08.11.1977
Sameinað þing: 14. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 486 í B-deild Alþingistíðinda. (361)

1. mál, fjárlög 1978

Fjmrh. (Matthías Á. Mathiesen):

Herra forseti. Á árinu 1976 og fyrri hluta ársins 1977 varð mikill bati í efnahagsmálum hér á landi. Þjóðarframleiðslan tók að aukast á nýjan leik, viðskiptakjör bötnuðu, verðbólga minnkaði verulega og mikill víðskiptahalli áranna 1914 og 1975 hvarf að mestu. Orsaka batans var að leita annars vegar í hagstæðum ytri skilyrðum, einkum hækkun verðlags á útflutningi samfara hægari verðhækkun innfluttrar vöru en áður hafði verið, en hins vegar í því aðhaldi sem stefnan í fjármálum og efnahagsmálum innanlands veitti samfara hófsemi í launasamningum. Kom þetta fram í því jafnvægi í fjármálum ríkisins, sem náðist bæði árin 1976 og 1977 eftir halla undanfarinna ára, og í mun hægari útlánum bankanna og betri stöðu þeirra en áður hafði verið. Stefnan í fjármálum og efnahagsmálum árið 1977 var við það miðuð, að batinn gæti haldið áfram á því ári og næsta ári, að þjóðarframleiðsla gæti farið vaxandi, að lífskjör gætu batnað í samræmi við bættar aðstæður, að verðbólga gæti haldið áfram að minnka og að árið 1978 gæti viðskiptajöfnuður við önnur lönd orðið jákvæður. Gæfist þannig færi á að greiða niður erlendar skuldir sem safnast hefðu.

Horfur í þessum efnum virðast nú um sinn nokkru lakari en þær voru fram eftir árinu. Kemur hér tvennt til. Í fyrsta lagi fóru launasamningar s.l. sumar og samningar, sem nú hafa verið gerðir við opinbera starfsmenn, fram yfir þau mörk sem efnahagsbatinn gaf tilefni til. Í öðru lagi sjást þess nú merki að verðhækkun útflutningsafurða hafi náð hámarki og sölutregðu sé farið að gæta á sumum þeirra. Erfiðleikar eru nú þegar í rekstri atvinnugreina sem framleiða til útflutnings eða eiga í beinni samkeppni við innfluttar vörur. Horfur eru þess vegna á að framleiðsla og atvinna standi ekki eins traustum fótum og æskilegt er. Hætta er á að verðbólga fari vaxandi á ný og erfitt geti reynst að ná jöfnuði í viðskiptum landsins við önnur lönd á næsta ári. við þessar aðstæður er afar brýnt að stefnan í fjármálum og peningamálum mótist af varúð og hófsemi. Þetta er þeim mun mikilvægara sé þess gætt, að komumst við yfir þessa tímabundnu erfiðleika með skynsamlegri stjórn, þá eru horfurnar bjartari þegar lengra er litið. Sá árangur, sem náðst hefur í efnahagsmálum, svo og sigurinn í landhelgismálinu tryggja í sameiningu traustan grunn að nýrri sókn til framfara í landinu.

Við undirbúning fjárlaga fyrir árið 1978 hefur mið verið tekið af þeim horfum sem ég hef nú lýst. Stefnt hefur verið að því að jöfnuður haldist á fjárlögum og grynnkað verði á skuldum frá fyrri árum. Þetta krefst ítrasta aðhalds í útgjöldum, bæði til þjónustu og framkvæmda, — aðhalds sem þó er þröngur stakkur skorinn af gildandi löggjöf og þeim framkvæmdum sem þegar eru hafnar og komnar áleiðis. Sömu sjónarmiða verður að gæta í stjórn peningamála og lánveitinga sjóða og annarra opinberra aðila, og mun það koma fram í lánsfjáráætlun fyrir næsta ár.

Þáttur opinberra aðila í þjónustu og framkvæmdum hefur víðast hvar í heiminum farið mjög vaxandi, ekki síst undanfarinn áratug. Kemur þetta fram í síhækkandi hlutfalli opinberra útgjalda og opinberra tekna miðað við þjóðarframleiðslu. Það er ekki álitamál að þessi aukning hafi svarað þörfum sem orðnar voru brýnar og batnandi efnahagur gerði að vissu marki kleift að mæta. Það er heldur ekki álitamál að oft á tíðum varð þessum þörfum ekki sinnt nema fyrir atbeina opinberra aðila. Hitt hefur mönnum aftur á móti orðið ljóst í vaxandi mæli, að þessi öra aukning hefur að sínu leyti valdið nýjum vanda. Hún hefur skert möguleika til meiri einkaneyslu, sem komið hefur fram í hækkandi sköttum, hún hefur dregið úr fjármunamyndun í atvinnurekstri og þar með úr hagvexti og atvinnu. Við þetta bætist svo, að mönnum hefur einnig virst að þeim fjármunum, sem varið hefur verið til aukinnar opinberrar þjónustu og framkvæmda, hafi ekki alltaf verið vel varið, þjónustan hafi ekki sinnt þeim þörfum, sem til var ætlast, þrátt fyrir mikinn tilkostnað og framkvæmdirnar hafi ekki ætið reynst arðbærar eða gagnlegar að öðru leyti. Þessi viðhorf eiga jafnt við hér á landi og annars staðar og hlýtur að verða að taka tillit til þeirra í auknum mæli. Stefnt hefur verið að því undanfarin þrjú ár að útgjöld ríkisins lækkuðu í hlutfalli við þjóðarframleiðslu og hefur nokkur árangur náðst í því efni.

Eitt veigamesta atriði til lækkunar á útgjöldum ríkisins er endurmat á þeirri þjónustu, sem ríkið veitir, og þeim framkvæmdum, sem það stendur fyrir. Slíkt endurmat getur hins vegar ekki átt sér stað fyrir tilstuðlan þeirra einna sem með fjármálastjórnina fara. Í því efni þarf samstöðu Alþingis, þeirra ráðuneyta, sem um einstaka málaflokka fjalla, og fjármálastjórnarinnar. Sú samstaða hlýtur aftur að byggjast á skilningi almennings á mikilvægi þess að breytt sé um stefnu. Sá skilningur mun áreiðanlega fara vaxandi hér á landi eins og reyndin hefur orðið annars staðar.

Í athugasemdum við fjárlagafrv. fyrir árið 1975 var lögð áhersla á þrjú meginatriði: Í fyrsta lagi að sporna við útþenslu ríkisbúskaparins miðað við önnur svið efnahagsstarfseminnar í landinu. Í öðru lagi að stilla opinberum framkvæmdum svo í hóf að ekki leiddi til óeðlilegrar samkeppni um vinnuafl, þó án þess að atvinnuöryggi væri hætta búin eða þessi viðleitni hamlaði gegn þjóðhagslega mikilvægum framkvæmdum. Í þriðja lagi að styrkja fjárhag ríkissjóðs og stuðla með því að efnahagslegu jafnvægi.

Ekki tókst á árinu 1975 að ná þeim árangri sem að var stefnt. Olli því m.a. meira andstreymi í ytri skilyrðum þjóðarbúsins en við hafði verið búist. Ríkissjóður var rekinn með miklum halla á árinu 1975 eins og árið 1974. Aftur á móti náðist verulegur árangur í átt til jafnvægis á öllum sviðum efnahagslífsins árið 1976 og hélt sú þróun áfram fram eftir þessu ári. Á síðasta ári voru tekjur umfram gjöld á ríkisreikningi 800 millj. kr., en á árinu 1975 var rekstrarhalli 7 500 millj. kr. og á árinu 1974 3300 millj. kr.

Hlutur hins opinbera í sambandi við önnur svið efnahagsstarfsemi í landinu er oft mældur á þann veg að miða við ríkisútgjöld sem hlutfall af vergri þjóðarframleiðslu viðkomandi árs. Árið 1974 nam hlutfall þetta 29.6 prósentustígum, 1975 fór hlutfall þetta hækkandi og varð 31.4 prósentustig, en á árinu 1976 lækkaði þetta hlutfall um 3.8 stig og varð 27:6% af vergri þjóðarframleiðslu þess árs.

Við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 1977 var stefnt að því að auka ekki hlutdeild ríkisins í þjóðarframleiðslunni og treysta þannig þann árangur sem náðst hafði 1976 að draga úr ríkisumsvifum miðað við þjóðarframleiðslu. Hækkun þessa hlutfalls 1975 má að verulegu leyti rekja til hins erfiða árferðis á þessum árum, en einnig til þess, að útgjaldaaukning og framkvæmdir höfðu verið bundnar í lög eða ákveðnar með öðrum hætti á fyrri árum, þótt á skorti að tekjurnar hrykkju fyrir útgjöldum. Úr þessu varð óhjákvæmilega að bæta með fjáröflun, sem og var gert. Nú er útlit fyrir að hlutdeild ríkisins í þjóðarframleiðslu minnki nokkuð á árinu 1977 frá því sem var á síðasta ári. Samkvæmt þessu frv. má ætla að heildarútgjöld ríkisins verði 27– 28% af þjóðarframleiðslu á árinu 1978 eða svipað hlutfall og í ár. Þannig hefur tekist á síðustu tveimur árum að draga úr ríkisútgjöldum á mælikvarða þjóðarframleiðslu, og er stefnt að því að þau aukist ekki á ný á næsta ári.

Þetta er í samræmi við efnahagsstefnu ríkisstj. eins og henni hefur verið lýst í stefnuræðu forsrh., en þar voru sett fram höfuðmarkmið efnahagsstefnunnar í fimm liðum:

1) að stuðla að vexti þjóðarframleiðslu;

2) að aukning kaupmáttar ráðstöfunartekna almennings verði í samræmi við áætlaða aukningu þjóðartekna árið 1978;

3) að komast sem næst jöfnuði í viðskiptum við útlönd og takmarka þannig erlendar lántökur sem mest við afborganir eldri lána og þörf bættrar gjaldeyrisstöðu;

4) að afstýra atvinnuleysi og umframeftirspurn eftir vinnuafli svo að jafnvægi ríki á vinnumarkaðnum;

5) að hamla gegn óeðlilega örum víxlhækkunum verðlags og kaupgjalds, þannig að draga megi úr verðbólgunni á næstu árum og sé það markmið látíð sitja í fyrirrúmi.

Þetta frv. er liður í þeirri viðleitni að komast sem næst þessum markmiðum á næsta ári og markar þá fjármálastefnu sem fylgja verður í því skyni. Eins og fram kom í upphafi máls míns eru nú ýmsar blikur á lofti í íslenskum efnahagsmálum. Hætta er á aukinni verðbólgu sem veikir samkeppnisaðstöðu íslenskra atvinnuvega og veldur margvíslegum efnahagsvanda. Við þessum hættumerkjum verður að bregðast á réttan hátt, með því m.a. að beita fjármálum ríkisins á næsta ári í samræmi við þau. Fjárlagafrv. endurspeglar þetta viðhorf. Kappkosta verður að treysta þann jöfnuð í ríkisfjármálum sem náðst hefur á s.l. tveimur árum, jafnframt því sem haldið er aftur af vexti þjóðarútgjalda, bæði með beinum samdrætti í opinberum umsvifum og eins með því að heita sköttum á árinu 1978 þannig að vexti einkaneyslu verði í hóf stillt. Þó er í frv. reiknað með að vöxtur einkaneyslu verði 5–6% í kjölfar 8% aukningar á þessu ári. Þessi áætlun gæti þó breyst þegar línur skýrast í þjóðhagshorfum næsta árs. Markmið frv, er að koma í veg fyrir vaxandi viðskiptahalla og jafnframt að halda svo aftur af innlendri eftirspurn að dregið geti úr verðbólgu. Þrátt fyrir samdrátt í opinberum framkvæmdum í heild um meira en 5% á næsta ári er að því stefnt með þessu frv. að skapa fjárhagslegt svigrúm fyrir aukningu vegaframkvæmda á næsta ári. Nú er svo komið að lokið er stórum áföngum í orkumálum og því gefst færi á að auka vegaframkvæmdir, en þó því aðeins að fjárhagur vegagerðarinnar sé efldur. Með frv. er gert ráð fyrir 15 kr. hækkun bensíngjalds og hliðstæðri hækkun þungaskatts í þessu skyni.

