1994–95. – 1064 ár frá stofnun Alþingis.

118. löggjafarþing. – 297. mál.

758. Nefndarálit

um frv. til stjórnarskipunarlaga um breyt. á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Frá stjórnarskrárnefnd.

Frumvarp það, sem hér er til umfjöllunar, á rætur að rekja til ákvörðunar Alþingis á hátíðar fundi á Þingvöllum 17. júní 1994, en þá samþykkti þingið ályktun um að stefnt skyldi að því að ljúka endurskoðun VII. kafla stjórnarskrárinnar fyrir næstu reglulegar alþingiskosningar. Þá lágu fyrir tillögur stjórnarskrárnefndar og sérfræðinga hennar frá 5. apríl 1994 og sagði í þings ályktuninni að höfð skyldi hliðsjón af þeim. Á síðara stigi var einnig ákveðið að leggja til breyt ingar á trúfrelsisákvæðum VI. kafla.

Hér er því um að ræða þingmál sem á sér þann óvenjulega aðdraganda að Alþingi sjálft hefur með samhljóða ályktun á hátíðarfundi lagt drög að málinu. Það er m.a. í því ljósi sem þing nefndin hefur lagt áherslu á að ljúka afgreiðslu frumvarpsins á þessu þingi þó að sjálfsögðu séu þær mikilvægu réttarbætur sem í því felast aðalatriðið.

Frumvarpið var lagt fram á Alþingi 15. desember sl. og fór 1. umræða fram 19. desember. Nefndinni hafa borist fjölmargar ábendingar um efni þess enda birti hún auglýsingu í dagblöð um þar sem lýst var eftir athugasemdum um frumvarpið hjá þeim sem kynnu að vilja koma slíku á framfæri. Auglýsingin birtist 30. desember og 6. janúar sl. Þetta er nýmæli í meðferð þingmála sem nefndin telur að hafi verið árangursrík leið til að kynna málið og vekja um það umræðu. Auk þessa var leitað formlega eftir umsögnum hjá mörgum aðilum og gefinn frestur til 20. jan úar að skila þeim. Í raun voru umsagnir hins vegar að berast nefndinni allt þar til hún afgreiddi málið frá sér.

Nefndin hefur fjallað um málið á mörgum fundum og bárust henni umsagnir og athugasemd ir frá eftirtöldum aðilum: Alþýðusambandi Íslands, Amnesty International, Barnaheillum, BHMR, biskupi Íslands, Blaðamannafélagi Íslands, Búnaðarfélagi Íslands, Dómarafélagi Ís lands, Dýraverndunarfélagi Íslands, Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Hjálparstofnun kirkjunnar, Jafnréttisráði, Kvenréttindafélagi Íslands, Lögmannafélagi Íslands, Mannréttinda skrifstofu Íslands, Rauða krossi Íslands, réttarfarsnefnd, ríkissaksóknara, Rithöfundasambandi Íslands, Sambandi ungra jafnaðarmanna, Samtökunum 78, Siðmennt, sjö stéttarfélögum á Akur eyri, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sýslumannafélagi Íslands, Verkamannafélaginu Dags brún, Verkamannasambandi Íslands, Verslunarráði Íslands, Vinnuveitendasambandi Íslands, Þroskahjálp og Öryrkjabandalagi Íslands.

Þá bárust sameiginlegar athugasemdir frá lögfræðingunum Atla Gíslasyni, Láru V. Júlíus dóttur, Arnmundi Backman og Bryndísi Hlöðversdóttur. Einnig bárust athugasemdir frá Önnu Bjarkan, Arnljóti Bjarka Bergssyni og Bergi L. Guðmundssyni, Birni Ragnari Björnssyni, Egg erti E. Laxdal, Evu D. Þórðardóttur, Guðmundi Guðmundssyni, Guðna Á. Haraldssyni, Halldóri E. Sigurbjörnssyni, Herði H. Helgasyni, Hirti Torfasyni, Jónasi Haraldssyni, Ómari Sævari Harðarsyni, Pjetri Hafstein Lárussyni og Vilhjálmi Þórhallssyni. Loks fékk nefndin álit á ákveðnum þáttum er lúta að 12. gr. frumvarpsins frá Elínu Blöndal lögfræðingi.

