1995–96. – 1065 ár frá stofnun Alþingis.

120. löggjafarþing. – 372. mál.

1072. Framhaldsnefndarálit

um frv. til l. um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Minni hluti nefndarinnar vísar til rökstuðnings í nefndaráliti minni hlutans um frumvarpið (þskj. 912) um almenn efnisatriði þess og ámælisverð vinnubrögð ríkisstjórnarinnar í því sambandi. Við meðferð málsins í þinginu hefur rækilega sannast að þau gagnrýnis- og varnaðarorð, sem uppi voru höfð um frumvarpið í þeim búningi sem það var í er það var lagt fram, áttu sannarlega við rök að styðjast. Tekur það til hinnar pólitísku stöðu málsins, harðrar andstöðu allra samtaka launafólks gegn efnisþáttum frumvarpsins, en þó ekki síður vinnubragða sem ríkisstjórnin hefur ástundað við undirbúning þess. Meðal þess sem leitt hefur af því að ekki var samráð milli ríkisstjórnar og verkalýðshreyfingar við undirbúning þess, svo og frumvarps til laga um stéttarfélög og vinnudeilur, er að gengið hefur verið fram hjá mörgum helstu sérfræðingum landsins í vinnurétti. Þess sér stað í fjölmörgum ágöllum á frumvarpinu sem ekki hefðu farið fram hjá sérfræðingum og lögfræðilegum ráðgjöfum launamannasamtakanna hefðu þeir komið að málinu.

Í heildina má segja að breytingartillögur í 19 töluliðum við 2. umræðu málsins og áformaðar breytingartillögur í 16 töluliðum við 3. umræðu segi það sem segja þarf um ásigkomulag frumvarpsins í upphafi. Minni hlutinn telur að varnaðarorð verkalýðshreyfingar og stjórnarandstöðu hafi reynst réttmæt og öll umræða um málin og efnismeðferð hafi sýnt og sannað það. Eftir stendur að fjölmargir þættir frumvarpsins eru enn lítt ræddir og fljótfærnislega unnir. Fyllsta ástæða er því til, út frá efnisatriðum málsins og innihaldi, að fresta afgreiðslu þess og gefa því meiri tíma. Það er ekki síður hin pólitíska staða í málinu sem gerir það mjög brýnt að ríkisstjórnin og meiri hluti hennar á Alþingi nái áttum og hverfi frá því óheillaráði að þröngva þessari löggjöf fram í andstöðu við allt og alla með ófyrirséðum afleiðingum. Andrúmsloftið hefur stórspillst í samskiptum aðila vinnumarkaðarins og stjórnvalda, samskiptum aðila vinnumarkaðarins innbyrðis og samskiptum samtaka launafólks við ríkisvaldið og stjórnvöld. Einnig er fyllsta ástæða til að óttast að sá ófriður, sem af hálfu ríkisstjórnarinnar er efnt til í þjóðfélaginu, geti haft alvarleg áhrif til hins verra á efnahagslegan stöðugleika, skapað óvissu og sett verðbólgu af stað á nýjan leik. Ábyrgð ríkisstjórnarinnar í þessu sambandi er mikil því að hún, og hún ein, ber hina pólitísku ábyrgð á því að svona er komið.

Hér á eftir verður stuttlega gerð grein fyrir þeim efnisatriðum málsins sem sérstaklega hafa verið til skoðunar eftir að nefndin tók málið til sín eftir 2. umræðu og minni hlutinn vekur athygli á.

1. Lögfræðiálit.

Minni hlutinn óskaði eftir að aflað yrði álits óháðra, sérfróðra lögfræðinga á ýmsum vafaatriðum sem ýmist hafa komið fram í umsögnum eða við umfjöllun um málið. Ákveðið var að leita til þriggja valinkunnra lögfræðinga og voru lagðar fyrir þá spurningar sem minni hlutinn samdi. Spurningarnar, ásamt svörum lögfræðinganna eða greinargerðum, eru birtar sem fylgiskjöl með nefndaráliti þessu.

Segja má að meginniðurstöðurnar séu þær að breytingar, sem voru gerðar á frumvarpinu við 2. umræðu, en einkum þó breytingar sem ætlunin er að gera á 22. gr., lagfæri frumvarpið verulega hvað varðar vafaatriði sem tengjast ákvæðum 74. gr. stjórnarskrárinnar og ákvæðum Alþjóðavinnumálastofnunarinnar og félagssáttmála Evrópu. Með öðrum orðum, ef 22. gr. frumvarpsins hefði verið lögfest í sinni upprunalegu mynd er lítill vafi á að hún hefði brotið í bága við þessi tilvitnuðu ákvæði stjórnarskrárinnar og þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslendinga. Þrátt fyrir fyrirhugaðar breytingar er enn óvissa og má í því sambandi benda á að enn er ætlunin að í hópi embættismanna skv. 22. gr. verði allir prestar landsins. Verður tæplega sagt að sóknarprestar teljist til þeirra stétta í æðstu stjórnsýslu eða öryggisgæslu sem réttlætanlegt sé að svipta af þeim sökum mannréttindum og þar með talið samningsrétti.