Við ákvarðanir um útgjöld ríkisins á næsta ári hefur þess verið freistað að umsvif í opinberri starfsemi verði minni miðað við þjóðarframleiðsluna en á þessu ári, Þannig eru útgjöld til samneyslu rétt um 11/2% meiri en í ár, eða sem svarar fólksfjölgun. Eins og fyrr greindi verður samdráttur í opinberum framkvæmdum nærri 5%. Þessi minnkun kemur þó einkum fram í minni lántökum til framkvæmda, fremur en á sjálfri útgjaldahlið fjárlaga, vegna mikilvægis vegaframkvæmdanna sem munu aukast.

Í tekjuáætlun frv. eru magnbreytingar helstu stofna óbeinna skatta miðaðar við 4% aukningu þjóðarútgjalda á næsta ári, eða svipað og búast má við um aukningu þjóðarframleiðslu og þjóðartekna. Í frv. er reiknað með tollalækkun í ársbyrjun 1978 samkvæmt gildandi tollskrá, og skerðir það árstekjur ríkissjóðs um 1600–1800 millj, kr. Þá er reiknað með áframhaldandi innheimtu sjúkragjalds svo og 18% sérstaks vörugjalds. Eignarskattsstiga verði breytt til samræmis við breytta fasteignamatsvísitölu. Í frv. er gert ráð fyrir að láta skattvísitölu við tekjuskattsálagningu á næsta ári taka mið af verðlagsþróun jafnhliða tekjuhækkun. Sú ráðstöfun er nauðsynleg við ríkjandi aðstæður þegar tekjur hækka umfram verðlag og þörf er á að beita ríkisfjármálum gegn vaxandi þunga eftirspurnar. Að öðru leyti er tekjuáætlun reist á gildandi lögum.

Launaáætlun frv. er miðuð við samning ríkisins og BSRB, sem rann út 1. júlí s.l., og samning við BHM, sem rann út 1. nóv. s.l. Þar að auki voru launabreytingar áætlaðar í hátt við samninga ASÍ að því er varðar áfangahækkanir, og reiknað er með verðbótum á laun 1. sept. s.l., en ekki frekari verðhótum. Í verðlagsforsendum er í aðalatriðum miðað við verðlag í okt. s.l. Að auki er reiknað með verðbreytingum næsta ár sem telja má að fylgt gætu grunnkauphækkunum samkvæmt kjarasamningum ASÍ og vinnuveitenda frá júní s.l. Fyrir afgreiðslu fjárlaga þarf að endurmeta nákvæmlega launa- og verðlagsforsendur frv., bæði með tilliti til kjarasamninga opinberra starfsmanna og verðlagshorfa. Á þetta við bæði gjaldahlið og tekjuhlið frv.

Ljóst er að útgjaldaauki ríkissjóðs vegna samninganna við ríkisstarfsmenn verður um 150v millj. kr. árið 1917 umfram þá útgjaldahækkun sem fram kemur í aths. við frv., þ.e. að útgjöldin kynnu að verða 97.5 milljarðar kr. í stað 96 milljarða kr. Tekjuáætlunin kann einnig að breytast að nokkru, en ljóst er að hér er um verulegan fjárhagsvanda að ræða. Sé litið til næsta árs virðist óhjákvæmilegt að reikna með að nýir kjarasamningar við ríkisstarfsmenn feli í sér 3500–4000 millj. kr. útgjöld á næsta ári umfram áætlun frv. eins og það liggur fyrir, að óbreyttum verðlagsforsendum að öðru leyti. Jafnframt þarf endurskoðun að fara fram vegna verðbóta bæði 1. des. n.k. og á árinu 1978, eins og fram kemur í aths. við frv. Ljóst er að draga þarf úr ríkisútgjöldum vegna launasamninga á þessu ári eða afla ríkissjóði viðbótartekna. Á þessu stigi liggja ekki fyrir ákveðnar tillögur í þessu efni, en að þeim er unnið og munu lagðar fram síðar.

Áður en ég vík að tekju- og gjaldahlið frv. mun ég gera grein fyrir afkomu ríkissjóðs 1976 og þróun ríkisfjármála 1977.

Í mars s.l. var lögð fram á Alþingi í fyrsta sinn skýrsla fjmrh. um afkomu ríkissjóðs 1976 samkvæmt bráðabirgðatölum ríkisbókhalds. Þá var og A-hluti ríkisreiknings 1976 afhentur þingmönnum fyrir þinglausnir á s.l. vori.

Sú hefð hefur ríkt um árabil, að aðalgreinargerð fjmrh. til Alþingis um fjárhagslega afkomu ríkissjóðs á liðnu ári sé flutt með fjárlagaræðu í upphafi þings. Þar sem nú er kleift að afhenda þingmönnum A-hluta ríkisreiknings að vori og gera grein fyrir afkomu ríkissjóðs þá, og það hefur þegar verið gert fyrir árið 1976, tel ég tímabært að breyta frá þessari venju. Fjalla ég að þessu sinni ekki sérstaklega um afkomu ríkissjóðs á því ári. Ég vil þó drepa á tvö atriði.

Hið fyrra er hinn hagstæði rekstrarjöfnuður, að fjárhæð 816 millj. kr., sem náðist á árinu 1976, en frá og með árinu 1968 hefur rekstrarjöfnuður ríkissjóðs aðeins tvísvar áður orðið hagstæður, þ.e. árin 1970 og 1972.

Síðara atriðið er staða ríkissjóðs við Seðlabankann, bankakerfið svo og ýmsa viðskiptamenn. Staðan við Seðlabankann versnaði um 896 millj. kr, á árinu 1976. Breyting stöðunnar við innlánsstofnanir og sjóðbreyting var hins vegar hagstæð um 378 millj. kr. Þessir tveir liðir sýna því breytingu til hins verra við bankakerfið í heild um 518 millj. kr. og að auki gengishækkun lána við Seðlabankann um 699 millj. kr., eða samtals 1217 millj, kr. Lausafjárstaðan við aðra en Seðlabankann batnaði hins vegar mjög verulega, eða um 3117 millj. kr., og við aðra en bankakerfið í heild um 2739 millj. kr„ þar af við ýmsa viðskiptamenn um nær 1600 millj. kr.

Skuld ríkissjóðs við Seðlabankann í árslok 1976 nam 11 582 millj. kr. Eitt brýnasta viðfangsefnið á sviði ríkisfjármála er að lækka þessa skuld.

B-hluti ríkisreiknings fyrir árið 1976 hefur nú verið lagður á borð hv. þm. Fyrir þinglok vænti ég þess að geta lagt fram A- og B-hluta ríkisreikningsins með athugasemdum yfirskoðunarmanna, svörum og tillögum þeirra ásamt frv. til samþykktar á honum svo og frv. til fjáraukalaga.

Á liðnum árum hafa B-hluta ríkisreiknings verið lítil sem engin skil gerð í umræðu um ríkisfjármálin. A-hluti ríkisreiknings nær, sem kunnugt er, yfir fjárreiður ríkissjóðs og ríkisstofnana, en B-hluti yfir ríkisfyrirtæki og sjóði í ríkiseign, þar með sundurliðun á reikningum almannatryggingakerfisins. Bankar og ýmsar lánastofnanir ríkisins falla ekki undir ríkisreikning samkvæmt lögum.

Í B-hluta ríkisreiknings hefur allt frá árinu 1968 í samandregnu og samræmdu formi verið gerð grein fyrir reikningum um 115 ríkisaðila hvers fyrir sig ásamt samandregnu yfirliti um efnahag þeirra svo og gjöld og tekjur. Hins vegar er nú í fyrsta skipti sýnt heildaryfirlit þar sem allir meginþættirnir eru dregnir fram með hliðstæðum hætti og gert er í A-hluta ríkisreiknings. Ég leyfi mér að vísa til þess án þess að gera hér grein fyrir þeim tölum.

Annað veigamikið nýmæli í B-hluta ríkisreiknings er í kaflanum um „sérstök yfirlit“. Þar eru nú í fyrsta skipti yfirlit um tekin og veitt lán ríkisins samkvæmt A- og B-hluta ríkisreiknings. Aðalyfirlitið nær yfir árin 1971–1976. Í því koma fram bæði tekin og veitt lán ásamt frádráttarliðum vegna lána innbyrðis hjá þeim ríkisaðilum sem ríkisreikningurinn nær til. Yfirlitið á því að sýna stöðu veittra lána til annarra en ríkisins samkvæmt skilgreiningu ríkisreiknings svo og stöðu tekinna lána hjá öðrum. Jafnframt koma fram tekin lán umfram veitt. Sú fjárhæð sýnir í raun og veru verðgildi þess lánsfjár nettó sem í A- og B-hluta hefur verið notað til eigin þarfa, þá fyrst og fremst fjárfestingar. Þessi fjárhæð nam 41.9 milljarði kr. í árslok 1976 og hafði hækkað um 16.4 milljarða kr. á árinu að meðtalinni gengishækkun. Án hennar nam skuldaaukningin á árinu í A- og B-hluta 10.4 milljörðum króna. Sú fjárhæð er fyrst og fremst mismunur vegna nýrra lána orkuveitna, Landsvirkjunar, Kröfluvirkjunar, línulagna og Rafmagnsveitna ríkisins og lánveitinga Byggingarsjóðs ríkisins, Byggðasjóðs, Lánasjóðs íslenskra námsmanna o.fl. aðila í B-hluta auk breytingar yfirdráttarskuldar ríkissjóðs í Seðlabankanum í árslok 1975 í umsamin lán.

Skuldir ríkisins í A- og B-hluta við erlenda aðila í árslok 1976 eru samkvæmt yfirliti taldar 51.2 milljarðar kr.

Gerð verður nánari grein fyrir lánamálum ríkisins þegar skýrsla ríkisstj. um lánsfjáráætlun fyrir árið 1978 verður lögð fram á Alþingi síðar í þessum mánuði.

Hitt atriðið, sem ég vil að lokum fjalla um í þessum kafla ræðu minnar, er endurmatsskráning eigna ríkisins. Í lögunum um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga frá árinu 1966 er kveðið svo á í 59, gr., að auk árlegs endurmats efnislegra fjármuna skuli a.m.k. tíunda hvert ár framkvæmt sérstakt ítarlegra endurmat er sé miðað við áætlað endurnýjunarvirði að frádregnum afskriftum. Á vegum eignadeildar fjmrn. mun á næstu tveimur árum fara fram ítarlegt endurmat á eignum ríkisins og jafnframt því verða unnin fullkomin skrá yfir allar eignir ríkisins, bæði efnislega muni og réttindi. Skráin mun ná til allra fasteigna ríkisins og að auki til tækja, véla, áhalda og alls húsbúnaðar. Skráin mun ná til allra ríkisaðila, bæði í A- og B-hluta, og stefnt er að því að ljúka verkefni þessu og birta skrána eigi síðar en 1980 með ríkisreikningnum fyrir árið 1979.