Á fund nefndarinnar komu Markús Sigurbjörnsson hæstaréttardómari, Þorgeir Örlygsson prófessor og Eiríkur Tómasson prófessor, frá Mannréttindaskrifstofunni Ragnar Aðalsteinsson stjórnarformaður, Margrét Heinreksdóttir og Jóhanna K. Eyjólfsdóttir, frá ASÍ Benedikt Dav íðsson forseti, Atli Gíslason hrl. og Bryndís Hlöðversdóttir lögfræðingur og frá Verslunarráði Íslands Jónas Fr. Jónsson lögfræðingur.

I.

Ábendingar og athugasemdir sem borist hafa eru af margvíslegum toga. Ýmsir umsagnarað ilar gera engar athugasemdir og leggja til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt eða lítt breytt. Má þar t.d. nefna Sýslumannafélagið, ríkissaksóknara og réttarfarsnefnd. Lögmannafélag Ís lands sendi nefndinni tvenns konar gögn, fyrst umsögn, dags. 30. janúar 1995, þar sem safnað hafði verið saman ýmsum sjónarmiðum um málið og fram koma margháttaðar ábendingar en síðar áskorun, dags. 10. febrúar 1995, þar sem hvatt er til þess að frumvarpið verði samþykkt á yfirstandandi þingi. Mannréttindaskrifstofa Íslands og aðilar henni tengdir hafa gert margar athugasemdir og hafa sumir sent nefndinni ítarlegar greinargerðir. Telur nefndin að slík vinnu brögð séu lofsverð í máli sem þessu og að þau gögn, sem safnast hafa fyrir við meðferð málsins, séu mikilvægt framlag við áframhaldandi umfjöllun um stjórnarskrárbreytingar. Það er einnig skoðun nefndarinnar að sú mikla opinbera umræða, sem skapast hefur um þetta mikilvæga mál, hafi verið mjög jákvæð þótt hún hafi verið harkaleg á köflum. Hefur sú umræða beint sjónum nefndarmanna að ýmsu sem betur mátti fara í frumvarpinu en ekki síður orðið til að efla skilning og áhuga almennings á þessu mikilvæga frumvarpi og þeim réttindum sem það fjallar um.

Gagnrýnt hefur verið að efnahagslegum, menningarlegum og félagslegum réttindum sé ekki gert nægilega hátt undir höfði í frumvarpinu og þau ekki tilgreind með sama hætti og í alþjóð legum sáttmálum um vernd mannréttinda sem Ísland hefur gerst aðili að. Á síðarnefnd ábending við um fleiri atriði í frumvarpinu og hefur nefndin rætt þessa gagnrýni á fundum sínum. Í þessu sambandi er rétt að benda á að í umræddum sáttmálum felst ekki skuldbinding af hálfu aðildar ríkjanna til að stjórnarskrárbinda þau réttindi sem þeir kveða á um. Lögð er áhersla á að við samningu frumvarpsins hefur mest verið tekið mið af stjórnarskrám Vestur-Evrópuríkja sem Íslendingum standa næst. Ekki þykir heppilegt að ákvæði stjórnarskrár séu of ítarleg þar sem sú hætta er fyrir hendi að gagnályktun verði beitt gagnvart öðrum mikilvægum samningsbundn um atriðum sem ekki eru tekin með í stjórnarskrá. Margir draga í efa gildi þess að setja í stjórn arskrár almennar stefnuyfirlýsingar sem iðulega er ekki hægt að byggja beinan lagalegan rétt á.

Hvað varðar þau atriði, sem koma fram í alþjóðasamningum um mannréttindi, þykir ekki með hliðsjón af framangreindu ástæða til að tíunda þau öll enda væri það ógerningur. Samning arnir munu halda óbreyttu gildi fyrir Ísland þótt ákvæði þeirra séu ekki öll í stjórnarskránni. Þeir munu áfram skuldbinda Ísland að þjóðarétti og eftir atvikum landsrétti eftir því sem þeir eru og munu verða lögfestir. Nefndinni þykir fara betur á því að stjórnarskráin geymi aðeins ákveðin mikilvæg grundvallarréttindi sem nánar verði útfærð í lögum. Það er síðan hlutverk dómstóla að túlka ákvæði stjórnarskrár og landsréttar með hliðsjón af þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands ef svo ber undir.

