06.03.1978
Neðri deild: 64. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 2752 í B-deild Alþingistíðinda. (2014)

202. mál, embættisgengi kennara og skólastjóra

Menntmrh. (Vilhjálmur Hjálmarsson):

Virðulegi forseti. Aðdragandi að gerð og flutningi þessa frv. um embættisgengi kennara og skólastjóra er vissulega orðinn nokkuð langur. Hann er rakinn ítarlega í aths. við þetta lagafrv., sem er til 1. umr., og ég skal nú ekki endurtaka þá sögu hér, en ég vil þó geta um eftirfarandi:

Hinn 9. des. 1970 skipaði þáv. menntmrh. nefnd til þess að semja, eins og þar stendur, „till. í frv.-formi um ákvæði varðandi skilyrði, sem fullnægja þarf til þess að vera settur eða skipaður kennari við skyldunámsskóla og framhaldsskóla, þ. á m. menntaskóla og sérskóla“. Þessi nefnd var allfjölmenn og áttu samtök kennara og svo Kennaraháskólinn og Háskóli Íslands fulltrúa í nefndinni, einnig menntmrn., en Hörður Lárusson, þá sérfræðingur í Skólarannsóknadeild, var formaður þessarar nefndar. Um þessar mundir voru í smiðum frv. til l. um Kennaraháskóla Íslands, um skólakerfi og um grunnskóla. Frv. um Kennaraháskólann varð að lögum á þinginu 19701971. en hin frv. hlutu ekki afgreiðslu á Alþ. fyrr en í maí 1974, svo sem menn muna. Nefndin skilaði endanlegum till. 1972, en þar sem frv. um skólakerfi og grunnskóla höfðu ekki náð fram að ganga var ekki orðið tímabært að leggja fram frv. um embættisgengi kennara að svo stöddu og málið var þá lagt til hliðar um sinn. Í lok ársins 1974 var aftur tekið til við málið. Þá var leitað til sömu aðila og upphaflega höfðu átt sæti í nefndinni og farið yfir frv. með þeim og jafnframt leitað umsagnar hjá háskólunum báðum. Þá fjallaði einnig samstarfsnefnd menntaskólastigsins, þ. e. skólameistarar og rektorar og ráðneytismenn um frv. Endurskoðun þessi fæddi af sér nokkrar brtt., og eftir að frv. hafði verið breytt í einstökum atriðum, án þess þó að breyta meginstefnu þess, var það sent ýmsum samtökum skólafólks og raunar fleirum til umsagnar. Bárust enn nokkrar umsagnir og aths. og þetta var allt yfirfarið svo vandlega sem tök voru á og leitast við að samræma fram komin sjónarmið, sum nokkuð mismunandi. Jafnframt voru þá höfð í huga ýmis raunhæf og aðkallandi vandamál, sem komið geta upp við ráðningu skólastjóra og kennara.

Ég held að það sé ljóst af því, sem ég hef nú greint í stuttu máli, að þetta mál hefur fengið mjög ítarlegan undirbúning, enda er frv., eins og það er nú flutt, töluvert breytt frá upphaflegri gerð þess, enda þótt meginstofninn sé hinn sami, eins og ég drap á áðan.

Frv. er skipt í þrjá kafla og eru í hinum I. almenn ákvæði ýmisleg. Í 1. gr. er fjallað um nám kennara almennt og svo fyrir mælt, að það skuli metið í námseiningum. Mat samkv. slíku einingakerfi skal staðfest af matsnefnd, sem menntmrn. skipar þannig að fulltrúar komi frá Háskóla Íslands og Kennaraháskólanum og svo þriðji nm. frá rn. skipaður án tilnefningar. Kennarasamtökin hafa lagt á það áherslu að eiga fulltrúa í nefndinni, en eðlilegt þótti, að þau væru fyrst og fremst samráðsaðilar, en ættu ekki sæti í nefndinni. Í aths. með frv. er þess getið, að tilgangur gr. sé að stuðla að því að allt kennaranám, hvort sem það fer fram á námskeiðum eða í reglulegum skólum, verði metið á sama veg.