Í öðru lagi gera lögfræðingarnir athugasemdir við takmörkun á mannréttindum eða tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna, sbr. sérstaklega 40. gr. frumvarpsins sem bannar öllum sem teljast embættismenn í skilningi frumvarpsins að fara í verkföll en ekki einungis það heldur einnig að stuðla að slíkum eða sambærilegum aðgerðum.

Í þriðja lagi er álit lögmannanna að sú skerðing á andmælarétti og málskotsrétti til æðra stjórnvalds, sem frumvarpið felur í sér hvað opinbera starfsmenn snertir, sé andstæð réttarþróun að þessu leyti á undanförnum árum og einkum og sér í lagi ákvæðum nýlega settra stjórnsýslulaga. Einn lögfræðinganna þriggja, Lára V. Júlíusdóttir, gerir einnig athugasemdir við ýmis önnur atriði frumvarpsins en þau sem spurt var um sérstaklega og koma þar fram mjög athyglisverðar og í sumum tilvikum alvarlegar athugasemdir eða ábendingar við efni frumvarpsins. Æskilegt hefði verið og í raun óhjákvæmilegt að hafa mun meiri tíma til að athuga þessi álit og ábendingar en gefist hefur við meðferð málsins.

Í fjórða lagi er í áliti lögfræðinganna, að vísu með nokkuð mismunandi hætti, fjallað um vafamál sem tengjast afnámi biðlaunaréttar sem frumvarpið felur í sér. Einn lögfræðinganna þriggja leiðir fram rök fyrir því sjónarmiði að biðlaunarétturinn sé stjórnarskrárvarinn einkaeignarréttur viðkomandi starfsmanns og verði ekki af honum tekinn bótalaust. Aðrir lögfræðingar nálgast það mál frá öðrum sjónarhóli en eftir stendur að veruleg óvissa ríkir um hvort stætt sé á því að taka biðlaunaréttinn af með þessum hætti. Er þá einkum átt við að frumvarpið gerir ráð fyrir að menn skuli missa réttinn ef þeir fái það sem nefnt er sambærileg störf", án frekari skilgreiningar, og jafnframt að frá biðlaunum sem menn ella fengju dragist þau laun sem þeir fái í nýju starfi, hvers eðlis sem það starf er og án tillits til þeirra réttinda sem hinu nýja starfi fylgja. Hér er á ferðinni mál sem gæti orðið tilefni mikilla málaferla og óróleika ef ekki verður betur vandað til vinnubragða.

2. Breytingartillögur meiri hlutans.

Rétt er að fara aðeins orðum um þær breytingar sem urðu á frumvarpinu við 2. umræðu og einnig þær sem nú eru lagðar til af meiri hlutanum. Þar er í sumum tilvikum um býsna viðamiklar breytingar að ræða sem margar hverjar eru staðfesting á því að frumvarpið í sinni upprunalegu mynd var með öllu í ótækum búningi. Um það vitna 19 tölusettar breytingartillögur við jafnmargar lagagreinar frumvarpsins við 2. umræðu. Að vísu voru tvær þeirra kallaðar aftur. Nú eru lagðar fram breytingartillögur í 16 liðum og er þar í sumum tilvikum um talsverðar efnisbreytingar að ræða eins og í 13. tölul. um að 2. mgr. 47. gr. frumvarpsins falli brott. Téð málsgrein er einmitt sú sem stjórnarandstæðingar og talsmenn launamanna vöruðu sérstaklega við en hún fjallar um að veita þeim sem standa utan stéttarfélaga sérstök forréttindi umfram aðra. Það er vissulega bragarbót að fella þetta fráleita ákvæði brott. Einnig er í 11. tölul. breytingartillagnanna viðurkennt að 40. gr. frumvarpsins hafi falið í sér að óbreyttu mannréttindaskerðingu og skerðingu á tjáningarfrelsi langt umfram það sem nokkurt tilefni og réttlæting gæti verið fyrir. Meiri hlutinn leggur til að orðin stuðla að" falli brott en þau vísa til þess að mönnum sé óheimilt að hafa nokkuð það í frammi sem hægt er að túlka sem hvatningu til kjarabaráttu.