Áður en ég vík frá umræðu um ríkisreikninginn vil ég enn einu sinni benda á hið ótvíræða gildi þess að hafa ávallt nýjar, haldgóðar upplýsingar um ríkisfjármálin, bæði innan hvers árs og fyrir árið í heild. Ég tel að verulegur árangur hafi náðst á þessu sviði varðandi ríkissjóð svo og ríkisstofnanir sem gerð er grein fyrir í A-hluta ríkisreiknings. Í þessari jákvæðu þróun hefur tvímælalaust skipt verulegu máli sú nýskipan sem upp var tekin í ársbyrjun 1976 í bókun, endurskoðun og greiðslum, ásamt gerð skammtíma greiðsluáætlana. Ein forsenda slíkra vinnubragða er tölvuvinnsla gagna sem veitir möguleika á margþættum yfirlitum úr vinnslunni. Sýnishorn af slíkum yfirlitum fylgdi í fyrsta skipti með A-hluta ríkisreikningsins 1976 sem þm. fengu s.l. vor.

Enda þótt nokkuð vel megi við una varðandi upplýsingagjöf flestra stofnana í A-hluta ríkisreiknings verður ekki hið sama sagt um ýmsa ríkisaðila er falla undir B-hluta. Dráttur á frágangi ársreikninga hefur valdið verulegum töfum við gerð B-hluta ríkisreiknings, þannig að torvelt mun reynast að skila þeim hluta að vori með A-hluta ríkisreikningsins. Að því verður þó unnið kappsamlega að koma þessu í betra horf.

Þá hefur verið ákveðið að frá og með næstu áramótum verði þeim stofnunum og ríkisfyrirtækjum, bæði í A- og B-hluta, sem hafa eigin fjárvörslu, gert skylt að senda ríkisbókhaldinu mánaðarlega yfirlit um tegundaskiptingu gjalda og tekna sinna. Með þessu eru enn frekar sköpuð skilyrði fyrir yfirstjórn ríkisfjármála til að sinna því stjórnunar- og eftirlitshlutverki sem henni er ætlað varðandi útgjöld ríkisins í heild.

Í fjárlögum ársins 1971 var tekin upp sú nýbreytni í fjárlagaáætlun að gera ráð fyrir verulegri fjárhæð til að mæta hækkunum á árinu, bæði verðbótum á laun og auknum rekstrarkostnaði, og var tekjuáætlun einnig byggð á þessum launa- og verðlagsforsendum. Þannig var á sérstökum lið hjá fjmrn. tekin upp rösklega 2 milljarða kr. fjárveiting í þessu skyni. Það er fyrir alllöngu orðið ljóst, að kostnaðarhækkanir hafa þegar farið fram úr þessari fjárhæð. Þar við bætast svo áhrif þeirra kjarasamninga milli ríkisins og starfsmanna þess sem nýgerðir eru og leiða munu til verulegra umframgjalda á þessu ári, bæði á launaliðnum sjálfum og einnig á öðrum liðum svo sem framlögum til sjúkratrygginga. Að vísu munu þessi áhrif einnig verða til hækkunar á tekjuhlið, en tiltölulega minna í ár sökum eðlilegra tafa í innheimtu. Þessi nýjung, að áætla fyrir verðhækkunum á fjárlagaárinu, veldur því með öðru að gjöld og tekjur munu sennilega fara tiltölulega minna fram úr fjárlagaáætlun 1977 en verið hefur um alllangt árabil.

Á grundvelli upplýsinga úr ríkisbókhaldi fyrir fyrstu níu mánuði ársins og mats á áhrifum sérstakra ákvarðana, sem teknar hafa verið frá gerð síðustu fjárlaga, hefur verið gerð áætlun um gjöld, tekjur og afkomu ríkissjóðs á yfirstandandi ári. Áætlun þessi er sýnd í aths. við frv. Að því er gjaldaáætlun varðar þykir nú líklegt að heildargjöld verði 95.9 milljarðar kr., tekjur eru áætlaðar 96.5 milljarðar kr. og halli á lánahreyfingum 0.6 milljarðar kr. Þessar áætlanir benda til þess að tæpur jöfnuður náist í fjármálum ríkisins á árinu. Í þessum áætlunum er gert ráð fyrir afborgunum lána til Seðlabankans að fjárhæð 2.2 milljörðum kr. Þessar áætlanir taka þó ekki mið af áhrifum þeirra kjarasamninga sem nú er nýlokið, enda hefur ekki gefist tækifæri til þess að áætla nákvæmlega hvaða breytingar á gjaldaliðum og tekjuliðum kann að leiða af þeim í einstökum atriðum. Án sérstakra aðgerða til mótvægis mun afkoma þess vegna versna, eins og ég hef þegar drepið á.

Mun ég nú gera grein fyrir í stórum dráttum þróun gjalda og tekna frá því að fjárlög ársins 1977 voru afgreidd í desember s.l., með þeim fyrirvara, að áhrif kjarasamninganna eru ekki metin í einstökum atriðum á þessu stigi málsins, eins og ég gat um áður.

Svo sem jafnan á sér stað á verðbólgutímum eru það fyrst og fremst laun og framlög til almannatrygginga sem hækka sökum sjálfkrafa tengingar þessara gjaldaliða við verðlagsvísitölu. Þannig er þessu einnig farið á yfirstandandi ári. Séu laun metin á grundvelli kjarasamninga á hinum almenna vinnumarkaði í júní s.l. hafa laun í heild verið áætluð um 3500–3600 millj. kr. hærri en í fjárlögum. Þá er líklegt að framlög til almannatrygginga, þ.e. lífeyris- og sjúkratrygginga, verði um 700 millj. kr. yfir fjárlagaáætlun. Dregur það mjög úr þessari fjárhæð að ríflega hafði verið áætlað fyrir útgjöldum lífeyristrygginga, einkum vegna tekjutryggingar, í fjárlögum ársins. Niðurgreiðslur á vöruverði innanlands voru auknar á árinu sem liður í lausn kjaradeilunnar á hinum almenna vinnumarkaði, og eru þær af þeim sökum áætlaðar 700–750 millj. kr. umfram fjárlagaáætlun. Útflutningsuppbætur voru sem kunnugt er áætlaðar um 80% af verðábyrgð ríkissjóðs. Var raunar vitað við samþykkt fjárlaga að ólíklegt væri að þessi forsenda héldi án sérstakra aðgerða. Líklegt má telja að verðábyrgðin verði fullnýtt á árinu og leiðir það til 450 millj. kr. umframgjalda. Áætlun í fjárlögum 1977 um framlög til Lánasjóðs íslenskra námsmanna byggðist annars vegar á beinu ríkissjóðsframlagi og hins vegar á lántökuheimild.

Veittar hafa verið umframfjárveitingar vegna I,ánasjóðs íslenskra námsmanna að fjárhæð 340 millj. kr. og til greiðslu vegna uppgjörs skólakostnaðar frá fyrri tíð, þar með talinn akstur skólabarna, að fjárhæð 350 millj. kr. Heimild er fyrir lántöku vegna þessara útgjalda, en ekki hefur verið tekin ákvörðun um hvort þessar lántökuheimildir verða nýttar. Afgangur áætlaðra umframgreiðslna, 860 millj. kr., er vegna ýmissa gjaldaliða, þ. á m. markaðra tekjustofna til samræmis við hækkaða tekjuáætlun.

Heildartekjur ríkissjóðs 1977 eru nú taldar verða um 96.5 milljarðar kr. Gjöld af innflutningi og söluskattur valda mestu um hækkunina frá fjárlögum, en tekjuskattur einstaklinga og rekstrarhagnaður ÁTVR verður minni en reiknað var með í fjárlögum. Atbuga þarf að sjúkratryggingagjald er hér ekki með talið fremur en gert var í fjárlögum. Í aths. við frv. er sett fram tekjuáætlun 1977 sem hér segir:

Eignarskattar verða sennilega nokkru meiri en í fjárlögum eða um 1340 millj, kr. samanborið við 1270 millj. kr, á fjárlögum.

Tekjuskattur einstaklinga verður að líkindum um 7000 millj. kr. eða um 1200 millj. kr. minni en áætlað var við samþykkt fjárlaga. Tekjuskattur einstaklinga var lækkaður verulega í tengslum við gerð kjarasamninga, eða sennilega um nær 2 milljarða kr., en á móti vegur að tekjuaukningin frá 1975 til 1976 var vanmetin í fjárlagaforsendum.

Tekjuskattur félaga er samkvæmt álagningartölum talinn verða um 300–350 millj. kr, umfram fjárlög og nema 2400 millj. kr.

Gjöld af innflutningi hafa reynst mun meiri í ár en gert var ráð fyrir um áramót. Með tilliti til þess og með hliðsjón af innflutningsnám fyrir árið allt er gert ráð fyrir að heildarinnflutningsgjöld verði 3000 millj. kr. meiri en reiknað var með í fjárlögum og nemi alls 21 600 milli. kr. Tollhlutfall almenns innflutnings hefur verið nokkru lægra í ár en í fyrra vegna tollalækkana um s.l. áramót, en áhrif tollalækkananna hafa þó að verulegu leyti verið vegin upp af miklum innflutningi hátollavöru, einkum bíla. Bensíngjald er nú áætlað óbreytt frá fjárlagatölum. Innheimta þess var rýr fyrstu mánuði ársins, en hefur nú aukist nokkuð, þannig að horfur eru á að það nái fjárlagatölunni. Bensíngjaldið hefur í ár hækkað minna en reiknað var með í fjárlagaáætlun, en hins vegar hefur bensínsala verið mjög mikil. Innflutningsgjald af bílum er nú talið fara 500 millj. kr. fram úr fjárlagatölum.

Sérstakt vörugjald er nú talið verða 6100 millj. kr. eða 600 millj. kr. umfram fjárlög vegna mun meiri innflutnings en reiknað var með við samrykkt fjárlaga.

Söluskattur reynist að líkindum rúmir 35 milljarðar eða 3500 millj. kr, meiri en reiknað var með s.l. áramót. Að venju ræður innheimta síðustu mánaða ársins miklu um heildarútkomuna. Á s.l. ári reyndist verslun í nóvembermánuði óvenjulítil og var þeim mun meira verslað í desember. Fyrir ríkissjóð fólst í þessu fremur ódrjúg innheimta í desember, en óvenjudrjúg í janúar.

Launaskattur er talinn verða 5050 millj, kr. eða 450 millj. kr. umfram fjárlagatölur. Má þá hafa í huga að áhrifa launahækkana í júní gætir einvörðungu í innheimtu á síðasta fjórðungi ársins.

Rekstrarhagnaður ÁTVR hefur reynst mun minni en fjárlög gerðu ráð fyrir. Hér kemur einkum til að tóbakssala hefur dregist saman. Er nú gert ráð fyrir að rekstrarhagnaður ÁTVR nemi 8 milljörðum kr. og verði hví 600 millj. kr. minni en reiknað var með í fjárlögum.

Aðrir óbeinir skattar og ýmsar tekjur munu eftir innheimtunni á árinu að dæma verða nokkuð umfram fjárlög, en arðgreiðslur úr B-hluta eru óbreyttar frá fjárlögum. Í heild gætu þessar tekjur numið 5900 millj. kr. samanborið við 5500 millj. kr. á fjárlögum.