Í þessum I. kafla er einnig ákvæði um það, að allir kennarar skuli ljúka lágmarksnámi í uppeldis- og kennslufræðum, óháð því skólastigi sem þeir ætla að kenna á. Hér er bæði átt við fræðilegt nám í nefndum greinum og svo hagnýt atriði er snerta kennsluaðferðir og kennslutækni. Þá eru í I. kafla, 3. gr., ákvæði sem ætlað er að hvetja kennara til að afla sér aukinnar menntunar, m. a. að því er varðar nýjungar í námsefni og kennsluaðferðum, en í þessari grein segir, að kennarar, sem auka við menntun sína á einhvern hátt, fái viðbótarmenntun viðurkennda ef fullnægt er tilteknum skilyrðum.

Í frv. er svo fyrir mælt, að menntmrn. eða ráðh. setji eða skipi yfirkennara og skólastjóra við grunnskóla og framhaldsskóla alla. En í gildandi lögum eru þess dæmi, þó ekki sé það almenn regla, að forseti Íslands skipi skólastjóra við framhaldsskóla. Ég vil geta þess, að Félag menntaskólakennara hefur gert aths. við þessa breytingu. Það virðist þó eðlilegt að dómi rn. að samræma þessi ákvæði og að sama regla gildi um alla skóla í þessu efni, alla skóla á framhaldsstigi.

Í þessum I. kafla frv. er að finna ákvæði, þar sem bent er á nokkur þau atriði, sem miða skal við þegar gert er upp á milli umsækjenda, og mælt fyrir um það, að allir umsækjendur um stöðu, sem fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru, komi til álita við veitingu. Haldið er þeim ákvæðum núgildandi laga, að starf, sem skipað er kennara án fyllstu réttinda, skuli auglýsa árlega.

II. kafli laganna fjallar um grunnskólastigið, og er þar kveðið á um hvað þurfi sérstaklega til að vera skipaður kennari við grunnskóla. Almenna skilyrðið er að sjálfsögðu það að hafa lokið námi við Kennaraháskóla Íslands og svo fullgildum prófum þar og eins kennaranámi á háskólastigi ásamt fullgildum prófum sem miðast við kennslu í grunnskóla. En auk þessa eru svo ýmis önnur skilyrði þegar um er að ræða kennslu við sérstakar stofnanir, t. d. stofnanir vegna afbrigðilegra barna og til þess að kenna tilteknar greinar: handmennt, tónmennt, íþróttir o. fl. Skulu þau ákvæði ekki rakin nánar hér. Þó vil ég geta þess, að sérstaklega er tekið fram, að heimilt sé að ráða að forskóla fóstru eða aðra starfsmenn með menntun sem menntmrn. viðurkennir. Ákvæðið um fóstrur er samhljóða ákvæði í grunnskólalögum um sama efni. Samband ísl. barnakennara hefur sett fram þá kröfu, að fóstrur skyldu aðeins starfa undir eftirliti kennara. En það virðist hæpið að binda slíkt í lög.

