1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 407. mál.

985. Nefndarálit

um frv. til l. um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins.

Frá 1. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Fyrsti minni hluti getur ekki staðið að þeirri afgreiðslu málsins sem meiri hluti nefndarinnar leggur til í áliti sínu og breytingartillögum með því. Leggur 1. minni hluti til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar til frekari úrvinnslu.

Helstu agnúar á frumvarpinu eru þessir:

1. Fyrsti minni hluti telur að opinberir starfsmenn og opinberar stofnanir séu ekki best til þess fallin að fjármagna nýsköpun eða fjárfesta í frumkvæði þar sem það fólk veljist helst til starfa hjá ríkinu sem kjósi öryggi og traust. Nýsköpun og frumkvæði eru aftur á móti bundin mikilli áhættu. Þess vegna er 1. minni hluti ekki sannfærður um að hið opinbera og starfsmenn þess geti stundað áhættufjármögnun slíkra verkefna með góðum árangri.

2. Þeir sem stunda áhættusama fjármögnun verða að hafa mikla persónulega hagsmuni af því að fjárfestingin borgi sig. Það að fjárfesta fyrir annarra manna fé, svo ekki sé talað um opinbert fé, getur leitt til þess að menn hafi ekki nægilegan andvara á sér eða viðbúnað gegn hugsanlegri áhættu.

3. Í greinargerð með frumvarpinu er áhættufjármögnun skipt upp í þrjá flokka eftir áhættu: Hugmyndafé, upphafsfé og vaxtarfé. Mörg fyrirtæki hafa á undanförnum mánuðum og árum haslað sér völl á síðasttalda stiginu. Nægir þar að nefna Aflvaka hf. og Þróunarfélagið hf. auk fjölda annarra smærri aðila. Það er á fyrri tveimur stigunum, sérstaklega á því fyrsta, sem ekkert fjármagn fæst. Því er ekki breytt með stofnun þessa sjóðs því að hann á samkvæmt greinargerðinni að starfa á síðasta stiginu. Verðugt verkefni væri að örva fjármögnun verkefna á fyrstu tveimur stigunum með almennum aðgerðum.

4. Reynsla er af ráðstöfun opinbers fjár sem ætlað var til fjárfestingar. Því miður er það frekar regla en undantekning að slíkt fé hefur farið til vonlausra fjárfestinga. Undanfarna áratugi hefur fjöldi opinberra sjóða verið stofnaður til þess að örva fjárfestingu í atvinnulífinu með ýmis markmið að leiðarljósi, byggðasjónarmið, atvinnusköpun o.s.frv. Flest hefur mistekist vegna þess að ekki hefur verið farið eftir eðlilegum markmiðum um arð heldur hafa annarleg sjónarmið ráðið ferðinni.

5. Skipun stjórnar Nýsköpunarsjóðsins sýnir að höfundar frumvarpsins eru enn fastir í viðjum gamallar atvinnugreinaskiptingar. Samtök iðnaðar og sjávarútvegs eiga þarna fulltrúa en þjónustugreinar fá engan.

6. Það er skoðun 1. minni hluta að mikilvægara sé að skapa fyrirtækjum, uppfinningamönnum, fjárfestum og frumkvöðlum almenn skilyrði til nýsköpunar en ekki að stofna enn einn opinberan sjóð. Til dæmis mætti hætta að skattleggja nýsköpun en það kostar 75 þús. kr. að stofna einkahlutafélag og 150 þús. kr. að stofna hlutafélag. Þessi gjöld gefa ríkissjóði u.þ.b. 50 millj. kr. í tekjur á ári. Opinbera eftirlitskerfið er smáfyrirtækjum og nýjum fyrirtækjum fjandsamlegt. Benda má á að íslensk fyrirtæki fá mjög lítinn stuðning vegna kostnaðar við þróun og rannsóknir. Enn fremur mætti huga að betri skipan menntamála, sérstaklega starfsmenntunar. Þessum markmiðum mætti ná með hluta af því fjármagni sem ætlað er að renni til Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins.

7. Nýsköpunarsjóðurinn verður í samkeppni við ýmis fyrirtæki sem eru að vinna á sama sviði á markaðinum. Fram kom í efnahags- og viðskiptanefnd að þó nokkur samkeppni væri að myndast á þessu sviði. Hér ætlar hið opinbera að ráðast til samkeppni við einkaaðila. Tryggingardeild Nýsköpunarsjóðsins á að tryggja útflutning. Þar eru þegar til einkafyrirtæki sem gera nákvæmlega það sama.