Ekki er með réttu hægt að halda því fram að efnahagsleg og félagsleg réttindi sé ekki að finna í frumvarpinu. Slík ákvæði eru í 14. gr. frumvarpsins, en þar er í 1. mgr. kveðið á um að allir, sem þess þurfa, eigi rétt á aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambæri legra atvika eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum og enn fremur segir í 2. mgr. að allir eigi rétt á almennri menntun og fræðslu við sitt hæfi eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum. Loks er í 3. mgr. 14. gr. kveðið á um að börnum skuli tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst. Í þessu sambandi má einnig vekja athygli á að gerð er tillaga um breytt orðalag 1. og 2. mgr. þessarar greinar til þess að skerpa nokkuð orðalagið um þessi réttindi.

Þess má geta að 1. mgr. 14. gr. er mun ítarlegri en núgildandi 70. gr. stjórnarskrárinnar en hún fjallar um rétt manna um styrk úr almennum sjóði fái þeir eigi séð fyrir sér og sínum. Einnig gengur 2. mgr. 14. gr. mun lengra en 71. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um skyldu til að sjá börnum fyrir uppfræðingu og framfæri af almannafé hafi foreldrar þeirra ekki efni á því sjálf eða ef börnin eru munaðarlaus eða öreigar. Þá geymir stjórnarskráin ekki sambærilegt ákvæði og 3. mgr. 14. gr.

Ákvæði um félagsleg og efnahagsleg réttindi er einnig að finna í 2. mgr. 13. gr. en þar segir að rétti manna varðandi vinnu og orlof skuli skipað með lögum. Þetta ákvæði er nýmæli. Orða lag þess hefur sætt gagnrýni og eru lagðar til breytingar á ákvæðinu eins og skýrt verður hér að neðan.

Í frumvarpinu er þannig gert ráð fyrir að mikilvæg efnahagsleg og félagsleg réttindi séu vernduð í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar og ganga ákvæði frumvarpsins mun lengra en núgildandi ákvæði.

Einnig hefur verið gagnrýnt að ekki skuli vera í frumvarpinu almennt ákvæði þess efnis að tiltekin réttindi megi ekki skerða þótt almennt neyðarástand ríki, sbr. 4. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, þar á meðal réttinn til lífs, bann gegn pyndingum og illri meðferð, bann gegn afturvirkri refsingu fyrir afbrot og frelsi hvað varðar hugsun, sannfær ingu og trú. Ekki var talið rétt að flokka réttindi með þessum hætti því það gæti skilist sem svo að réttlætanlegra væri að skerða sum grundvallarréttindi fremur en önnur. Einnig má benda á að ef mikilvæg ákvæði stjórnarskrár eru á annað borð brotin á neyðartímum er lítil trygging fyrir því að ákvæði um neyðarástand verði ekki líka brotið. Ákvæðið gæti því reynst næsta haldlítið ef slík upplausn ætti sér stað. Ekki er því lagt til að ákvæði um almennan neyðarrétt verði í stjórnarskránni. Það er skoðun nefndarinnar að öll stjórnarskrárákvæði beri alltaf að hafa í heiðri, jafnt á neyðartímum sem og öðrum tímum, og því verður að treysta.

Þá hafa borist ábendingar, bæði frá einstökum nefndarmönnum og utanaðkomandi aðilum, um að bæta við frumvarpið ákvæðum, m.a. um eignarrétt að náttúruauðlindum landsins, og þá fyrst og fremst um auðlindir hafsins, og ákvæðum er snúa að umhverfisrétti, um náttúruvernd, útivist og dýravernd. Enn fremur að jafnað verði vægi atkvæða allra landsmanna, réttur til út gáfu bráðabirgðalaga afnuminn, þjóðaratkvæðagreiðslur teknar upp í tilteknum tilvikum, tak mörk sett við skattlagningarvaldi Alþingis og kveðið verði á um að herskyldu megi aldrei í lög leiða. Um þessi atriði náðist hins vegar ýmist ekki samstaða innan nefndarinnar eða þau voru talin utan verksviðs hennar þar eð um þau væri fjallað í öðrum köflum stjórnarskrárinnar en þeim sem núverandi endurskoðun nær til. Hlutu þau því ekki frekari umfjöllun.

II.

Auk framangreindra atriða hafa verið ræddar þær athugasemdir sem bárust um einstakar greinar frumvarpsins. Verður nú gerð grein fyrir meginefni þeirra.