Í III. kafla frv. er svo loks fjallað um framhaldsskólastigið, en til þess að verða skipaður kennari í bóklegum greinum við framhaldsskólastigið verður umsækjandi að hafa lokið námi á háskólastigi, er jafngildi tilteknum námseiningafjölda, ásamt fullgildum prófum. Þar af skal tiltekinn fjöldi eininga vera nám í uppeldis- og kennslufræði eða þá í sérgrein, ef um það er að ræða. Í umsögnum frá Háskóla Íslands og Félagi menntaskólakennara var talið hæfilegt að miða við 150–180 einingar, þ. e. 5–6 ára nám í háskóla, í stað 120. Ef farið er að till. þessara aðila, er líklegt að það stuðli að stéttarlegu misræmi innan skóla, t. d. innan fjölbrautaskóla, og er þá haft í huga hvaða menntun aðrir kennarar en háskólakennarar eiga völ á. Síðan er í þessum kafla fjallað nánar um nauðsynleg skilyrði til þess að öðlast stöðu við ýmsa sérskóla á framhaldsskólastigi eins og t. d. Íþróttakennaraskóla Íslands, verkmennta- og listaskóla, iðnskóla og skóla fyrir afbrigðilega eða þroskahefta nemendur á framhaldsskólastigi o. s. frv. Ég nefni þetta aðeins sem dæmi. Við gerð tillagna fyrir sérskóla hafði nefndin, sem samdi frv., upphaflega þann hátt á, að teknar voru upp viðræður við skólastjóra eða skólastjórn hlutaðeigandi skóla og hlutaðeigandi fagkennarafélög, þar sem um þau var að ræða. Þessum aðilum voru kynntar till. nefndarinnar um menntun og réttindi kennara í bóklegum greinum við grunnskóla, framhaldsdeildir gagnfræðaskóla, en þær voru síðar felldar brott úr till. sem sérstakt skólastig, og svo við menntaskóla og þess farið á leit, að þeir gerðu hliðstæðar till. um kennara við sérskólana. Ákvæði frv. um þessa skóla eru m. a. byggð á upplýsingum sem fengnar voru á þennan hátt.

Nefndin skilaði ekki till. um menntun kennara við nokkra skóla, þessa: Fósturskólann, hjúkrunarskólana, húsmæðraskóla, Húsmæðrakennaraskóla. Hún taldi sig ekki hafa forsendur til þess. Kennarar við þessa skóla hafa sótt menntun sína til annarra landa og er þar af leiðandi nokkur mismunur á menntun einstakra kennara, en ákvæði gildandi laga nokkuð óljós í þessu efni.

Þegar gengið var frá frv. í rn. þótti óeðlilegt að geta þessara skóla eða námsbrauta að engu, en jafnillt að setja inn einhver ákvæði sem væru óraunhæf. Varð því að ráði að kveða svo á, að hlutaðeigandi kennarar þyrftu að hafa lokið kennaraprófi sem menntmrn. viðurkennir, sbr. 15. gr. f- og g-liðina og svo 16. gr. e-lið. Í raun er hér ekki um að ræða neina breytingu á þeim venjum og reglum sem miðað hefur verið við þegar kennarar hafa verið ráðnir að þessum skólum. Af þessum sökum þótti ekki brýn ástæða til að hafa samráð við hlutaðeigandi skóla. Má vera að síðar verði ástæða til þess að breyta þessum ákvæðum og kveða skýrar á um réttindi og menntun þessara kennara, t. d. þegar aðstæður verða til að mennta þá hérlendis. — Það þótti rétt að fara nokkrum orðum um þetta atriði sérstaklega hér, þegar ég talaði fyrir málinu, en allt er þetta raunar ítarlega rakið í frv. og þar fylgja allnákvæmar útskýringar við hverja einstaka grein þess. Ég mun ekki rekja einstaka þætti nánar, en vísa til frv. og aths. sem því fylgja.

Það gefur nokkra bendingu um þörfina fyrir löggjöf um þá þætti, sem þetta frv. fjallar um, að með því, ef að lögum verður, verða felld úr gildi eigi færri en 16 tilgreind lög eða einstakar greinar úr lögum um einstakar skólastofnanir. Það verður því stórum hagfelldara að vinna að ráðningu kennara og skólastjóra eftir en áður. Í ákvæði til bráðabirgða segir svo í 19. gr. orðrétt:

„Þeir, sem við gildistöku þessara laga hafa starfað sem settir kennarar við skyldunámsskóla 6 ár eða lengur, en fullnægja ekki skilyrðum laganna til að hljóta skipun í stöðu, skulu eiga kost á að ljúka námi á vegum Kennaraháskóla Íslands til að öðlast slík réttindi. Um tilhögun námsins og mat á fyrri menntun og starfsreynslu skal setja ákvæði í reglugerð.“