8. Í frumvarpinu segir í 2. mgr. 9. gr.: Til verkefna sjóðsins skv. 2. gr. má ekki verja hærri upphæð en svo að afskriftir vegna verkefnanna rúmist innan ramma rekstraráætlunar. Rekstraráætlun sjóðsins skal miðast við að ekki sé gengið á eigið fé hans." Samkvæmt 15. gr. á bankaeftirlit Seðlabanka Íslands að tryggja að svo verði. Hvaða ályktanir má draga af þessari uppbyggingu? Lán og hlutafé til nýrra fyrirtækja verða líklega lítils metin. Afleiðingin er sú að megineign sjóðsins verður bundin í tryggum verðbréfum, skuldabréfum banka og ríkissjóðs. Það verða því einungis vextirnir, 200–300 millj. kr., sem nýtast til raunverulegrar nýsköpunar. Væri nær að taka það fé til að lækka skuldir ríkissjóðs beint.

9. Fyrsti minni hluti er andvígur skattfrelsi því sem gert er ráð fyrir að Nýsköpunarsjóðurinn eigi að njóta. Hann á hvorki að greiða stimpilgjöld né tekju- eða eignarskatta en er þó í samkeppni við einkarekstur á þessu sviði.

Fyrsti minni hluti er hlynntur þeirri hugmynd sem liggur að baki tillögu meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar, þ.e. að bjóða út fé til nýsköpunar ef tekst að tryggja að framkvæmdin verði hlutlaus, en minnir á 4. lið hér að framan. Hins vegar telur hann tilvísunina með áherslu á landsbyggðina" í b-lið 2. tölul. breytingartillögunnar ekki til bóta.

Ef frumvarpinu verður vísað til ríkisstjórnarinnar, eins og hér er gerð tillaga um, þarf jafnframt að huga að breytingu á frumvarpi til laga um Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf., 408. mál, þannig að 4.000 millj. kr. af eigin fé hans renni í ríkissjóð.

Fyrsti minni hluti bendir á að framangreindar röksemdir gegn þeirri leið að stofna nýjan nýsköpunarsjóð komu að hluta fram í skriflegum umsögnum nokkurra aðila til nefndarinnar:

Í umsögn Eignarhaldsfélagsins Hofs sf. frá 1. apríl 1997, sem undirrituð er af Arnari Ragnarssyni, kemur fram m.a.:

Í grundvallaratriðum teljum við að ríkisvaldið eigi ekki að hafa önnur afskipti af atvinnulífinu en að skapa því skilyrði til að starfa við markaðsbúskap. Nýsköpun og þróun eru af skornum skammti, og útflutningstekjur sem hlutfall af þjóðarframleiðslu hafa staðið í stað síðasta aldarfjórðung. Ástæðuna má þó fyrst og fremst rekja til þess umhverfis sem atvinnulífið hefur búið við. Á síðustu árum hafa skilyrði til atvinnurekstrar batnað talsvert, en hæpið er að frumkvöðlar í uppbyggingu atvinnugreina eða fyrirtækja eigi eða þurfi að hlíta ráðgjöf ríkisvaldsins.

Til þess að greiða götu nýsköpunar og útflutnings ætti frekar að setja almennar leikreglur sem auðvelda fyrirtækjum að stunda viðskipti. Með þeim hætti lendir það vandasama hlutverk að velja á milli fyrirtækja og hugmynda á markaðnum, en ekki á fámennri dómnefnd".

Skynsamleg leið til að styrkja innviði atvinnufyrirtækja væri t.d. afnám skattlagningar á óútgreiddum arði. Óútgreiddur arður er fjármagn sem fyrirtæki ákveða að nota áfram í rekstrinum til frekari eflingar á starfsemi sinni. Þessi arður er því, að sinni, ekki tekjur neins aðila heldur veltufé í rekstri. Með því að skattleggja veltufé er ríkisvaldið að fyrirbyggja að fyrirtækin nái að styrkja eiginfjárstöðu sína. Því fylgja aftur auknar lántökur sem minnka svigrúm fyrirtækja til nýsköpunar og þróunar."

Skoðun okkar er því sú að tilkoma þessa sjóðs sé ekki til þess fallin að tryggja stoðir íslensks atvinnulífs. Þá er okkur ekki ljós tilgangur þess að skipta sjóðunum upp í nýsköpunarsjóð annars vegar og fjárfestingarbanka hins vegar. Við sjáum ekkert sem mælir gegn því að innan Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. sé starfrækt sérstakt áhættufjármögnunarsvið, þyki þörf á slíku."

Skipun stjórnar miðast við tvær atvinnugreinar, sjávarútveg og iðnað. Það er stefna stjórnvalda að öll fyrirtæki eigi jafnan aðgang að fjármagni úr sjóðakerfi atvinnuveganna, óháð atvinnugrein. Í athugasemdum við frumvarpið segir að afnema eigi þá atvinnugreinaskiptingu sem verið hefur í sjóðakerfinu. Til þess að svo megi vera, þarf hins vegar meira en nafnbreytingu á sjóðum. Sú tilhögun við stjórnarkjör sem nefnd er í 4. gr. festir í sessi þá atvinnugreinaskiptingu sem þó er ætlunin að afnema."