Ég mun nú víkja nokkru nánar að útgjalda- og tekjuáætlunum fjárlagafrv. fyrir árið 1978. Að því er varðar skýringar á breytingum fjárveitinga til helstu málefnaflokka og einstakra fjárlagaliða vísast til athugasemda með frumvarpinu.

Í heild nemur launakostnaður 31885 millj, kr. sem er 9796 millj. kr, hækkun frá fjárlögum 1977, eða 44.3%. Er hér um að ræða 26% af heildarútgjöldum frv. Þessi áætlunartala er byggð á þeirri forsendu, að samningar, sem gerðir voru af aðilum vinnumarkaðarins s.l. vor, yrðu fyrirmynd samninga við ríkið, eftir því sem við gæti átt, og voru áfangahækkanir samkvæmt þeim samningum á árinu 1978 teknar með. Einnig var gert ráð fyrir 5% verðlagsuppbót í sept. s.l., en hún reyndist um 1 prósentustigi lægri sem kunnugt er. Í samræmi við venju var ekki talin ástæða til að áætla hugsanlegar verðbætur á laun frá 1. des. 1977. Á sama hátt var ekki reynt að taka mið af hugsanlegri útkomu úr samningaviðræðum ríkisins og opinberra starfsmanna frekar en fram er komið. Nú er hins vegar ljóst að þeir samningar leiða til mun meiri útgjaldaauka fyrir ríkissjóð en áætlunarforsendur fjárlagafrv. gerðu ráð fyrir. Nánar verður gerð grein fyrir endurskoðun launaliðar vegna nýrra kjarasamninga fyrir 3. umr.

Önnur rekstrargjöld eru áætluð 9523 millj. kr. og er það 18.7% hærri tala en í fjárlögum 1977. Þar sem sú fjárlagatala fól í sér áætlun um verðhækkanir árið 1977 er beinn samanburður ekki alls kostar eðlilegur, en sé áætlunarfjárhæðin 1977 lækkuð sem nemur kostnaði vegna áætlaðra verðhækkana verður hækkun annarra rekstrargjalda 27.3%. Þessi tala er sambærileg við þá verðlagshækkun sem orðið hefur frá gerð fjárlaga, þ.e. 27.5%, og er því nánast um að ræða sama magn rekstrargjalda á þessum tveimur árum.

Útgjöld vegna viðhalds eru áætluð 4034 millj. kr. og er það 68.7% hækkun frá fjárlögum yfirstandandi árs. Þetta er mun meiri aukning en verðlagshækkun nemur og skýrist af því átaki sem fyrirhugað er í vegamálum á næsta ári. Þannig hækkar vegaviðhaldið um 96.1% og verður alls 3000 millj. kr. Annað viðhald í ríkisrekstrinum hækkar því mun minna eða um 20.5%. Er það allverulega undir hækkun verðlags, sem á við þann útgjaldalið, en sú hækkun er um 33% frá síðustu fjárlagagerð.

Vaxtagreiðslur af almennum lánum ríkissjóðs eru áættaðar samtals 3312 millj. kr. Er það 45.6% hærri fjárhæð en í fjárlögum yfirstandandi árs. Þessi aukning, sem nemur 1037 millj. kr., á í fyrsta lagi rætur að rekja til vaxta og vísitölubóta af lánum teknum 1977, 684 millj. kr., í öðru lagi til hækkana vísitölubóta af eldri spariskírteinalánum, 161 millj. kr., og í þriðja lagi til nettóhækkunar vaxta af öðrum lánum, 192 millj., vegna gengisákvæða.

Framlög til almannatrygginga hækka um 8414 millj. kr, eða 38.8%. Verða framlög þessi í heild 30106 millj, kr. eða fjórðungur allra ríkisútgjalda. Sem kunnugt er ræður það mestu um aukningu framlaga til þessa málaflokks, að þau eru beint og óbeint tengd kauptöxtum og að því leyti sjálfvirk. Hefði aukningin af þessum sökum orðið enn meiri frá tölu fjárlaga 1977 ef ekki hefðu eins og áður sagði, komið til rúm framlög til lífeyristrygginga á yfirstandandi ári, en ekki er komið í ljós hversu mikilli fjárhæð þetta kann að nema. Auk þess er tekinn inn nýr bótaflokkur, heimilisuppbót, sem lögfestur var fyrr á þessu ári í sambandi við lausn kjaradeilu aðila hins almenna vinnumarkaðar, og til hans ætlaðar 450 millj. kr. Loks skal þess getið í sambandi við sjúkratryggingar, að nú er talinn með framlögum ríkissjóðs sá hluti kostnaðar er uppi var borinn með sjúkratryggingagjaldi og áætlaður er 1900 millj, kr. á næsta ári. Þessi hluti kostnaðarins var ekki talinn með ríkisframlagi í fjárlögum 1977. Á sambærilegum grundvelli nemur aukning ríkisframlags því 30% í stað áðurnefndra 38.8%. Í áætlun um framlag til sjúkratrygginga er á þessu stigi ekki gert ráð fyrir breytingu á greiðslu til kaupenda lyfja og sérfræðiþjónustu, en fyrir afgreiðslu fjárlaganna þarf að taka ákvarðanir í þessu efni.

Niðurgreiðslur á vöruverði innanlands eru áætlaðar 6531 millj. kr, og er það 28% hækkun frá fjárlögum 1977. Helsta orsök þessarar hækkunar er sú ákvörðun, sem tekin var í sambandi við lausn kjaradeilunnar í júní, að auka niðurgreiðslur allverulega frá fyrra stigi. Í framangreindri fjárhæð er með talið 345 millj, kr. framlag í lífeyrissjóð bænda.

Útflutningsuppbætur eru áætlaðar 2963 millj. kr. á næsta ári og er það 64.6% hækkun frá fjárlagatölu í ár. Eins og þegar er getið miðaðist fjárlagaáætlun yfirstandandi árs við að verðábyrgð ríkissjóðs yrði nýtt að fjórum fimmtu hlutum. Nú er ljóst að nýtingin á yfirstandandi ári verður mun meiri en þar var gert ráð fyrir, og er fjárlagaáætlun 1978 byggð á fullnýtingu verðábyrgðarinnar. Þetta skýrir hluta hækkunarinnar. Að öðru leyti er skýringin fólgin í aukningu landbúnaðarframleiðslu, eins og hún er metin af Hagstofu Íslands, en sem kunnugt er miðast verðábyrgð ríkissjóðs við 10% af verðmæti áætlaðrar landbúnaðarframleiðslu að gildandi lögum óbreyttum. Ríkisstj. mun beita sér fyrir ráðstöfunum til að draga úr offramleiðslu landbúnaðarafurða, m.a. með endurskoðun útflutningsuppbóta. Skilningur á þessu vandamáli kom fram á fundi Stéttarsambands bænda nú í haust.

Aðrir rekstrarliðir og rekstrartilfærslur eru áætluð samtals 9504 millj. kr, eða 43.4% hærri en í fjárlögum 1977. Hér er m.a. um að ræða tilfærslur til stofnana í B-hluta fjárlaga þar sem launakostnaður er þungur á metunum, svo sem flugmálastjórn, Þjóðleikhús o.fl.

Framkvæmdaframlög eru í heild áætluð 28 milljarðar kr., en það er 34.5% hækkun frá fjárlögum yfirstandandi árs. Er það rétt rúmlega hækkun byggingarkostnaðar sem er 33% frá síðustu fjárlagagerð. Af helstu flokkum þessara framlaga hækka verklegar framkvæmdir um 35.5%. Í því felst nokkur magnaukning þeirra framkvæmda sem fjármagnaðar eru um A-hluta fjárlaga, en opinberar framkvæmdir í heild munu lækka, eins og áður sagði, um 5% að magni. Verður nánari grein gerð fyrir því í lánsfjáráætlun ríkisstj. Það, sem veldur framangreindri magnaukningu, eru framlög til vegagerðar. Þar verður um að ræða, eins og áður sagði, allverulega aukningu frá áætlaðri útkomu í ár vegna þess sérstaka átaks sem fyrirhugað er í vegamálum á næsta ári og áður getur. Fjárfestingarstyrkir eru áætlaðir samtals 955 millj. kr., eða 55% hærri en í fjárlögum, og skýrist þessi mikla hækkun að öllu leyti af auknum styrkjum til vega í kaupstöðum og kauptúnum. Loks eru framlög til fjárfestingarsjóða og launagreiðslna áætluð 71672 millj. kr. sem er 31.8% aukning frá fjárlögum 1977. Mikilvægustu hækkunarliðirnir þar eru framlög til stærstu fjárfestingarsjóðanna sem að mestu eru lögbundin og verðtryggð, þ. e. til Byggðasjóðs, Fiskveiðasjóðs, Byggingarsjóðs ríkisins og Iðnlánasjóðs, eins og nánar er skýrt í aths.

Tekjuáætlun ríkissjóðs fyrir áríð 1978 er að venju reist annars vegar á endurskoðaðri áætlun um tekjur ríkissjóðs á liðandi ári og hins vegar á ákveðnum fjárlagaforsendum fyrir árið 1977, einkum þeirri að almenn þjóðarútgjöld aukist um 4% 1978, eða um líkt hlutfall og þjóðarframleiðslan. Verðlagsforsendur tekjuáætlunarinnar eru hinar sömu og útgjaldaáætlunarinnar.

Innheimtar tekjur eru áætlaðar samtals 124.8 milljarðar kr., samanborið við 96.5 milljarða kr. í endurskoðaðri tekjuáætlun 1977 og 90 milljaðar kr. í fjárlögum líðandi árs. Samkvæmt þessu aukast tekjur um 28.3 milljarða kr. eða 29% frá áætlaðri niðurstöðu 1977, en frá fjárlögum nemur aukningin 34.9 milljörðum kr. eða 39%. Við þennan samanburð verður að taka tillit til þess að sjúkratryggingagjald er nú fært í fjárlagafrv., en hefur ekki verið fært með ríkissjóðstekjum til þessa. Tekjur af sjúkratryggingagjaldi eru áætlaðar, eins og áður sagði, 1900 millj. kr. 1978, og sé sú fjárhæð dregin frá heildartekjum samkvæmt frv, verður tekjuaukningin milli áranna 1977 og 1978 26.4 milljarðar kr. eða 37%.

Í fjárlagafrv. er gert ráð fyrir að álagning óbeinna skatta verði óbreytt frá því sem er á þessu ári, að öðru leyti en því, að tekið er tillit til tollalækkunar í ársbyrjun 1978 samkvæmt gildandi tollskrá. Er hér einkum um að ræða lækkun tolla samkvæmt fríverslunarsamningum okkar og lækkun tolla á hráefnum, vélum og fjárfestingarvörum til samkeppnisiðnaðar. Tekjutap ríkissjóðs af þessum sökum er talið nema 1600– 1800 millj. kr. á árinu 1978. Eins og fyrr segir er í áætlun um bensíngjald og bifreiðaskatt enn fremur gert ráð fyrir 15 kr. hækkun bensíngjalds. Er þá ekki reiknað með frekari hækkun sem áhrif hafa á þessa stofna 1978.