Þetta ákvæði varðar, eins og hv. þdm. heyra, hina margumtöluðu réttindalausu kennara. Samhljóða ákvæði er í frv. til laga um Kennaraháskóla Íslands. Þessari gr., 19. gr., fylgja svo hljóðandi aths., sem ég vil einnig rifja upp hér, vegna þess að svo mjög hefur verið og er um þetta atriði rætt, en þar segir:

„Á undanförnum árum hefur orðið að setja til kennarastarfa allmargt manna sem ekki hafa full kennsluréttindi samkv. gildandi lögum og geta því ekki hlotið skipun í kennarastöðu. Í umr. um þessi mál hefur verið bent á að æskilegasta lausnin á vanda þessara kennara sé að greiða þeim leið til að afla sér fullra réttinda með viðbótarnámi. Í þessari grein er gert ráð fyrir sérstöku átaki við gildistöku laga um embættisgengi kennara á þann veg, að þeim, sem þá hafa starfað sem settir kennarar við skyldunámsskóla 6 ár eða lengur, skuli gefinn kostur á að ljúka á vegum Kennaraháskólans réttindanámi er verði sérstaklega skipulagt í því skyni. Er þá haft í í huga að m. a. gæti orðið um að ræða sumarnámskeið og bréfaskóla.“

Ég vil benda á það sérstaklega í framhaldi af því sem ég nú las, að hér mun í framkvæmd verða tekið fullt tillit til þess náms sem þessir kennarar hafa stundað, hvort heldur er við sókn í fasta skóla ellegar á námskeiðum. Einnig verður tekið mikið tillit til starfsreynslu viðkomandi kennara, sem margir hverjir hafa kennt um langa hríð. Þetta er nýmæli. Tilsvarandi ákvæði hefur ekki verið að finna í íslenskri löggjöf, að því er ég best veit.

Það hefur mikið verið rætt og ritað um aðstöðu hinna svonefndu réttindalausu kennara, og það er að vonum. Í allmörgum tilvikum er um að ræða menn sem hafa starfað árum saman við ágætan orðstír og beinlínis bjargað við barna- og unglingafræðslunni í sínum byggðarlögum. Um skeið var nokkuð rætt um að hafa ákvæði í frv. um heimild til að skipa til starfa slíka menn, eftir að þeir hafi kennt í tiltekinn árafjölda. En horfið var frá því, enda er mér óhætt að segja, að það er almennur vilji þessara kennara að auka við menntun sína og engin tregða á því hjá hinum réttindalausu, nema síður sé, að gera það. En ég árétta aftur þetta, að nám þeirra styttist verulega við langan starfstíma og starfsreynslu.

Ég sé ástæðu til að vekja sérstaka athygli á töflu yfir menntun starfandi kennara á yfirstandandi skólaári. Hún er prentuð í athugasemdum með þessu frv. Í þessari skýrslu kemur glöggt fram, að starfandi eru margir kennarar án þess að hafa full réttindi til þeirra starfa. Eins og alvitað er og ég hef áður haldið fram, eru orsakir kennaraskortsins m. a. óánægja með launakjör, að kennaramenntun nýtist mjög vel til miklu fleiri starfa en til kennslu og almenn tregða fólks í sumum starfsgreinum að fara út á land og svo er einnig í þessari grein. Kennarastöður eru einmitt mjög margar og mjög dreifðar um landið, stéttin er fjölmenn. Auk þess eru skólar úti á landi stundum styttri og laun þá lægri af þeim sökum, og það hefur aukið tregðu manna til að taka störf að sér undir þeim kringumstæðum. Þarna hefur nokkur leiðrétting orðið á í síðustu kjarasamningum. Enn tel ég að ónógir möguleikar fyrir eldri kennara réttindalausa að afla sér viðbótarmenntunar og fullra réttinda valdi hér nokkru um og svo tímabundin fækkun brautskráninga úr Kennaraháskóla Íslands.