Um 1. gr. Fram hafa komið ábendingar um að betur færi á því að nota orðið allir" í merking
unni allir sem löglega eru búsettir í landinu í stað þess að nota orðið landsmenn. Nefndin fellst á þessa ábendingu og telur að þar með sé allur vafi af tekinn um rétt útlendinga sem búsetu hafa hér á landi til að stofna trúfélög.

Um 2. gr. Bent hefur verið á að orðið þegnskylda" í greininni hafi annarlegan blæ en það kemur í stað orðanna almenn félagsskylda" í núgildandi stjórnarskrá. Hafa sumir umsagnarað
ilar lagt til að inn komi hugtakið borgaraleg skylda". Niðurstaða nefndarinnar varð sú að nota orðalagið almenn þegnskylda" en hér er um það að ræða að menn geti ekki sakir trúarbragða sinna færst undan þeim skyldum sem eiga við um þau tilvik sem rakin eru í greinargerð með ákvæðinu.

Um 3. gr. Ákvæðið hefur að geyma almenna jafnræðisreglu þar sem segir að allir skuli jafnir fyrir lögum. Er kveðið á um að það sé án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernis uppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Gagnrýni hefur borist um 3. gr. sem snýr í fyrsta lagi að því að ákveðnir hópar, svo sem fatl aðir, samkynhneigðir og fleiri sem telja sig ekki njóta jafnréttis í þjóðfélaginu, séu ekki sérstak lega tilgreindir í ákvæðinu. Í öðru lagi komi ekki fram í greininni nægilega skýrt ákvæði um jafnrétti karla og kvenna. Í þriðja lagi vanti ákvæði um að allir skuli njóta mannréttinda, sbr. 2. gr. tillagna stjórnarskárnefndar frá 5. apríl 1994. Loks komi ekki nægilega skýrt fram hvort svonefnd jákvæð mismunun" sé heimil þrátt fyrir orðalag ákvæðisins, þ.e. að heimilt sé að veita ákveðnum þjóðfélagshópum, einkum konum, ríkari rétt en öðrum á meðan verið er að út rýma misrétti.

Hvað fyrsta atriðið varðar er bent á að upptalningin í ákvæðinu er ekki tæmandi og endar hún á orðunum og stöðu að öðru leyti". Í því felst að sjálfsögðu að jafnræðisreglan nær til allra þjóðfélagshópa og sá nefndin ekki ástæðu til að lengja upptalninguna í ákvæðinu.

Í öðru lagi er með breytingartillögu komið til móts við það sjónarmið að í frumvarpið vanti sérstakt ákvæði um jafnrétti karla og kvenna þótt fjallað sé um það í raun með orðum 3. gr. Er sérstöku ákvæði bætt við til þess að leggja frekari áherslu á jafnan rétt kvenna og karla á öllum sviðum þjóðlífs.

Í þriðja lagi er lagt til að bætt verði inn í 1. mgr. að allir skuli njóta mannréttinda" enda hef
ur það verið skilningur nefndarinnar að jafnræðisákvæði þetta ætti að sjálfsögðu við um öll þau mannréttindi sem menn njóta hér á landi. Til frekari áréttingar féllst því nefndin á ábendingar um að til bóta væri að orða þetta atriði sérstaklega.

Hvað varðar svonefnda jákvæða mismunun" telur nefndin að það gæti verið réttlætanlegt að gera ákveðnum hópum hærra undir höfði en öðrum með það að markmiði að rétta skertan hlut þeirra. Er nú þegar dæmi um slíkt í lögum um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna. Nefnd in álítur að í jafnræðisreglunni felist þessi heimild ef beiting hennar byggist á málefnalegum forsendum.

Um 4. gr. Komið hefur fram sú skoðun að ákvæðið, sem fjallar m.a. um ríkisborgararétt, veiti útlendingum ekki raunverulega vernd heldur sé ákvörðunarvald um rétt þeirra alfarið í höndum löggjafans. Í ákvæðið vanti reglu um að bannað verði að meina útlendingi landvist ef hann á yfir höfði sér ómannúðlega refsingu eða dauðadóm. Í því sambandi verður að hafa í huga að Ísland er bundið af alþjóðasamningum sem grípa inn í þegar um réttarstöðu útlendinga er að ræða. T.d. er óheimilt að vísa pólitískum flóttamönnum úr landi þegar sú aðstaða er fyrir hendi sem fyrr greinir, sbr. samning um stöðu flóttamanna frá 1951.