Viðamesta breytingartillagan sem nú er lögð til á frumvarpinu og sú sem mest áhrif hefur á inntak þess er 5. tölul. breytingartillöguskjalsins, tillaga við 22. gr. frumvarpsins. Breytingartillaga við 22. gr. var kölluð aftur við 2. umræðu en þá þegar var stjórnarliðum orðið ljóst að frágangur málsins, eins og þar var lagt upp, gæti engan veginn gengið. Breytingartillagan gerir ráð fyrir að í stað 8. og 10. tölul. komi nýr töluliður á þá leið að til embættismanna skuli teljast til viðbótar þeim sem þá eru áður upptaldir forstöðumenn ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja, áður ótaldir". Þetta kemur í stað 8. og 10. tölul. en þar var talað um forstöðumenn stofnana og fyrirtækja ríkisins annars vegar en hins vegar var í 10. tölul. sagt: Þeir aðrir, sem skipaðir eru í störf af forseta Íslands samkvæmt öðrum lögum, svo og þeir er gegna störfum sem öldungis verður jafnað til embætta þeirra manna sem getið er í 1.–9. tölulið." Þessu til viðbótar felur breytingartillagan í sér að starfsmenn Alþingis og skrifstofu forseta Íslands og starfsmenn Stjórnarráðsins, svo og starfsmenn embætta ríkissáttasemjara og umboðsmanns barna, falla allir brott úr frumvarpsgreininni með breytingartillögunni. Með þessu er vissulega verið að þrengja og afmarka verulega þann hóp sem teljast skal embættismenn í skilningi frumvarpsins. Ljóst er að þessi breyting er viðurkenning á því sem haldið var fram að frumvarpið í upphaflegri mynd hefði gengið út yfir öll takmörk hvað það varðaði að svipta fjölmenna hópa og nánast heil stéttarfélög verkfalls- og samningsrétti og tjáningarfrelsi í ríkum mæli með því að færa þá einhliða undir embættismannaskilgreininguna. Þessi breyting er því viðamikil og um leið sönnun þess að frágangur málsins var með miklum endemum af hálfu frumvarpshöfunda og þeirra sem bera á því pólitíska ábyrgð.

Í heildina tekið sanna og sýna þessar breytingartillögur hversu mikil hrákasmíð frumvarpið er og hversu víðs fjarri er að það hafi verið nægilega vel unnið. Þingnefnd og Alþingi hefur ekki gefist nægur tími til að fjalla um málið. Væri þá þegar af þeirri ástæðu einni öllum fyrir bestu að því yrði frestað og það unnið betur milli þinga.

3. Afstaða verkalýðshreyfingarinnar.

Við lokaumfjöllun málsins komu til viðtals við nefndina talsmenn helstu samtaka opinberra starfsmanna og almennu verkalýðshreyfingarinnar og er ljóst eftir þær heimsóknir að afstaða samtaka launafólks til frumvarpsins er óbreytt þrátt fyrir þær breytingar sem gerðar voru á frumvarpinu við 2. umræðu og þær breytingartillögur sem nú eru boðaðar. Eftir standa fjölmörg efnisatriði sem verkalýðshreyfingin getur undir engum kringumstæðum sætt sig við og óuppgerðar eru þær sakir sem tengjast einhliða vinnubrögðum ríkisstjórnarinnar og því að ríkisstjórnin hefur hunsað samráð við samtök launafólks um þessi mál. Það er því áfram krafa verkalýðshreyfingarinnar að frumvörpin verði lögð til hliðar og sest verði að samningaborði um þessi mál. Ástæða er til að taka þessa afstöðu verkalýðshreyfingarinnar mjög alvarlega og það mat forustumanna hennar að vinnubrögðin öll í sambandi við þetta mál og þessi uppákoma í samskiptum verkalýðshreyfingar og ríkisvalds í heild sinni hafi þegar stórspillt andrúmsloftinu. Þvingi ríkisstjórnin fram þessa lagasetningu mun það verka sem olía á eld harðnandi kjaraátaka í aðdraganda komandi kjarasamninga.

Afstaða minni hlutans til málsins er því óbreytt. Leggst hann gegn afgreiðslu frumvarpsins og leggur til að því verði vísað frá með svofelldri

RÖKSTUDDRI DAGSKRÁ:

Þar sem samtök launafólks leggjast algerlega gegn máli þessu, afgreiðsla þess mundi stórspilla andrúmsloftinu í aðdraganda komandi kjarasamninga og málið er enn langt frá því að vera fullunnið og á því fjölmargir tæknilegir jafnt sem efnislegir ágallar samþykkir Alþingi að vísa frumvarpinu frá og taka fyrir næsta mál á dagskrá.

