágum kauptaxta. Ljóst er frá upphafi, að vandasamt verður að framkvæma þetta ákvæði, þar sem ekki er hægt að ákveða þennan bótarétt beint út frá kauptaxta, heldur ræður einnig hvort viðkomandi launþegi hefur fengið verðbætur á yfirvinnugreiðslur og/eða ákvæðis- eða álagsgreiðslur sem samanlagt koma verðbótum til hans upp fyrir hið tilgreinda mark. Um þetta efni þarf að setja sérstakar reglur, en hér er um mikið sanngirnismál að ræða og þessi fyrirhöfn því eðlileg. Launþegi með 100 þús, kr. mánaðarlaun fær samkv. þessu 8800 kr, hækkun verðbóta 1. mars n. k. eða hið sama og annar launþegi með 176 þús. kr. fær samkv. helmingareglu frv.

Frv, felur í sér þá stefnumörkun, að í 3. gr. þess er ákveðið að frá upphafi næsta árs skuli óbeinir skattar ekki hafa áhrif á verðbótavísitölu eða verðbótaákvæði kjarasamninga, hvorki til hækkunar né lækkunar launa.

Það er ótvíræður galli á núgildandi vísitölukerfi að breytingar á óbeinum sköttum — öðrum en þeim sem fólgnir eru í verði áfengis og tóbaks — valda breytingum á kaupgreiðslu, en breytingar á beinum sköttum ekki. Hér er lagt til, að frá og með 1. jan. 1979 skuli breytingar á óbeinum sköttum ekki valda breytingu á verðbótum. Rökin fyrir þessu eru vel kunn. Í fyrsta lagi eru beinir skattar ekki meðtaldir í verðbótavísitölu, eins og að framan var getið. Það veldur því, að val löggjafans milli beinna og óbeinna skatta er að þessu leyti bundið, sem hlýtur að teljast óæskilegt. Í öðru lagi stendur ómæld opinber þjónusta á móti óbeinum sköttum, sem ekki er metin til kjarabóta, og má þá minna þm. á svokallað tappagjald, sem rætt var um hér fyrir jólin. Í þriðja lagi geta stjórnvöld ekki með sama árangri og ella beitt breytingum á óbeinum sköttum til hagstjórnar, vegna þess að þeir eru í grunni verðbótavísitölu. Í frv. er gert ráð fyrir að kauplagsnefnd meti hvaða skattar skuli teljast óbeinir í þessu sambandi.

Ég vil taka það skýrt fram, að ég lít á niðurgreiðslur sem neikvæðan óbeinan skatt. Er því eðlilegt og rétt að kauplagsnefnd meti niðurgreiðslur inn í vísitöluna eins og aðra óbeina skatta.

Í frv, þessu eru gerðar till. um ráðstafanir til að milda áhrif helmingunar verðbóta á kaupmátt og lífskjör almennings og lækka verðlag með nokkurri lækkun skatta og aukningu niðurgreiðslna. Kjarnabætur eru hækkaðar um 5% en það léttir skattbyrði barnmargra fjölskyldna, og gert er ráð fyrir lækkun sérstaks vörugjalds úr 18% í 16%. þá er gert ráð fyrir að bætur almannatrygginga hækki með launum og á sömu dögum, og auk þess er gert ráð fyrir sérstakri hækkun tekjutryggingar og heimilisuppbótar umfram launahækkun hinn 1. mars n, k. Loks hyggst ríkisstj. auka niðurgreiðslur vöruverðs um 1300 millj. kr, á ári, en það jafngildir 1% í kaupmætti ráðstöfunartekna.

Kaupmáttaráhrif þeirra ráðstafana, sem hér hafa verið nefndar, jafngilda, þegar allt er talið saman, tæplega 1.5% aukningu kaupmáttar ráðstöfunartekna frá því sem ella hefði orðið. Með þessu gæti kaupmáttur ráðstöfunartekna á mann árið 1978 orðið nálægt því sá sami og á árinu 1977, en þá var hann um það bil jafnmikill og hann hefur mestur orðið áður á árinu 1974. Hér er að vísu um að ræða nokkra kaupmáttarfórn frá því sem að var stefnt með kjarasamningunum, en sá kaupmáttur var sýnd veiði, en ekki gefin. Hins vegar er nú von til þess, að takast megi að treysta þann kaupmátt sem náðist á síðasta ári.