Þá hefur verið bent á að sérstakt ákvæði um rétt flóttamanna vanti í frumvarpið. Um það málefni gilda að sjálfsögðu alþjóðlegir samningar og hafa almennt ekki þótt efni til að taka slík ákvæði í stjórnarskrár.

Um 5. gr. Gagnrýnt hefur verið að í 1. mgr. greinarinnar, sem fjallar um frelsissviptingu, séu heimilaðar takmarkanir á banni við frelsissviptingu án þess að tilgreint sé hvers konar atvik heimili slíkt. Nefndin telur að ákvæði um þetta eigi heima í almennum lögum.

Um 6. gr. Bent hefur verið á að nauðsynlegt sé að nefna sérstaklega bann við pyndingum í 6. gr. sem fjallar m.a. um bann við ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Nefnd in telur augljóst að pyndingar teljist til ómannúðlegrar og vanvirðandi meðferðar en getur fallist á að bann við þeim verði nefnt sérstaklega til frekari áherslu.

Enn fremur hefur komið fram ósk um að bætt verði við ákvæði þess efnis að játningar, sem fengnar séu með ólögmætum hætti, hafi ekki gildi fyrir dómi. Hér er um vandmeðfarið mál að ræða en meginreglan hér á landi er sú að slíkar játningar verða ekki lagðar til grundvallar sak fellingu manns. Geta verið hörð viðurlög við því að beita ólögmætum aðferðum í því skyni að knýja fram játningu. Nefndin telur rétt að regla þessi, sem ekki er bundin í íslenskum lögum, verði lögtekin en telur ekki efni til að stjórnarskrárbinda hana.

Um 7. gr. Til frekari skýringar á ákvæðum greinarinnar leggur nefndin til að orðunum þeg
ar hún átti sér stað" verði bætt við. Ekki er hér um efnisbreytingu að ræða.

Í 8. gr. koma fram þau atriði sem talin eru grundvöllur réttlátrar málsmeðferðar fyrir dóm
stólum. Fram hefur komið að í greinina vanti ákvæði um að allir eigi rétt á réttlátri eða sann gjarnri og tafarlausri málsmeðferð. Í orðalagi fyrri málsliðar fyrri málsgreinar felst að málmeð ferðin eigi að vera tafarlaus, sbr. orðin Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur ... innan hæfilegs tíma". Auk þessa tryggir ákvæði 61. gr. stjórnarskrárinnar, að dóm endur skuli í embættisverkum sínum fara einungis eftir lögunum, réttláta málsmeðferð. Hins vegar er lagt til, svo að það valdi engum vafa, að ákvæðinu verði breytt og mælt verði fyrir um að öllum beri réttlát málsmeðferð til úrlausnar um réttindi sín og skyldur o.s.frv.

Í ákvæðinu felst einnig að öllum er tryggður jafn aðgangur að dómstólum. Ábending hefur komið um að kveða eigi á um að þeir sem ekki hafa efni á að greiða fyrir lögfræðiaðstoð skuli fá hana ókeypis ef réttarsjónarmið krefjist þess. Ekki þykir heppilegt að kveða á um slíka reglu í stjórnarskránni. Hins vegar er talið að í þessu ákvæði felist sú grundvallarregla að ríkið veiti þeim efnaminni aðstoð til að fá úrlausn réttinda sinna og er þetta nú þegar viðurkennd regla í sakamálum, sbr. og nýtt frumvarp dómsmálaráðherra um opinbera lögfræðiaðstoð.

9. gr. fjallar um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Í 3. mgr. er kveðið á um að tak
marka megi þessa friðhelgi sé það nauðsynlegt vegna réttinda annarra og er það ákvæði ætlað til þess að skapa svigrúm til að koma í veg fyrir að ofbeldi geti þrifist t.d. inni á heimilum í skjóli friðhelgi heimilisins. Komið hafa fram athugasemdir bæði með og á móti þessu ákvæði. Nefndin telur að réttlætanlegt geti verið að takmarka hina mikilvægu friðhelgi sem hér er kveð ið á um, t.d. í þágu fórnarlamba heimilisofbeldis. Hins vegar er nefndin þeirrar skoðunar að var lega verði að fara með slíkar heimildir eins og allar heimildir sem skerða grundvallarréttindi. Gerir hún því tillögu um að hert verði á orðalagi ákvæðisins og kveðið á um að brýna nauðsyn verði að bera til.