Áætlanir um tekjur af beinum sköttum eru reistar á gildandi lögum. í áætlun um eignarskatt er reiknað með breytingu fasteignamats samkvæmt lögum um skráningu og mat fasteigna frá 1976. Niðurstöður um hækkun mats lágu ekki fyrir þegar áætlunin var gerð. Jafnframt er reiknað með að skattstiga verði breytt nokkuð með hliðsjón af hækkun matsins. Áætlun um tekjuskatt er reist á óbreyttum lögum, en gert ráð fyrir að skattvísitala hækki svipað og verðlag, þ.e. að skattvísitala við álagningu tekjuskatts 1978 verði sett 31% hærri en 1977. Svarar það til hækkunar verðlags milli áranna 1976 og 1977. Þar með verður álagning tekjuskatts 1978 óneitanlega heldur þyngri en í ár vegna hækkandi tekna. Laun hækka meira en verðlag og eftirspurn fer vaxandi og er því nauðsynlegt að beinum sköttum verði beitt til að draga úr þenslunni.

Um einstaka þætti í tekjuhlið frv. leyfi ég mér að vísa til grg. með frv.

Hlutdeild markaðra tekna í heildartekjum ríkissjóðs var 72.5% 1976, en verður 14.5% samkvæmt frv. að sjúkratryggingagjaldinu meðtöldu. Að því frátöldu hækkar hlutfallið engu að síður í 13% vegna hækkunar markaðra tekna til vegagerðar. Hlutdeild beinna skatta í tekjum ríkissjóðs verður um 14% 1977 í stað 16% í fjárlögum ársins, og stafar þessi lækkun hlutfallsins af lækkun tekjuskatts einstaklinga á miðju ári. Á árinu 1978 verður hlutdeild beinna skatta samkvæmt frv. talsvert meiri, eða tæplega 18%, einkum vegna þess að sjúkratryggingagjaldið er nú fært í fjárlögum í fyrsta sinn. Hlutdeild óbeinna skatta verður um 81% og hlutdeild annarra tekna verður rúmlega 1%.

Eins og venja hefur verið undanfarin ár fylgir frv. þessu yfirlit yfir ríkisframkvæmdir, bæði skv. A- og B-hluta fjárlagafrv., sem ráðgert er að kosta með lánsfé, og yfir ráðgerða fjáröflun til þessara þarfa. Í yfirlitinu koma fram lántökur að fjárhæð 10.7 milljarðar kr. til opinberra framkvæmda á vegum ríkisins árið 1978. Með fjárlögum 1977 fylgdu sambærileg lántökuáform að fjárhæð 10 milljarðar kr. Lántökurnar árið 1977 verða að líkindum 10.7 milljarðar kr, í reynd, þ.e. nær sama fjárhæð og tillaga er gerð um fyrir næsta ár. Með tilliti til verðbreytinga er hér um að ræða mjög mikinn samdrátt í lántökum að raunverulegu verðgildi. Þessi framkvæmda- og lántökuáform eru fyrsti hluti lánsfjáráætlunar, sem unnið hefur verið að samhliða fjárlagafrv., og fjallar um alla lánastarfsemi í landinu á næsta ári. Lánsfjáráætlun ber að skoða sem hluta af viðtækri stefnumótun í fjármálum og efnahagsmálum sem fjárlagafrv. felur í sér. Lánsfjáráætlunin mun stefna að sama marki og fjárlagafrv., að treysta fjárhagslegan grundvöll fyrir þjóðhagslega nauðsynlegar framkvæmdir, jafnframt því sem aðhaldi sé beitt í því skyni að draga úr verðhækkunum og viðskiptahalla á næsta ári. Til þess að svo megi verða þarf samstilltar ákvarðanir. Lánsfjáráætlanir síðustu ára hafa reynst gagnlegt tæki til að nálgast þau meginmarkmið í efnahagsmálum sem stefnt hefur verið að. Er mikilvægt að áfram verði unnið að því að bæta gerð þeirra og framkvæmd.

Að undanförnu hefur verið unnið að öðrum þáttum lánsfjáráætlunar og mótun heildarmarkmiða fyrir lánsfjármarkaðinn, er séu í sem nánustu samræmi við stefnu ríkisstj. í efnahagsmálum og forsendur þjóðhagsspár. Hefur verið lögð rík áhersla á að hraða gerð lánsfjáráætlunar eftir föngum svo að hún geti verið til yfirlits og athugunar sem nánast samhliða fjárlagafrv. Reynst hefur örðugt um vik að flýta áætluninni svo sem æskilegt væri. Lánastofnanir, sem að áætlunargerðinni standa, hafa að ýmsu leyti aðra starfsrás en þá sem fyrir löngu er viðtekin regla innan ríkiskerfisins sem sækir beint undir fjárlög, og við lánsfjáráætlun eru nýttar ýmsar forsendur og efniviður sprottinn af fjárlagafrv.

Framkvæmdastofnun ríkisins hefur fyrir nokkru afhent tillögur sínar til lánsfjáráætlunar um lánveitingar og fjármögnun Framkvæmdasjóðs og þeirra fjárfestingarlánasjóða atvinnuveganna sem undir hann sækja um lánsfé. Þá hefur Seðlabankinn nýlega gengið frá skýrslu sinni um lánsfjármögnun fjármunamyndunar og fjáröflun hennar á innlendum sem erlendum fjármagnsmarkaði. Á næstunni er svo að vænta hugmynda um þróun lána bankakerfisins á næsta ári. Veigamikill grundvallarþáttur þeirrar áætlunar eru skipti ríkissjóðs við Seðlabankann. Er sérstaklega brýnt, einkum við þau efnahagsskilyrði í sem nú ríkja, að ríkissjóður hafi bolmagn til þess að lækka frekar en auka skuldir sínar við Seðlabankann á næsta ári.

Lánsfjáráætlun komandi árs mun enn sem fyrr hafa það að meginmarkmiði að sjá fyrir brýnum fjármagnsþörfum þeirra framkvæmda er horfa til framleiðsluauka og verðmætasköpunar, en innan þeirra heildarmarka að ekki hvetji til aukinnar verðbólgu. Sérstaklega verði haft fyrir augum að efla og nýta innlendan sparnað, en stilla erlendum lántökum í hóf. Hjá verulegum erlendum lántölum verður þó ekki komist, þar sem inna þarf af hendi miklar greiðslur af skuldum frá fyrri árum. Jafnframt gætu enn verið horfur á nokkrum viðskiptahalla enda þótt beitt sé sérstöku aðhaldi að fjárfestingu.

Aðhaldi að fjárfestingu er ekki síst beitt á vettvangi hins opinbera, svo sem fram kemur m.a. af áætlun um lánsfjármagnaðar framkvæmdir á vegum ríkisins sem munu nema svipaðri fjárhæð á næsta ári og í ár, eins og ég nefndi áðan. Það er einnig mikilsvert að innlend fjármögnun til ríkisframkvæmda mun aukast úr 3110 millj. kr. í 4486 millj. kr. eða um 31.6%, en erlenda fjármögnun er áformað að draga saman úr 6670 millj. kr. í 6180 millj. kr. eða um 78%.

Ég hef áður gert að umtalsefni að traust fjármálastjórn ríkisins hyggist m.a, á því að hafa jafnan tiltækar upplýsingar um þróun tekna og gjalda. bæði í fjmrn. og ríkisfyrirtækjum Í byrjun árs 1976 var, eins og áður sagði, tekin upp gerð mánaðarlegra áætlana um greiðsluþarfir ríkisstofnana innan fjárlagaársins, samhliða bókun og endurskoðun, með stöðugumsamanburði við greiðslur úr ríkissjóði. Þessar greiðsluáætlanir hafa tvímælalaust átt verulegan þátt í því að sporna gegn aukningu ríkisútgjalda. Þessi vinnubrögð, ásamt skýrslum frá ríkisbókhaldi og mati fjárlaga- og hagsýslustofnunar á þróun ríkisfjármálanna, hafa leitt til virkari heildarstjórnar ríkismálanna en áður og jafnframt gert yfirstjórninni kleift að grípa til ráðstafana í tæka tíð.

Áður vildi við brenna að staðið væri gagnvart orðnum hlut í þessum efnum.

Jafnframt þessu vil ég henda á mikilvægi þess eftirlits og aðhalds sem ríkisendurskoðunin veitir með starfi sínu. Við 1. umr, um frv. til fjárlaga fyrir árið 1977 vék ég að því, að efla þyrfti eftirlit hjá þeim stofnunum ríkisins sem hafa eigin fjárvörslu. Hér er um að ræða viðamikið verkefni sem krefst rækilegs undirbúnings. Á þessu ári hefur verið unnið af hálfu ríkisendurskoðunar að þessu verkefni, sérstaklega á sviði heilbrigðis- og tryggingamála. Hefur verið ákveðið að á vegum fjmrn, og heilbr: og trmrn, verði gerð heildarkönnun á fjárhagsuppbyggingu sjúkra- og tryggingakerfisins, bæði með tilliti til þarfa ríkisins og þátttöku sveitarfélaga í þessum málaflokkum.

Með þessu frv. hefur verið komið á fullu samræmi tölulegra merkinga ráðuneyta, stofnana, viðfangsefna svo og tekju- og gjaldaliða milli fjárlaga og ríkisreiknings, sem er grundvöllur að samanburði hinna einstöku efnisþátta fjárlaga og ríkisreiknings. Með frv. er birt yfirlit sem sýnir þróun útgjalda hinna einstöku ríkisstofnana um þriggja ára tímabil. Þar eru sýndar reikningstölur síðasta árs, fjárlög yfirstandandi árs ásamt frumvarpstölum. Þannig geta alþm, nú séð á einum og sama stað þróun útgjalda s.l. tvö ár hjá hinum einstöku stofnunum ríkisins í A-hluta.

Það er ekki síst á sviði starfsmannahalds sem þörf er eftirlits og góðra upplýsinga. Með fjárlagafrv. fyrir árið 1978 er lögð fram starfsmannaskrá ríkisins 1. jan. 1977 og er það í þriðja sinn sem slík skrá er gefin út. Í 10. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, er ákvæði þess efnis að fjmrn. skuli semja slíka skrá árlega og leggja hana fram með fjárlagafrv.

Megintilgangur með gerð starfsmannaskrárinnar er að tryggja að starfsmannahald ríkisins ráðist hverju sinni af fjárveitingum og þar með að Alþingi geti fylgst sem gerst með starfsmannahaldi ríkisins og ríkisstofnana.

Telja verður að nokkuð hafi þegar áunnist í þessu efni. T.d. voru 576 stöður án heimildar í ríkiskerfinu 1. jan. 1976, en um síðustu áramót voru þær 312. Þannig hefur verulega stefnt í rétta átt þótt enn hafi ekki náðst viðunandi árangur.

Af þeim 312 stöðum, sem setnar voru án heimildar um síðustu áramót, var u.þ.b. helmingur hjá ríkisspítölum eða 160 stöður. Hjá Póst- og símamálastofnuninni voru þær 42 og í Húsnæðismálastofnun ríkisins 11, þannig að meira en tveir þriðju hlutar af öllum óheimilum stöðum voru hjá þessum þremur stofnunum.

Fjvn. Alþingis mun taka eins og áður óheimilar stöður hjá ríkisstofnunum og ríkisfyrirtækjum til sérstakrar athugunar.

Á árinu 1976 fjölgaði á starfsmannaskrá ríkisins um 90 stöður eða 0.76%. Samkvæmt áætlun Framkvæmdastofnunar má gera ráð fyrir að aukning vinnuafls í heild 1976 hafi numið 1800 mannárum eða 1,9%. Heildarvinnuafl í landinu var um síðustu áramót í mannárum talið um 96 650, en fjöldi stöðugilda h,já ríkinu var á sama tíma samkvæmt þessari starfsmannaskrá 12 29 eða 12.7% af heildarvinnuaflinu.