Ráðstafanir þær, sem hér eru gerðar til þess að styrkja kaupmátt tekna einstaklinga, hafa veruleg áhrif á afkomu ríkissjóðs og er því nauðsynlegt að tryggja betur hans hag.

Fjárlög þessa árs voru afgreidd með greiðsluafgangi er nam 350 millj, kr., og var þá byggt á áætlunum frá s. l. hausti. Raunveruleg útkoma ríkisfjármálanna 1977 var hins vegar óhagstæðari en gert var ráð fyrir við fjárlagaafgreiðsluna. Endurmat á fjárlagatölum 1978 vegna þessara breytinga á grunni þeirra bendir til 11 milljarða kr, lakari stöðu en í fjárl. Greiðsluhalli yrði því um 1.8 milljarðar kr. Hér er einkum um að ræða meiri vaxtagreiðslur og útgjöld til almannatrygginga en reiknað var með við afgreiðslu fjárlaga. Áhrif kauplags- og verðlagsbreytinga af völdum ráðstafana þessara svo og áhrif gengisbreytingarinnar á fjárhag ríkissjóðs eru samtals taldar fela í sér 3.3 milljarða kr. bata í stöðu ríkissjóðs á árinu, og hefur þá verið reiknað með hækkun rekstrarútgjalda vegna gengisbreytingarinnar, en reyndar hefur þá einnig verið ákveðinn niðurskurður á rekstrargjöldum til mótvægis að nokkru leyti, eins og fram kemur í fskj. með frv, þessu. Væri ekkert frekar að gert stefndi í 1.5 milljarða kr. greiðsluhalla hjá ríkissjóði. Ráðstafanir þær, sem ráðgerðar eru, til að milda áhrifin af breytingu verðbótareglna eru álitnar kosta ríkissjóðs 2.4 milljarða kr. í útgjaldaauka og tekjutapi. Þessari fjárhæð er samkv. frv. þessu mætt með framangreindu svigrúmi og að auki með álagningu skyldusparnaðar á félög til samræmis við skyldusparnað einstaklinga. Jafnframt gerir frv. ráð fyrir heimild til lækkunar framkvæmdaframlaga og rekstrargjalda á A-hluta fjárl, um 1 milljarð kr., og væri aukinni fjárráðstöfun frv. því að mestu mætt með þessu móti. Eftir þessar aðgerðir væri um nokkurn greiðsluafgang að ræða hjá ríkissjóði á árinu eða um 1 milljarð kr., ef heimild til útgjaldalækkunar yrði að fullu notuð. Ótraustari má þó fjárhagsstaða ríkissjóðs alls ekki vera.

Hér verður að hafa í huga þá óvissu sem jafnan ríkir um framvindu efnahagsmála og áhrif þeirra á ríkisfjármálin. Auk þess telur ríkisstj. nú afar brýnt að ríkisfjármálin verði ekki þensluvaldur í því árferði, sem nú ríkir, heldur sé þeim heitt til að draga úr þunga innlendrar eftirspurnar. Því er í frv. þessu gert ráð fyrir nokkrum breytingum á lántökuáformum ríkissjóðs í þessu skyni. Gert er ráð fyrir að framboð spariskírteina megi auka um 11/2 milljarð kr. frá fyrri áformum eingöngu til að styrkja greiðslustöðu ríkissjóðs og draga fé úr umferð, en ekki til að fjármagna útgjöld. Með þessum hætti væri því stefnt að 21/2 milljarðs kr. greiðsluafgangi á þessu ári. Það felur í sér nokkru traustari afkomu en reiknað er með á fjárl., enda nauðsynlegt til að hamla gegn verðþenslu. Auk þess verður unnið að því á næstunni að leita leiða til að fresta framkvæmdum, sem fjármagnaðar eru með erlendum lántökum, um a. m. k. 1 milljarð kr.