Loks hefur komið fram ábending um að bæta við í upptalningu síðari málsliðar 2. mgr. t.d. símtölum, hljóðupptökum og myndatökum o.s.frv. Þó svo að ekki leiki vafi á því að þessi atriði felast í orðunum svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns" fellst nefndin á að rétt sé að bæta símtölum og öðrum fjarskiptum við ákvæðið sökum þess að mikilvægi slíkra samskipta eykst sífellt og nægir að minna á notkun myndsíma og síaukin tölvusamskipti af ýmsu tagi í því sambandi. Rétt er að taka fram að með fjarskiptum er átt við svokölluð lokuð fjar skiptakerfi eða -net en ekki fjarskipti sem eru í eðli sínu opin öðrum en beinum aðilum að fjar skiptunum.

Um 10. gr. Í þessari grein er fjallað um eignarréttinn og er orðalag fyrri málsgreinar um vernd hans óbreytt frá gildandi ákvæði. Í 2. mgr. 10. gr. er kveðið á um að heimilt sé með lögum að takmarka rétt annarra en íslenskra ríkisborgara til að eignast fasteignaréttindi eða hlut í at vinnufyrirtækjum hér á landi. Í 2. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar segir að heimildum útlendinga til þess að eiga fasteignaréttindi hér á landi skuli skipað með lögum. Rætt hefur verið um hvort sá merkingarmunur sé á orðunum að eiga" og að eignast" að réttarlega þýðingu hafi í þessu sambandi. Vafasamt er að svo verði talið en til að taka af allan vafa er lagt til að ákvæðinu verði breytt og núverandi orðalag stjórnarskrárinnar látið halda sér.

Í nefndinni hafa komið fram þau sjónarmið að vafasamt sé að hafa í stjórnarskránni slíka tak mörkunarheimild og hvort það samræmist þjóðréttarlegum skuldbindingum. Hafa verður í huga að aðeins er um heimild að ræða og er löggjafanum í sjálfsvald sett hvort hann nýtir hana. Lög gjöf verður þó á hverjum tíma að vera í samræmi við samningsskuldbindingar Íslendinga er lendis.

Samkvæmt núgildandi rétti felst slík takmörkunarheimild í 2. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og í lögum nr. 19/1966, um eignarrétt og afnotarétt fasteigna, er kveðið á um eignarrétt útlend inga að fasteignum. Enn fremur gilda lög nr. 34/1991, um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnu rekstri.

Loks telur nefndin að orðalagið annarra en íslenskra ríkisborgara" í 2. mgr. sé of þröngt því að það kunni hugsanlega að verða skýrt þannig að það nái aðeins til einstaklinga. Lagt er til að í stað þess komi erlendir aðilar" sem nær bæði til erlendra einstaklinga og lögaðila.

Í 11. gr. er kveðið á um skoðana- og tjáningarfrelsi. Til samræmis við þróun í fjölmiðlun er þar að finna útvíkkun á hinu eldra prentfrelsisákvæði þannig að það nær nú til alls tjáningar frelsis. Enn fremur er hert á gildandi banni við ritskoðun með því að bann er jafnframt lagt við öðrum sambærilegum tálmunum á tjáningarfrelsi". Í 3. mgr. er að finna skilyrði sem fyrir hendi verða að vera ef takmarka á tjáningarfrelsi og hefur það sætt nokkurri gagnrýni. Ákvæðið þykir of rúmt og takmörkuninni ekki settar nægilega miklar skorður. Í þessu sambandi verður að líta á orðalag greinarinnar í heild en þar segir að allir séu frjálsir skoðana sinna og sannfæringar. Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir megi aldrei í lög leiða en með lögum megi þó setja tjáningarfrelsi skorður í ákveðnum tilvikum. Ekki er unnt að beita heimildunum til að skerða tjáningarfrelsi í 3. mgr. til að réttlæta frávik frá reglunni í 2. mgr. 11. gr. um bann við ritskoðun og öðrum sambærilegum tálmunum, þ.e. að stjórnvöldum sé óheimilt að banna tjáningu fyrir fram.

Hins vegar er aldrei of varlega farið þegar um er að ræða takmörkun á tjáningarfrelsi og til að slá frekari varnagla við að heimildin verði misnotuð er lagt til að kveðið verði á um að tján ingarfrelsi megi aðeins setja skorður með lögum enda sé það nauðsynlegt og samrýmist lýðræð ishefðum.