Nýmæli í þessari starfsmannaskrá eru upplýsingar um ráðningarform einstakra starfsmanna. Í þessari fyrstu atrennu tókst ekki að afla tæmandi upplýsinga um ráðningar allra starfsmanna og verður að sjálfsögðu stefnt að því að bæta þar úr í næstu skrá. Niðurstaða þessarar athugunar sýnir að 24% ríkisstarfsmanna eru skipaðir í starf, en 10.3% eru ráðnir án uppsagnarfrests. Eru þannig 34.5% ríkisstarfsmanna ráðnir æviráðningu. Með a.m.k. þriggja mánaða uppsagnarfresti eru ráðnir 18.8%, 9.4% eru ráðnir með skemmri uppsagnarfresti en 3 mánuðum, 12.4% eru ráðnir með öðrum hætti, ekki liggja enn fyrir gögn um ráðningarform 21.9% starfsmanna og óráðið var um síðustu áramót í 3% heimilla staða.

Enda þótt megintilgangur með gerð starfsmannaskrárinnar sé að veita ríkisstofnunum aðhald að mannaráðningum, hefur það jafnframt verið markmiðið að upplýsinga- og notagildi skrárinnar væri slíkt, að skrána mætti nota sem hjálpartæki við nýráðningar, undirbúning fjárlaga, gerð kjarasamninga og ýmiss konar tölfræðilega úrvinnslu, auk þess að fullnægja lagaskyldu um birtingu árlegrar skrár um starfsmenn ríkisins.

Til að tryggja betur að ná megi þessum markmiðum hef ég ákveðið að launadeild fjmrn. annist útgáfu skrárinnar hér eftir og sjái jafnframt um að skrá allar breytingar á starfsmannahaldi ríkisins jafnóðum og þær gerast, þannig að á hverjum tíma séu tiltækar réttar upplýsingar um starfsmannahald ríkisins. Þá er, jafnframt að því stefnt með þessu að skráin verði fyrr á ferðinni en verið hefur og verði lögð á borð alþm. fyrir þinglausnir hverju sinni.

Ég hef ekki farið dult með þann ásetning minn að draga beri úr umsvifum ríkisins í þjóðarbúskapnum og jafnframt að ríkið stundi ekki atvinnurekstur sem einstaklingar eða félög þeirra geta sinnt.

Varðandi fyrra atriðið hefur sá árangur náðst, að hlutfall ríkisútgjalda af vergri þjóðarframleiðslu lækkaði á árinu 1976 um tæp 4 prósentustig og jafngildir það 10 milljarða kr, útgjöldum ríkisins á því ári. Samkvæmt útgjaldaáætlun þessa árs mun þetta hlutfali ekki hækka. Þessi árangur hefur fyrst og fremst náðst vegna þeirrar aðhaldsstefnu sem ég hef beitt mér fyrir til að sporna gegn auknum útgjöldum ríkisstofnana. Ég vil benda á að eigi verulegur árangur að nást í því að minnka ríkisumsvif er í fyrsta lagi nauðsynlegt að stöðugt sé fylgst með og unnið að endurbótum á þeim rekstri sem fyrir er. Þetta er e.t.v. mikilvægasta atriði málsins. Í öðru lagi þarf jafnan að endurmeta umfang þeirra þjónustu, sem ríkið veitir, og athuga hvort þjónustuna megi veita á annan hátt og hagkvæmari en gert er. Ef árangur á að nást á þessum vettvangi er nauðsynlegt að beina athygli að tveimur meginsviðum, en það eru menntamál og heilbrigðis- og tryggingamál. Í þriðja lagi er svo nauðsynlegt að meta stöðugt þörf fyrir ríkisframlög í framleiðslu- og verðmyndunarkerfi landsins. Það er einkum á sviði landbúnaðarmála sem hlutur ríkisfjármálanna er umtalsverður. Síðara atriðið sem ég nefndi er ekki síður mikilvægt.

Á síðustu áratugum hefur hið opinbera tekið upp starfsemi sem nú á í beinni samkeppni við einkaaðila eða félög þeirra. Vafalaust hafa gild rök legið til grundvallar stofnun þessara fyrirtækja ríkisins á hverjum tíma, en ástæða er til að kanna hvort þau séu ekki horfin með öllu eða hafa rýrnað mjög að gildi sínu.

Á s.l. vetri skipaði ég 7 manna nefnd sem skyldi gera mér grein fyrir hvort og hvaða starfsemi, sem ríkið hefur með höndum nú, sé betur komin í höndum einstaklinga eða félaga þeirra. Þar sem hér er um geysiumfangsmikið starf að ræða verður að ætla nefndinni rúman tíma. Hins vegar óskaði ég eftir við nefndina að hún skilaði mér áfangaskýrslum, þannig að vinna mætti að þessu verkefni í áföngum. Stefnir nefndin nú að því að skila mér sinni fyrstu áfangaskýrslu fyrir næstu áramót um þau fjögur ríkisfyrirtæki og stofnanir sem hún hefur tekið til athugunar. Ég mun svo að fenginni skýrslu nefndarinnar undirbúa og gera ákveðnar tillögur í málinu.

En þótt mikilvægt sé að fylgjast reglulega með framkvæmd fjárlaga á ári hverju er einnig mikilvægt að líta lengra fram í tímann og freista þess að meta með fyrirhyggju hver skuli vera hlutur hins opinbera í þjóðarbúskapnum.

Við 1. umr. um fjárlagafrv, fyrir árið 1977 gat ég þess, að unnið væri að útgjaldaáætlun fyrir ríkissjóð til lengri tíma en eins árs. Með gerð langtímafjárlaga er troðin ný braut í opinberri fjármálastjórn hér á landi, og er því brýnt að gaumgæfilega verði athugað hvaða form og hvaða efnisþættir gefa langtímafjárlögum mest gildi. Reyndar orkar notkun orðsins langtímafjárlög tvímælis. Hér er ekki um lagasetningu að ræða til langs tíma, heldur könnun á horfum í ríkisbúskapnum. Þar sem orðið hefur áður verið notað í þessari merkingu verður þeirri notkun fylgt að sinni, en ég skora á þm., sem eru málhagir mjög og hafa látið til sín taka í umr. um íslenskt mál. að koma með till. þar um, og mun ég að sjálfsögðu gera athugun á því.

Á liðnu ári hefur verið unnið að gerð langtímafjárlaga eins og vonir stóðu til, og má segja að hugmyndir um framsetningu og úrvinnslu gagna hafi komist í ákveðið far. Sem stendur er unnið að samræmingu og tengingu forsendna langtímafjárlaga við þjóðhagshorfur næstu ára. Ríkisstj. hefur falið Þjóðhagsstofnun að vinna að könnun á þjóðhagshorfum næstu 4 ára í samvinnu við aðra opinbera aðila á sviði efnahagsmála.

Að öðru leyti hefur starfið að undirbúningi langtímafjárlaga verið tvíþætt. Í fyrsta lagi var gerð áætlun um þróun útgjalda til samgöngumála, en áætlunin var fyrst og fremst gerð til kynningar á þeim hugmyndum sem langtímafjárlögum er ætlað að falla að í heild. Sem stendur er unnið að áætlunum um útgjöld til heilbrigðis- og tryggingamála til nokkurra ára, í samvinnu við hlutaðeigandi ráðuneyti. Í öðru lagi hefur nokkrum tíma verið varið til þess að skoða þróun útgjalda helstu málaflokka fyrir liðin tímabil. Hér leitast við að meta raunverulega magnbreytingar útgjalda síðustu 5 ára og skýra í grófum dráttum hvað þar liggur að baki. Ætlast er til að slíkt yfirlit verði hluti langtímafjárlaga í framtíðinni. Ekki er tímabært að skýra frá niðurstöðum þessara athugana, en bráðabirgðaniðurstöður sýna að útgjöld til heilbrigðismála, byggðamála, dóms- og löggæslumála, orkumála, auk framhaldsmenntunar hvers konar, hafa hlutfallslega aukist umfram aukningu ríkisútgjaldanna í heild. Aftur á móti hafa útgjöld til almennrar stjórnar ríkisins vaxið minna, svo að eitthvert dæmi sé nefnt.

Langtímaáætlanir fyrir ríkisbúið þjóna í fyrsta lagi því markmiði að lýsa væntanlegri þróun ríkisútgjalda án þess að vera bindandi fyrirætlun ríkisins um framgang mála. Í öðru lagi er áætlunum þessum ætlað að auðvelda árlega fjárlagagerð og vera umgjörð hennar. Í ljósi þess, sem ég nú hef sagt, lít ég svo á að gerð langtímafjárlaga fyrir sem flesta málaflokka ríkisútgjaldanna sé veigamikill liður í auknu eftirliti, aðhaldi og ábyrgri stefnu um framtíðarþróun ríkisfjármálanna í heild.

Á síðasta þingi voru miklar umræður um skattamál á grundvelli frv. til l. um tekju- og eignarskatt. Ákveðið var að verja meiri tíma til þess að vinna að umbótum á skattalöggjöfinni. Verður meðal mikilvægustu verkefna þessa þings að ljúka því verki að koma á þeim umbótum sem að var stefnt með frv., en það fól í sér mjög viðtækar tillögur til breytinga á tekjuskattlagningu og framkvæmd skattamála. Eins og kunnugt er varð frv. þetta ekki útrætt, enda er að mörgu leyti eðlilegt að slíkt stórmál sem ný tekjuskattslöggjöf er sé gaumgæfilega skoðað. Að því er stefnt að fyrir Alþingi verði nú í vetur lagt fram nýtt frv. um tekjuskatt og eignarskatt. Í þessu nýja frv. verður fylgt þeirri meginstefnu sem fram kom í frv. í fyrra, en hins vegar verður það frábrugðið því í ýmsum atriðum, sumum veigamiklum. Fyrirhugaðar breytingar munu að miklu leyti verða byggðar á athugun þingnefnda á frv, í fyrra svo og athugasemdum, ábendingum og umræðum sem spruttu af því frv. Helsta nýmæli er, eins og fram kom í stefnuræðu forsrh., að komið verði á staðgreiðslu skatta sem geti komið til framkvæmda frá og með 1. jan. 1979. Að vísu er nokkuð skammur tími til stefnu til slíks, þar sem upptaka staðgreiðslu skatta hefur óhjákvæmilega í för með sér miklar breytingar á öllum störfum við álagningu og innheimtu og krefst því mikillar vinnu við endurskipulagningu skattakerfisins og breytingar á fjölmörgum lögum. Eigi að síður tel ég að þetta ætti að vera mögulegt. Um nánari útfærslu kerfisins er ýmislegt ómótað. Ljóst virðist þó, að stefna beri að upptöku staðgreiðslu skatta að þýskri fyrirmynd, í megindráttum með sama sniði og lýst er í skýrslu ríkisskattstjóra um staðgreiðslu skatta sem út koma í maímánuði 1975. Sérsköttun hjóna, svo og sérsköttun foreldra og barna, þarf að taka til athugunar að nýju, ekki síst í ljósi staðgreiðslunnar. Af fjölmörgum öðrum atriðum, sem að þarf að hyggja varðandi nýtt frv. til um tekjuskatt og eignarskatt, má nefna reglur til að auðvelda þau umskipti sem framtalsskylda sparifjár hefur í för með sér, svo og gaumgæfileg könnun á hugmyndum um upptöku fjárfestingarsjóða í stað varasjóða hjá fyrirtækjum o.fl.