Með gengisbreytingunni hinn 8. þ. m. og þeim ráðstöfunum, sem þetta frv. felur í sér, er, eins og fyrr segir, að því stefnt að tryggja öruggan rekstur undirstöðuatvinnuveganna og þar með fulla atvinnu, jafnframt því sem hamlað sé gegn verðbólgu á árinu og grunnur lagður að sókn gegn verðbólgunni á næsta ári. Jafnhliða þessu er með þessum ráðstöfunum stefnt að bættum viðskiptajöfnuði og bættri stöðu landsins út á við.

Að óbreyttu blasti við hallarekstur og rekstrarstöðvun í fiskiðnaðinum og útflutningsiðnaði. Ráðstafanirnar tryggja viðunandi rekstrargrundvöll allra helstu atvinnuvega.

Að óbreyttu hefði verðbólguhraðinn á árinu orðið meiri en 40% að meðaltali, en 36% frá upphafi árs til loka þess. Ráðstafanirnar þoka þessari tölu niður í 36% að því er ársmeðaltalið varðar, en niður fyrir 30% frá upphafi til loka árs.

Að óbreyttu hefði stefnt í a. m, k. um 4–5 milljarða kr, viðskiptahalla á árinu. Ráðstafanir þessar bæta viðskiptajöfnuðinn um 6–8 milljarða á þessu ári og snúa halla í afgang.

Til þess að ná þessum árangri er nauðsynlegt að draga úr innlendri eftirspurn og aukning þjóðarframleiðslu verður um sinn e. t. v. eitthvað minni en ella. Við þetta gæti einnig dregið úr þeirri umframeftirspurn eftir vinnuafli sem einkennt hefur ástand á vinnumarkaði að undanförnu, en atvinnuástand héldist áfram gott.

Þessi árangur og hallalaus ríkisbúskapur, sem aðgerðirnar tryggja, er mikilvægur og þeim mun meira er um vert að með þeim er á raunhæfan hátt leitast við að tryggja þann kaupmátt, sem náðist á árinu 1977, og leggja þannig traustan grundvöll að kjarabótum síðar.

Ég hef nú gert allítarlega grein fyrir þeim ráðstöfunum, sem felast í frv. því sem hér liggur fyrir, tilefni þeirra og aðdraganda. Vissulega telur ríkisstj. það hreint neyðarúrræði, að grípa þurfi til breytinga á gerðum kjarasamningum með lögum, enda eru frjálsir samningar um kaup og kjör tvímælalaust einn af mikilvægustu þáttum okkar þjóðskipulags, Raunin hefur hins vegar því miður orðið sú í okkar sveiflukennda þjóðarbúskap, að óhjákvæmilegt hefur reynst að löggjafinn grípi í taumana í þessum efnum, einkum er vísitöluákvæði kjarasamninga hafa stefnt aukningu peningatekna svo hátt að þjóðarvoði blasti við. Hafa allir flokkar, sem fulltrúa eiga hér á Alþ., þurft að standa frammi fyrir slík­ um vanda, er þeir hafa verið í ríkisstj. Þótt aðstæður hafi verið mismunandi hefur vandinn svo til ætíð verið fólginn í því, að innlendar víxlhækkanir kaupgjalds og verðlags hafa stefnt afkomu undirstöðuatvinnuveganna í hætta svo að vofað hefur yfir stöðvun atvinnurekstrar og vaxandi viðskiptahalli. Stundum hefur ekkert minna en almenn kjaraskerðing nægt til að jafna metin í þjóðabúskapnum, en á öðrum tímum hefur aðeins verið þörf að halda í horfinu. Þær ráðstafanir, sem hér liggja fyrir, stefna ekki að kjaraskerðingu, heldur er markmið þeirra að hemja tekjur innan þeirra marka sem framleiðslugeta þjóðarbúsins nú frekast leyfir, en tryggja um leið að hin mikla kaupmáttaraukning, sem átt hefur sér stað undanfarin tvö ár, haldist, um leið og tryggð sé öflug atvinnustarfsemi í landinu og næg atvinnutækifæri fyrir allt vinnandi fólk.