Með 3. mgr. 11. gr. er verið að setja heimildum löggjafans þrengri skorður en verið hafa í 72. gr. stjórnarskrárinnar. Löggjafinn hefur haft tiltölulega frjálsar hendur um hvers konar skorður eru settar tjáningarfrelsi, sbr. t.d. ákvæði um kvikmyndaeftirlit í 2. gr. laga um bann við ofbeldiskvikmyndum, nr. 33/1983, ákvæði um bann við tóbaksauglýsingum, sbr. 7. gr. laga um tóbaksvarnir, nr. 74/1984, og bann við áfengisauglýsingum, sbr. 4. mgr. 16. gr. áfengislaga, nr. 82/1969.

Ýmsir aðilar hafa bent á að 3. mgr. sé fullrúm með tilliti til mannréttindasáttmála Evrópu þó svo að hann hafi verið fyrirmynd við samningu frumvarpsins. Lagt hefur verið til að bætt verði við ákvæðið varnagla um að takmarkanir á tjáningarfrelsi verði að vera nauðsynlegar í lýðræðislegu þjóðfélagi. Þetta orðalag er tekið úr 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og ber þess merki að það er tekið úr alþjóðlegum sáttmála sem fjallar um afmarkað svið. Gæta verður að því að í stjórnarskránni í heild er lagður grundvöllur að lýðræðislegum stjórnarhátt um. Mannréttindakaflinn er hluti af stjórnarskránni og verður ekki lesinn úr samhengi við önnur ákvæði hennar. Þess vegna getur það skotið skökku við að nefna á þessum stað í stjórnarskránni að takmörkun á tjáningarfrelsi sé nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi. Ólík sjónarmið hafa komið fram um hvort núverandi takmarkanir á tjáningarfrelsi séu nauðsynlegar í lýðræðislegu þjóðfélagi, t.d. fyrrnefnd ákvæði um kvikmyndaeftirlit og bann við tóbaksauglýsingum o.fl. Nefndin telur hins vegar mikilvægt að á því leiki enginn vafi að löggjafinn hafi ekki heimild til þess að lögbinda skorður við tjáningarfrelsi sem gætu reynst hættulegar lýðræðislegri umræðu í þjóðfélaginu. Til þess að rúma þessi sjónarmið leggur nefndin til að farið verði bil beggja og kveðið verði á um að takmörkunin verði að samrýmast lýðræðislegum hefðum. Við lagasetn ingu verður síðan að meta hvort takmarkanir á tjáningarfrelsi séu í samræmi við lýðræðishefðir í þjóðfélaginu og að sjálfsögðu eiga dómstólar lokaorðið um það atriði ef til þeirra kasta kemur.

12. gr. fjallar um félagafrelsi. Í 1. mgr. er kveðið á um réttinn til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi og er þar um hið hefðbundna félagafrelsisákvæði að ræða. Í 2. mgr. er nýmæli þar sem segir að engan megi skylda til aðildar að félagi. Í lögum megi þó kveða á um slíka skyldu sé það nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra. Í 3. mgr. er síðan mælt fyrir um fundafrelsi.

Í 2. mgr. 12. gr. segir að heimilt sé að skylda menn með lögum til aðildar að félagi í ákveðn um tilgangi. Í ábendingum hefur komið fram að í greinargerð með frumvarpinu séu hvergi nefnd forgangsréttarákvæði sem finna megi í langflestum kjarasamningum stéttarfélaga og atvinnu rekenda, né heldur lög og kjarasamningsákvæði um greiðslu iðgjalda til stéttarfélaga og önnur réttindaákvæði varðandi þau. Þannig sé staða þeirra hugsanlega óljós.