Upptaka virðisaukaskatts hefur lengi verið í athugun hér á landi. Er skemmst að minnast þess að starfshópur á vegum fjmrn. skilaði ítarlegri skýrslu um virðisaukaskatt í maímánuði 1975. Grannþjóðir okkar hafa nú nær allar tekið upp virðisaukaskatt og hefur hann víðast gefist vel. Að vísu hafa heyrst óánægjuraddir í Noregi um skattinn. Þar hafa verið uppi tillögur um að hverfa frá honum og taka þess í stað upp aftur einstigs söluskatt á síðasta stigi. Um þetta eru þó skiptar skoðanir þar í landi og er langt frá að allir sérfræðingar telji virðisaukaskattinn hafa misheppnast. Ákvörðun um, hvort taka eigi upp virðisaukaskatt hér á landi, hlýtur að byggjast á því, hvort ætla megi að slíkur skattur bæti úr göllum sem eru á núgildandi söluskattskerfi, svo og því, hvort upptöku slíks skatts fylgi einhverjir ókostir sem ekki gæti í núgildandi kerfi. Söluskattskerfið, sem við nú búum við, er óneitanlega gallað á margan hátt. Helsti gallinn er að skatturinn leggst á ýmis aðföng atvinnurekstrar svo sem orku, viðgerðarþjónustu og óvaranleg hjálparefni, og veldur þannig nokkurri uppsöfnun skatts sem íþyngir innlendri framleiðslu í samkeppni við erlenda. Annar höfuðókostur skattsins er að undanþágum frá skattinum hefur fjölgað mjög með hækkandi skatthlutfalli. Hafa sumar undanþágur reyndar verið teknar upp til að bæta úr fyrrnefndum ókostum, þ.e.a.s. til þess að eyða uppsöfnunaráhrifum. Hinn mikli fjöldi af undanþágum frá söluskattinum veldur því að skatturinn, sem var tiltölulega auðveldur í framkvæmd og eftirliti, öruggur og ódýr, er orðinn næsta flókinn og erfiður í framkvæmd og allt eftirlit með honum torvelt. Þá hafa undanþágurnar í för með sér óeðlilega röskun á neysluvali. Þriðji meginókostur núgildandi söluskattskerfis er að hin háa skattprósenta leiðir til þess að mikil freisting er fyrir greiðendur skattsins að skjóta veitu undan. Virðisaukaskatturinn bætir úr þessum annmörkum söluskattsins vegna þess að höfuðkostur hans er sá, að hann er hlutlaus og veldur ekki uppsöfnun skatts. því má segja að hann leysi mjög vel fyrst nefnda vandann varðandi söluskattinn. Varðandi undanþágurnar er fullkomlega ljóst að virðisaukaskattur með þeim undanþágum, sem nú eru frá söluskatti, er gjörsamlega óhugsandi. Það er algjör forsenda fyrir upptöku virðisaukaskatts, að hann geti orðið algildur eða því sem næst. Þeir erfiðleikar, sem eru við framkvæmd á undanþágum í söluskattskerfi, eru hreinn barnaleikur miðað við þá erfiðleika sem yrðu á framkvæmd hliðstæðra undanþága í virðisaukaskattskerfinu. Mjög er hæpið að ætla að virðisaukaskattur dragi að nokkru marki úr undandrætti skatts. Að vísu skilaði hver innheimtuaðili lægri upphæð en hann gerir nú, en á móti kæmi að innheimtuaðilarnir yrðu mun fleiri en nú er. Reynsla erlendis hefur og verið að almennt megi ekki vænta betri skila á virðisaukaskatti en söluskatti. Þá hefur virðisaukaskatturinn þann ókost samanborið við söluskattinn að honum fylgir nokkur skriffinnska og hringstreymi fjármagns milli ríkis og gjaldenda. Þannig má búast við að bæði ríkið og atvinnurekendur gætu þurft að kosta til nokkru meiri fyrirhöfn við virðisaukaskattskerfið en nauðsynlegt er í söluskattskerfi.

Þegar þessi rök eru vegin og metin kann mönnum að sýnast sitt hvað um niðurstöðuna. Að öllu samanlögðu verður þó að telja, ekki síst í l,íósi þeirrar staðreyndar hversu framkvæmd söluskattsins er orðin miklum örðugleikum háð, að upptaka virðisaukaskatts hér á landi sé óhjákvæmileg. Hins vegar er ekki ráðlegt að leggja í slíka gjörbreytingu á neysluskattakerfinu um leið og unnið er að upptöku staðgreiðslu beinna skatta. Upptaka virðisaukaskatts verður þó að fylgja í kjölfar staðgreiðslukerfisins svo fljótt sem nokkur kostur er.

Ein meginástæða fyrir því, að nauðsynlegt er að breyta söluskattinum, er að hann íþyngir útflutningsiðnaði og samkeppnisiðnaði af því að atvinnurekstur greiðir söluskatt af ýmsum aðföngum sínum. Að því er tekur til útflutningsiðnaðarins er hér mestmegnis um að ræða söluskatt af flutningatækjum, óvaranlegum rekstrarvörum, olíum, orku o.fl., en í öðrum tilvíkum er einnig greiddur söluskattur af vélum, búnaði, varahlutum o.fl. Þegar varan er fullgerð til útflutnings hefur þannig safnast upp nokkur söluskattsgreiðsla í framleiðslukostnaðarverðinu og hefur hún verið nefnd uppsafnaður söluskattur.

Í nágrannalöndum, þar sem virðisaukaskattur er innheimtur, er samsvarandi skattur endurgreiddur við útflutning eða sölu innanlands. Hafa forráðamenn útflutningsiðngreina bent á, að því aðeins séu þær jafnsettar í samkeppni við þessi lönd að hinn uppsafnaði söluskattur sé endurgreiddur við útflutning.

Vegna ársins 1974 var þetta gert með áætlaðri fjárhæð, aðallega vegna þess hversu gengisskráning var útflutningsiðnaði, öðrum en fiskiðnaði, óhagstæð mestan hluta þess árs. Í ársbyrjun 1975 var gerð gengisbreyting, sem verulega bætti hlut útflutningsiðnaðar, og hefur síðan ekki komið til slíkrar endurgreiðslu, enda hefur afkoma flestra greina útflutningsiðnaðarins verið allgóð, a.m.k. fram á árið 1977, þrátt fyrir þessa söluskattsbyrði.

Fjmrn. hefur látið Þjóðhagsstofnun meta þessa uppsöfnun söluskatts að nýju miðað við forsendur ársins 1977. Kemur þar í ljós að uppsafnaður söluskattur er að meðaltali um 3.6% af heildarrekstrargjöldum útflutningsiðngreina (fiskiðnaður ekki meðtalinn. Á daginn kemur að hlutfallið er nokkuð mismunandi fyrir hinar ýmsu greinar eða 2.4% fyrir ullar-, prjóna- og fataiðnað, 4% fyrir niðursuðuiðnað 4.9% fyrir skinnaiðnað og 5.5% fyrir kísilgúrvinnslu. Samtals er uppsafnaður söluskattur í þessum greinum talinn nema 235 millj. kr. á ári miðað við verðlag í febr. 1977.

Eftir vísbendingum, sem fyrir liggja um afkomu þessara útflutningsiðngreina 1917, virðist svo sem hún sé í mörgum tilfeilum erfið um þessar mundir. Af þessum sökum hefur ríkisstj. ákveðið að endurgreiða á árinu 1978 áætlaðan uppsafnaðan söluskatt af útflutningsvörum samkeppnisiðnaðarins vegna EFTA-aðildar á árinu 1977, og er söluskattsáætlunin 1978 við það miðuð.

Afkoma þessara atvinnugreina ræðst mjög á hverjum tíma af gengisskráningu og almennum aðstæðum í efnahagsmálum. Því er ekki unnt að segja á þessu stigi hvort ráðlegt sé að halda greiðslum af þessu tagi áfram. Í þessu sambandi er ástæða til að benda á áform um upptöku virðisaukaskatts sem frambúðarlausn í þessu efni.

Ný tollskrárlög tóku gildi hinn 1. jan. 1977. Lögin marka framhald þeirrar tollastefnu sem mótuð var með tollskrárlögum frá 1970 og 1974. Lögin kveða því á um samningsbundnar tollalækkanir vegna aðildar Íslands að EFTA og ákvæða fríverslunarsamnings við EBE. Samkvæmt þeim lækka tollar af iðnaðarvörum frá EFTA og EBE-löndunum í áföngum og falla niður frá og með 1. jan. 1980.

Til þess að bæta stöðu hins íslenska samkeppnisiðnaðar gagnvart þessum tollalækkunum hafa á undanförnum árum verið gerðar ýmsar ráðstafanir. Í ársbyrjun 1974 voru tollar á vélum til samkeppnisiðnaðar felldir niður, en tollar á hráefnum lækkaðir um helming frá því sem þeir höfðu verið í árslok 1973, en síðari helmingur tollalækkana á hráefnum tók gildi 1, jan. 1976. Nokkur frávik voru þó frá þeirri meginreglu, að hráefni samkeppnisiðnaðarins væru tollfrjáls, en með hinni nýju tollskrá, sem gildi tók 1. jan. s.l., má heita að hráefni og vélar samkeppnisiðnaðarins séu tollfrjáls. Samkvæmt heimild í 12. tl. 3. gr, tollskrárlaga hefur fjmrn. fellt niður eða endurgreitt aðflutningsgjöld af hráefni, efnivörum og hlutum til framleiðslu iðnaðarvara í samkeppnisiðnaði eftir ákveðnum reglum svo og fellt niður við tollafgreiðslu toll af vélum, tækjum, vélahlutum og helstu varahlutum sem iðs~fyrirtæki í samkeppnisiðnaði nota. Af hálfu ráðuneytisins hafa nú verið gerð ný drög að reglum varðandi beitingu á 12. tl. 3. gr. tollskrárlaga sem fulltrúar samtaka iðnaðarins og iðnrn. hafa fengíð til umsagnar, og standa nú yfir viðræður um það.

Samkvæmt heimild í XV. tl. 6. gr. fjárlaga fyrir árið 1977 hefur fjmrn. síðan 1. jan. s.l. fellt niður að fullu sölugjald af nánar tilgreindum vélum, tækjum, vélahlutum og varahlutum til samkeppnisiðnaðarins en árin 1975 og 1976 náði slík niðurfelling eða endurgreiðsla einungis til helmings af söluskatti. Nýjar og nokkru rýmri reglur um beitingu þessa heimildarliðar eru nú einnig til umsagnar og til umræðu við samtök iðnaðarins og iðnrn.

Til viðbótar þeim tollalækkunum, sem ég hef nú rakið, munu tollar af helstu fjárfestingarvörum verða lækkaðir frá og með ársbyrjun 1978 til ársbyrjunar 1980. Einnig munu tollar á verndarvörum innfluttum frá löndum utan EBE og EFTA lækka til að komið verði í veg fyrir óeðlilegan tollamun á innflutningi vara eftir löndum. Það gefur auga leið, að hlutur tolltekna sem hlutfall af heildartekjum ríkissjóðs hefur lækkað undanfarin ár og mun fara lækkandi á næstu árum.

Frá árinu 1969 til ársins 1977 hefur hlutur tolltekna lækkað úr 31.5% í 17% á þessu tímabili, og samkvæmt árlegum áætlunartölum fjárlagafrv. 1978 og lækkunum samkvæmt tollskrárlögum mun þetta hlutfall lækka í 14.3% 1978 og 12.6% 1979. Árið 1980 gæti hlutfallið verið komið í 11–12%.