Það hefur verið talið, að um þessar mundir séu aðeins liðlega 50%–55.5% þegar könnun var gerð starfandi af þeim kennurum sem útskrifast hafa síðustu 10 árin úr Kennaraskólanum, svo að nægilega margt kennaramenntað fólk er raunar til í landinu. Hins vegar er skylt að geta þess jafnframt, að miklu hærra hlutfall er í kennslu af síðustu árgöngunum úr Kennaraháskólanum, svo að liggur við að megi segja að hver maður hafi farið til kennslustarf sem þar hefur útskrifast á allra síðustu árunum tveim til þremur. Einnig finnst mér rétt í þessu sambandi að minna á það, að aðsóknin að Kennaraháskólanum hefur nú vaxið gífurlega síðustu árin og eru horfur á mikilli aðsókn enn.

Ég vil enn nota þetta tækifæri, af því að ég hef rætt örlítið um þetta sérstaka mál, að benda á varðandi hæfni kennara án fullra réttinda, að liðlega 9% af öllum kennurum eru sérmenntaðir í kennslugrein sinni, án þess þó að hafa próf í uppeldis- og kennslufræði. Sem dæmi um slíka sérmenntun má nefna háskólapróf í tungumálum og fleiri greinum raunar, próf frá tækniskólum og iðnskólum, listaskólum, verslunarskólum o. fl. Verður að ætla að þetta fólk sé allvel í stakk búið til þess að kenna sín sérstöku fög. Og þess ber einnig að geta, að fullur helmingur þeirra 90 kennara, sem aðeins hafa lokið landsprófi eða gagnfræðaprófi, hefur kennt í 5 ár eða lengur og þar af 25 í meira en 10 ár. Reynsla þessara manna ásamt viðbótarfræðslu á námskeiðum, sem flestir þeirra hafa aflað sér, hjálpar auðvitað mikið til að gera þá hæfa til kennslustarfa.

Mér fannst ástæða til að rifja þetta upp, því að þetta er mikilsvert þegar rætt er um hæfni hinna réttindalausu. Það breytir þó engu um það, að vitanlega er markmiðið að allir kennarar hafi hlotið tilskilda menntun og hafi full starfsréttindi. (Gripið fram í.) Já, ég hef gerst nokkuð fjölorður um réttindalausu kennarana vegna þess hvað kennaraskorturinn hefur verið mikið í sviðsljósi að undanförnu. Ég vil að lokum biðja hv. þdm. að minnast þess, að einn megintilgangurinn með flutningi þessa frv. er sá, að færa saman á einn stað og í aðgengilegu formi þau ákvæði sem varða embættisgengi kennara og skólastjóra við grunnskóla og framhaldsskóla. Jafnframt eru svo þessi atriði öll yfirfarin vandlega, eins og ég lýsti í upphafi máls míns, og löguð eftir þeim aðstæðum sem nú ríkja á hinum ýmsu skólasviðum. Þetta er auðvitað mikilsvert, að þjappa þessum ákvæðum öllum saman og gera þau aðgengileg, og tilgangurinn með því aftur á móti að treysta enn betur en nú er, að starfandi kennarar hafi sem besta menntun og fyllstu réttindi til að gegna sínu ábyrgðarmikla starfi.

Það er að vísu nokkuð liðið á þingtímann þegar þetta frv. er nú lagt fram, en ég vil þó biðja hv. menntmn.- menn og aðra þdm. að hefjast handa um efnislega meðferð þessa máls og að gaumgæfa sérstaklega hvort það er mögulegt að ljúka því á þessu þingi og afgreiða frv. sem lög áður en þingi lýkur. Mér dettur auðvitað ekki í hug að gefa þdm. nein fyrirmæli um vinnubrögð, en ég vil leyfa mér að fara þess á leit, að það verði nú athugaðir allir möguleikar á þessu. Málið er kannske ekki svo mjög flókið í sjálfu sér.

Ég hef þá þessi orð ekki fleiri og legg til, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til menntmn.