Meginregla 12. gr. er sú að menn eiga rétt á að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi. Enn fremur megi engan skylda til aðildar að félagi en þó megi víkja frá því ef það réttlætist af þeim aðstæðum sem greinin kveður á um. Í orðalagi fyrri málsliðar 2. mgr. felst að engan megi skylda til aðildar að félagi með lögum eða hvers kyns stjórnvaldsákvörðunum. Er því ekki verið að kveða á um það sem menn eru skyldaðir til að gera á grundvelli frjálsra samninga, þar á með al kjarasamninga. Hvað varðar stéttarfélög og aðild að þeim er bent á að í núgildandi löggjöf eru launþegar ekki skyldaðir til þess að vera í stéttarfélagi. Í lögum um stéttarfélög og vinnu deilur, nr. 80/1938, er þvert á móti beinlínis gert ráð fyrir að launþegar geti verið utan stéttarfé laga. Því er í 2. mgr. 12. gr. ekki vikið að þeim aðstæðum er eiga við um stéttarfélög og þar af leiðandi ekki lagðar til með málsgreininni breytingar á reglum varðandi aðild manna að þeim. Sérstök ástæða er til að nefna að svonefnd forgangsréttarákvæði, þegar í kjarasamningum er samið um að félagsmenn viðkomandi stéttarfélags skuli hafa forgang til vinnu á félagssvæði þess, leiða ekki af sér félagsskyldu af þeim toga sem fyrri málsliður 2. mgr. tekur til. Þá verður heldur ekki litið svo á umsamin skylda launþega til að greiða gjöld til stéttarfélaga sé félags skylda af þeim meiði sem ákvæði þetta nær til.

Í ljósi þessa lítur nefndin svo á að með samþykkt frumvarpsins sé í engu verið að hrófla við núverandi réttarstöðu á vinnumarkaði að því er varðar forgangsréttarákvæði, greiðslu félags gjalda eða önnur réttindaákvæði.

Sú tillaga hefur komið fram að eðlilegt sé að kveða beint á um réttinn til að stofna stéttarfé lög í greininni. Hefur nefndin ákveðið að leggja til að stjórnmálafélaga og stéttarfélaga verði getið sérstaklega í henni í ljósi þess að hér er um að ræða einhverja mikilvægustu flokka félaga í sérhverju lýðræðisríki. Er hér átt við stéttarfélög í skilningi laga um stéttarfélög og vinnudeil ur, nr. 80/1938.

Um 13. gr. Spurningar hafa vaknað um það hvort síðari málsgrein 13. gr. um rétt manna varðandi vinnu og orlof sé nægilega skýr. Nefndin leggur því til að orðalagi þessarar málsgrein ar verði breytt á þann veg að í lögum verði kveðið á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Rétti manna varðandi vinnu verði að öðru leyti skipað með lög um. Með þessu orðalagi er ætlunin að festa í stjórnarskrá það samningsfrelsi sem hér hefur ríkt lengi meðal alls þorra launafólks, um kaup, kjör, orlof og önnur mikilvæg réttindi sem tengjast vinnu. Jafnframt er ljóst að ákvæði þetta rúmar einnig þá skipan sem tíðkast hefur t.d. varðandi kjaradóm.

Um 16. gr. Fyrri málsgrein kveður á um að rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sín
um með eftirliti ríkisins skuli skipað með lögum. Enn fremur skuli tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, sbr. 2. mgr. Rætt var um hvort orðalag greinarinnar um eftirlit ríkisins væri að öllu leyti heppilegt. Niðurstaðan var sú að þetta orðalag yrði fellt niður og væri þá lög gjafans að kveða á um eftirlit ríkisins með sveitarfélögum.

Enn fremur var nokkuð fjallað um 2. mgr. 16. gr. um tekjustofna sveitarfélaga og hvort það ákvæði ætti betur heima í 15. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um skipan skattamála. Sam kvæmt 15. gr. er stjórnvöldum óheimilt að ákveða fjárhæð skatts þótt innan ákveðinna marka sé. Hins vegar er gert ráð fyrir að 2. mgr. 16. gr. verði túlkuð þannig að veita megi sveitarstjórn um rétt til að ákveða útsvar innan ákveðins ramma svo sem verið hefur. Þess vegna var horfið frá því að fella ákvæðið inn í 15. gr. frumvarpsins og til þess að taka af vafa um rétt sveitarfé laga til að ákveða útsvarshlutfall o.fl. ef löggjafanum sýnist svo leggur nefndin til að við grein ina bætist ákvæði um rétt þeirra til að ákveða hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð hefur verið grein fyrir í nefndaráliti þessu og fram koma í sérstöku þingskjali.

Jóhanna Sigurðardóttir átti áheyrnaraðild að nefndinni og sat nokkra fundi hennar.

Alþingi, 22. febr. 1995.

Geir H. Haarde,	Guðmundur Árni Stefánsson.	Halldór Ásgrímsson.

form., frsm.

Kristín Einarsdóttir.	Matthías Bjarnason.	Páll Pétursson.

Ragnar Arnalds.	Sólveig Pétursdóttir.	Tómas Ingi Olrich.