Verði tillagan felld mun minni hlutinn greiða atkvæði gegn frumvarpinu í heild sinni.

Kristín Ástgeirsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk nefndaráliti þessu.

Alþingi, 23. maí 1996.

Steingrímur J. Sigfússon,	Ágúst Einarsson.	Sighvatur Björgvinsson.

frsm.

Fylgiskjal I.

Beiðni minni hlutans um lögfræðiálit.

(17. maí 1996.)

Fulltrúar minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis hafa óskað eftir því að aflað verði lögfræðilegs álits á því hvort tiltekin ákvæði í frumvarpi til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (372. þingmál) kunni að stangast á við ákvæði stjórnarskrárinnar eða þjóðréttarlegar skuldbindingar. Einnig verði skoðað hvort ákvæði frumvarpsins séu andstæð ákvæðum annarra laga, t.d. stjórnsýslulaga.

Sérstaklega er óskað eftir að skoðuð verði í þessu sambandi:

Ákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar, 87. og 98. gr. samþykkta Alþjóðavinnumálastofnunarinnar og 4. mgr. 6. gr. félagsmálasáttmála Evrópu í ljósi þess að hópar félagsmanna í samtökum opinberra starfsmanna missa verkfalls- og samningsrétt, verði frumvarpið að lögum, og einstök stéttarfélög eru í reynd leyst upp.

Ákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af takmörkunum á tjáningafrelsi embættismanna skv. 40. gr. frumvarpsins.

Ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af breytingum á þegar áunnum sem og lögbundnum réttindum, sbr. sérstaklega afnám biðlaunaréttar.

Hvort ákvæði stjórnsýslulaga séu virt, t.d. með hliðsjón af takmörkunum á málsskotsrétti til æðra stjórnvalds, sbr. sérstaklega 49. gr. frumvarpsins, og einnig hvort réttur launamanna sé tryggður með fullnægjandi hætti í ákvæðum 21., 26., og 44. gr.

Ákvæði 2. mgr. 47. gr. frumvarpsins í samhengi við ákvæði stjórnarskrár um félagafrelsi, áðurnefndar samþykktir Alþjóðavinnumálastofnunarinnar og önnur ákvæði sem til greina koma. Sérstaklega verði skoðað hvort með því ákvæði sé verið að veita ófélagsbundnum mönnum rétt umfram félagsbundna og hvort með þessu séu stjórnvöld að hlutast til um innri mál stéttarfélaga.

Önnur atriði sem ástæða væri til að athuga í þessu sambandi, svo sem hvort jafnræðisákvæði séu virt, t.d. hvað það varðar að hluti embættismanna á að hafa samningsrétt (lögreglumenn, tollverðir og fangaverðir) en aðrir ekki. Einnig hver áhrif það hafi almennt að þessar breytingar er áformað að gera innan gildistíma kjarasamnings án þess að um þær sé samkomulag og þá hvort um geti verið að ræða brot á kjarasamningi, sbr. að í kjarasamningnum opinberra starfsmanna er iðulega vísað til lögbundinna réttinda.

Með vísan til samtals fyrr í dag er þess hér með farið á leit að þér veitið nefndinni upplýsingar um þessi atriði á fundi hennar nk. mánudagskvöld.

Guðjón Rúnarsson,

ritari efnahags- og viðskiptanefndar.

Fylgiskjal II.

Álit Láru V. júlíusdóttur.

(21. maí 1996.)

(Repró, 19 síður.)

Lára V. Júlíusdóttir hdl.

Fylgiskjal III.

Álit Andra Árnasonar.

(20. maí 1996.)

(Repró, 7 síður.)

Andri Árnason hrl.

Fylgiskjal IV.

Álit Tryggva Gunnarssonar.

(21. maí 1996.)

(Repró, 12 síður.)

Virðingarfyllst,

A&P Lögmenn,

Tryggvi Gunnarsson hrl.

Fylgiskjal V.

Umsögn Bandalags háskólamanna í ljósi álitsgerða lögmanna.

(23. maí 1996)

(Repró, 2 síður.)

F.h. Bandalags háskólamanna,

Birgir Björn Sigurjónsson.

Fylgiskjal VI.

Umsögn Bandalags háskólamanna um frumvarpið.

(21. maí 1996.)

(Repró, 2 síður.)

Birgir Björn Sigurjónsson.