Ég hef áður lýst því yfir, að ríkissjóður verður á einhvern hátt að fá bætta þá tekjuskerðingu er af lækkun tolla leiðir, og er brýnt að finna hentugastar leiðir í því sambandi. Áður hefur verið víkið að helstu kostum og göllum virðisaukaskattskerfisins og vísast til þess hér, en benda má á að nágrannalönd okkar hafa jafnframt virðisaukaskattinum í vaxandi mæli tekið upp svokallaða punktskatta eða vörugjöld til að mæta minnkandi tolltekjum.

Nú er í fjmrn. unnið að samningu frv. til l. um breyt. á lögum um tollskrá o.fl. Frv. þetta er samið til þess að samræma íslensku tollskrána þeim breytingum sem gerðar hafa verið á tollnafnaskrá Tollasamvinnuráðsins frá því að hún var gefin út að nýju í janúar 1976 með áorðnum breytingum, m.a. með nýrri undirskiptingu tollskrárnúmeranna, sem samþykkt var fyrir tilstilli Tölfræðistofnunar Sameinuðu þjóðanna.

Ísland er meðal 130 þjóða er tekið hafa upp tollskrár sem byggðar eru á tollnafnaskrá Tollasamvinnuráðsins og hefur jafnan verið leitast við að breyta íslensku tollskránni jafnóðum til samræmis við tollnafnaskrána þannig að notið yrði þess hagræðis sem er því samfara að hafa sama tollskrárform og allar helstu viðskiptaþjóðir okkar.

Á s.I. vori var skipuð sérstök nefnd til að endurskoða lög um tollheimtu og tolleftirlit. Í nefndinni eiga sæti embættismenn og fulltrúar innflutningsverslunarinnar. Meðal þess, sem nefndinni var sérstaklega falið að taka til meðferðar, eru ákvæði er varða gjalddaga og greiðslufrest, þ.e. „tollkredit“, svo og fullnustu aðflutningsgjalda með sérstöku tilliti til að það fyrirkomulag geti leitt til hagstæðari innkaupa og lækkaðs vöruverðs.

Nefnd þessi hefur þegar haldið allmarga fundi og kynnt sér sjónarmið innflytjenda og annarra er framkvæmd laga um tollheimtu og tolleftirlit varðar. Stefnt er að því að nefndin skili áliti upp úr næstu áramótum.

Fyrir hálfu öðru ári var hér á Alþingi samþykkt stjórnarfrv. til l. um kjarasamninga BSRB. framsöguræðu minni til kynningar frumvarpinu lagði ég áherslu á að um efni þess væri samkomulag milli ríkisstj. og BSRB og að verkfallsréttur, er það kvæði á um, væri á ýmsan hátt háður skynsamlegum takmörkunum.

Í fyrsta lagi væri verkfallsrétturinn einungis á hendi heildarsamtaka til stuðnings kröfum um aðalkjarasamning sem gilti skemmst í 2 ár. Aðalkjarasamningi fylgdi hvorki endurskoðunarréttur né verkfallsréttur á tveggja ára tímabilinu. Þar með væru slitin þau sjálfvirku tengsl sem áður höfðu verið milli kjara opinherra starfsmanna og launþega á almenna vinnumarkaðnum.

í öðru lagi væri óheimilt að hefja verkfall nema að undangenginni allsherjaratkvæðagreiðslu um sáttatillögu sem a.m.k. helmingur atkvæðisbærra starfsmanna tæki þátt í og hefði fellt.

Í þriðja lagi að tryggja ætti að borgurunum væri séð fyrir nauðsynlegri öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu.

Sérstakri nefnd, Kjaradeilunefnd, var falið það hlutverk að úrskurða hvaða starfsmenn skuli vinna í verkfalli til að halda uppi nauðsynlegri öryggis- og heilsugæslu. Var þannig frá skipun nefndarinnar gengið, að tryggt átti að vera að hún væri ávallt starfhæf. Í henni eiga sæti formaður, skipaður af Hæstarétti, 2 nefndarmenn kosnir af Alþingi, 3 nefndarmenn skipaðir af BSRB og 3 nefndarmenn skipaðir af fjmrh. Ef nefndarmenn skipaðir af BSRB eða fjmrh. ganga úr nefndinni eða neita að starfa, eiga þeir nefndarmenn sem skipaðir eru af Hæstarétti og Alþingi, að kveðja til menn í þeirra stað.

Öll þessi ákvæði taldi ég og þeir aðilar, sem að frv. stóðu, tryggja skynsamlega og hóflega beitingu verkfallsréttarins, ef til kæmi.

Í nýloknu verkfalli kom hins vegar í ljós að þær forsendur voru ekki á rökum reistar í öllum greinum.

Sáttatillagan, sem fram var sett af sáttanefnd, var felld með miklum mun í atkvæðagreiðslu þrátt fyrir að í henni væri mjög langt gengið til móts við kröfur ríkisstarfsmanna. Ég tel að þar hafi mestu ráðið kynning málsins. Að sjálfsögðu er það á valdi félagsmanna að samþykkja eða hafna sáttatillögum, en það hlýtur að vera lágmarkskrafa að efni sáttatillögu sé kynnt á hlutlægan hátt. Á það tel ég að hafi verulega skort og þar hafi fjölmiðar brugðist að nokkru, einkum ríkisfjölmiðlarnir.

Þegar verkfallið var hafið kom fljótlega í ljós að verkfallsnefnd BSRB virti ekki í öllum atriðum úrskurði Kjaradeilunefndar og fór reyndar að dómi margra út fyrir þann lagaramma sem verkfalli opinberra starfsmanna var settur. Um þetta hafa orðið umræður hér á Albingi og er eigi ástæða til að tíunda það frekar nú. Hins vegar er ljóst, að fenginni þessari reynslu, að óhjákvæmilegt er að lög þessi verði tekin til endurskoðunar.

Ljóst er að samskipti ríkisvaldsins og launþega þess hafa breyst mikið á undanförnum árum. Með hinni nýju löggjöf um kjarasamninga BSRB, og reyndar einnig með kjarasamningalögunum frá 1973, hefur viðsemjendum ríkisins fjölgað verulega frá því sem áður var og allt starf fjmrn. að gerð kjarasamninga vaxið gífurlega. Fram til ársins 1974 var Kjararáð BSRB eini viðsemjandi ráðuneytisins um kjör ríkisstarfsmanna, en nú eru viðsemiendur ríkisins 30–10 talsins, auk hinna tveggja bandalaga BSRB og BHM. Slíkri aukningu verkefna verður óhjákvæmilega að mæta með hreyttu skipulagi.

Frá og með síðustu áramótum hefur skrifstofustjóri fjmrn. haft á hendi formennsku í samninganefndum ríkisins í launamálum. Skrifstofustjórinn hefur nú tekið við stöðu ráðuneytisstjóra í fjmrn. Hinn nýi skrifstofustjóri mun taka við formennsku í samninganefnd og gegna því samhliða starfi skrifstofustjóra.

Þrátt fyrir þá reynslu, sem fékkst í nýloknu verkfalli BSRB og áður hefur verið lýst, vil ég vona og legg áherslu á að sem best samstarf takist milli ríkisvaldsins og samtaka opinberra starfsmanna í framtíðinni. Þegar kyrrð er komin á og samningar hafa verið undirritaðir milli ríkissjóðs og þeirra, er þess að vænta, að menn liti á þessi mál af raunsæi og stillingu. Ég er ekki í vafa um að menn muni gera sér ljóst að gott samstarf og gagnkvæmur skilningur samningsaðilanna, annars vegar á þörf launþeganna fyrir kjarabætur og hins vegar möguleikum þjóðfélagsins til að veita raunhæfar kjarabætur, er affarasælast til árangurs fyrir aðila.

Kjarasamningar, sem ekki taka mið af þessu tvennu, standast ekki þegar til lengdar Lætur. Með þeim kjarasamningi, sem nú hefur verið gerður við BSRB, var ákveðin nokkur launahækkun vegna þess að sumir starfshópar innan BSRB höfðu dregist aftur úr í launaþróun undanfarinna ára. Þessar breytingar voru nauðsynlegar. Hins vegar dylst engum að með þessum samningi í heild er enn aukið á verðbólguvandann í þjóðfélaginu, sem óhjákvæmilegt er að takast á við. En forsenda árangurs í þeim efnum er einmitt skilningur launþega á þjóðfélagslegum takmörkunum launabreytinga.

Þegar ríkisstj. tók við völdum fyrir rúmum þremur árum var við mjög alvarlega efnahagsörðugleika að etja vegna stórfelldrar verðbólgu og viðskiptahalla við útlönd. Ríkisstj. setti sér það meginmarkmið að vinna bug á þessum tvíþætta vanda, en þó án þess að stefna atvinnuöryggi almennings í hættu. Ekki verður um það deilt að stefna ríkisstj. hefur reynst árangursrík í öllum þessum greinum þótt ekki hafi alls staðar jafnvel tekist. Mikilvægust eru þau miklu umskipti, sem orðið hafa í stóðu þjóðarbúsins út á við. Í stað hins geigvænlega viðskiptahalla áranna 1914–1916 hefur á þessu og síðasta ári tekist að koma viðskiptahallanum niður í 1–2% af þjóðarframleiðslu. Ríkisfjármálin hafa átt sinn þátt í þessu. Tekist hefur að snúa þeim úr halla, sem nam 3% af þjóðarframleiðslunni 1974 og 1915, í því nær hallalaust horf á síðasta ári og þessu ári. Þetta er mikilvægur árangur sem við verðum nú að varðveita. Sé litið til nálægra landa eru fá dæmi um svo gagngerð umskipti í ríkisfjármálum og utanríkisverslun í átt til jafnvægis á þessum árum, einkum þegar þess er gætt að allt þetta tímabil hefur tekist að tryggja hér fulla atvinnu og á undanförnum árum hefur jafnvel frekar borið á vinnuaflsskorti og óhóflegri yfirvinnu en atvinnuleysi. Verðbólgan er hins vegar það vandamál sem erfiðast hefur reynst úrlausnar. Þótt dregið hafi um nær helming úr hraða verðbólgunnar hér á landi á undanförnum þremur árum var hann þó enn á fyrri hluta þessa árs yfir 26% á mælikvarða framfærslukostnaðar. Hafði því miðað í rétta átt þótt hægt fari, og var vissulega ástæða til að vona að framhald gæti orðið á þeirri þróun. Því miður hafa þær vonir nú brugðist í bili. Verðum við að vona að hér sé aðeins um hlé að ræða — hlé til þess að undirbúa öfluga sókn gegn verðbólgunni. Þess vegna er nú vissulega þörf aðgæslu í ríkisfjármálum. Með þeim launasamningum, sem gerðir hafa verið á þessu ári, hafa viðhorf í verðlagsmálum breyst. Nú er hætta á þenslu í þjóðfélaginu og gegn þeirri hættu þarf að beita ríkisfjármálunum. Leggja verður fram tillögur, meðan þetta frv. er til meðferðar, til þess að treysta fjárhag ríkissjóðs 1978 frekar en fram er komið. Mikilvægt er að glata því ekki, sem áunnist hefur á síðustu þremur árum á sviði ríkisfjármálanna. Vel má vera, að nauðsynlegt sé að gripið verði til svokallaðra „óvinsælla ráðstafana“ í efnahagsmálum þjóðarinnar, en undan þeirri ábyrgð getur hvorki ríkisstjórn né Alþingi vikist.