Þetta frv, ásamt nýafstaðinni gengislækkun felur fyrst og fremst í sér ráðstafanir til þess að fást við þann stundarvanda í þjóðarbúskapnum sem við eigum nú enn einu sinni við að glíma og á rætur sínar í verðbólgunni. Í frv. eru hins vegar einnig ákvæði sem hugsuð eru til frambúðar, þ. e. að breytingar óbeinna skatta til hækkunar eða lækkunar skuli frá næstu áramótum ekki hafa áhrif á verðbótaákvæði kjarasamninga. Þessi breyting er nauðsynleg frá sjónarmiði bættrar hagstjórnar í landinu á komandi árum og felur jafnframt í sér umbætur á launaákvörðunaraðferðinni sem hér hefur tíðkast. Hún er skref í átt frá velgengi í víxlhækkun kaupgjalds og verðlags.

Í skýrslu verðbólgunefndar, sem ríkisstj. skipaði fyrir rösklega einu ári til að kanna horfur í verðlagsmálum og gera till, um ráðstafanir til að draga úr verðbólgu, er áhersla á það lögð, að ástæðurnar fyrir hinni öru verðbólguþróun hér á landi séu þess eðlis, að ekki sé til nein einföld lausn, ekkert töfraorð sem komið getur á verðfestu á andartaksstund. Til þess að draga markvisst úr verðhækkun hér á landi á næstu árum þarf að vinna að því að bæta hagstjórnaraðferðirnar á öllum sviðum, og þær umbætur taka óhjákvæmilega tíma.

Í skýrslu verðbólgunefndar er fjallað um þær breytingar sem helst kæmu til greina í þessu skyni. Þar er bent á réttar leiðir sem þarf að fullkanna og skal ég ekki tíunda þær hér hverja fyrir sig, þar sem hv. þm. hafa fengið álit verðbólgunefndar í hendur. Það hefur verið unnið að þessum þáttum í tíð núv. ríkisstj. og mun verða áfram, og ég tel nauðsynlegt að fram verði fylgt sem horfir um marga þætti þessara ábendinga.

Ég tel nauðsynlegt að stofnað verði til skipulegs samráðs af því tagi, sem þarna er gert ráð fyrir, í kjölfar þeirra ráðstafana, sem nú hafa verið gerðar, til þess að stuðla að þjóðhagslegu jafnvægi og draga úr verðbólgu í bráð. Fyrsta verkið ætti að vera að vinna úr ábendingum verðbólgunefndar um umbætur á stjórn efnahagsmála á þeim sex sviðum, sem sérstaklega eru tilgreind. Það er þjóðarnauðsyn að allir áhrifaaðilar í efnahagsmálum, bæði ríkisvaldið og hagsmunasamtökin, reyni að nálgast sameiginlegt mat á framleiðslugetu þjóðarbúsins, sjálfum grundvellinum fyrir varanlegum kjarabótum, til viðmiðunar við gerð næstu fjárl., lánsfjáráætlunar og kjarasamninga.

Á þessu ári hefur ríkisstj, beitt sér fyrir nokkrum samdrætti í opinberum framkvæmdum í heild, en slík stefna skilar ekki árangri nema henni sé framfylgt á öllum sviðum efnahagslífsins og samfellt yfir alllangan tíma. Að því verður að stefna á næstu árum að ná enn betri tökum á heildareftirspurninni í landinu til að tryggja jafnar framfarir og sem hægastar verðbreytingar.

Jafnan skyldu menn þó gæta þess, að hversu góðar aðferðir sem fundnar verða til þess að stjórna þjóðarbúskapnum og hversu hyggilega sem þeim verður beitt verður ekki úr verðbólgunni dregið til lengdar nema með miklu aðhaldi í útlánum og ríkisfjármálum. Það hefur verið okkar veikleiki að vilja gera of margt í senn. Þjóðin er orðin þreytt á yfirboðum og sprengihækkunum í útgjöldum, útlánum og launum sem ekki skila raunverulegum árangri. Nú þurfum við að bregða á betri ráð. Vandi verðbólgunnar verður aldrei farsællega leystur nema með sameiginlegu átaki áhrifaaðilanna í efnahagsmálum og reyndar þjóðarinnar allrar.

Herra forseti. Ég leyfi mér að leggja til að frv. þessu verði vísað til fjh.- og viðskn. þessarar hv. d, og 2. umr.