Um skipun stjórnar er því tillaga okkar sú að viðskipta- og hagfræðideild HÍ skipi einn mann í stjórn, raunvísindadeild HÍ einn, VSÍ einn, ASÍ einn og viðskiptaráðherra þann fimmta. Slík skipun mun tryggja að fagleg sjónarmið ráði för.

Varðandi starfshætti sjóðsins er vert að vekja athygli á því að mestum erfiðleikum er bundið fyrir frumkvöðla að útvega fjármagn á fyrstu stigum verkefnisins. Eftir að byrjunarkostnaður er að baki og komið er að því að fjármagna útvíkkun og frekari vöxt er talsvert auðveldara að útvega fjármagn, t.d. frá Fjárfestingarbankanum, öðrum bönkum eða sparisjóðum, frá fyrirtækjum eða hlutabréfamarkaðnum. Í mörgum tilfellum mun Nýsköpunarsjóðurinn því fara í keppni við aðra lánveitendur (einkaaðila) um að lána til áframhaldandi verkefna, í stað þess að lána til frumkvöðla sem eru að brjótast af stað með nýjan rekstur."

Í umsögn Verslunarráðs Íslands frá 26. mars 1997, sem undirrituð er af Jónasi Fr. Jónssyni, kemur fram m.a.:

Í upphafi vill Verslunarráð Íslands láta í ljós efasemdir um að nauðsyn sé á stofnun sjóðs sem þessa, þar sem af greinargerð má ætla að sjóðurinn muni sinna svipuðu hlutverki og Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf. og ýmsar aðrar fjármálastofnanir. Er þar einkum átt við orð greinargerðar um starfshætti sjóðsins á bls. 7 í frumvarpi þar sem segir að hlutverk hans muni aðallega felast í fjármögnun vaxtar, þ.e. fjármögnun til að útvíkka starfsemi að aflokinni þróun og öflun markaða."

1. gr.

Samkvæmt þessari grein er gert ráð fyrir því að Nýsköpunarsjóður verði sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins, en þó með takmarkaðri ábyrgð þess hvað varðar skuldbindingar sjóðsins. Hér er um nýstárlegt form ríkisfyrirtækis að ræða sem engar sérstakar lagareglur eru um og það eitt og sér vekur upp ýmsar spurningar, til að mynda um hæfi og ábyrgð stjórnarmanna, um heimild til lánveitinga til fyrirtækja í eigu stjórnarmanna, ákvarðanatöku o.fl.

Telja verður eðlilegra og nútímalegra að í þessu tilviki sé notast við hlutafélagaformið, sem er hið almenna atvinnurekstrarform á Íslandi og skýrar og afdráttarlausar lagareglur gilda um. Slík breyting ein og sér mundi svara mörgum spurningum og gera ýmis ákvæði frumvarpsins óþörf . . ."

Í umsögn Íslandsbanka frá 2. apríl 1997, sem undirrituð er af Val Valssyni og Tryggva Pálssyni, kemur fram m.a.:

Styrktar- og áhættufé, eins og það sem Nýsköpunarsjóður mun hafa til ráðstöfunar, er ætíð vandmeðfarið. Það hefur reynslan m.a. sýnt hér á landi. Sérstaklega er mikilvægt að ákvarðanir um notkun fjárins byggist ekki á pólitískum sjónarmiðum. Einnig er þýðingarmikið að Nýsköpunarsjóður lendi ekki í samkeppni við einkaaðila eða markaðinn á þessu sviði. Erlendis hefur þessa einmitt orðið vart og því hafa slíkir sjóðir á seinni árum sætt vaxandi gagnrýni.

Með hliðsjón af þessu leggjum við til að við 2. grein frumvarpsins verði bætt eftirfarandi ákvæði: Í starfsemi sinni skal sjóðurinn leggja áherslu á samstarf við aðra áhugasama aðila, en forðast samkeppni við þá.""

Í umsögn Sambands íslenskra sparisjóða frá 7. apríl 1997, sem undirrituð er af Sigurði Hafstein, kemur fram m.a.:

Hitt er jafnvíst að engin þróun og nýsköpun verður til án þess að verja oft á tíðum umtalsverðum fjármunum til þess að fá úr því skorið hvort góð hugmynd sé arðvænleg eða ekki. Fjárfestum fyrir þannig verkefni hefur ekki verið til að dreifa hér á landi. Þar sem sár vöntun hefur verið á stuðningi við þróun og nýsköpun sem öllum kemur til góða er eðlilegt að um samfélagslegri verkefni verði að ræða. Af reynslu erlendis frá er talið óvarlegt að reikna með því að mikið meira en 50% af fjármunum þeim sem lagðir eru til nýsköpunarverkefna skili sér til baka. Auk þess sem styrkir hljóta að verða umtalsverðir. Því verður að telja að stofnfé sjóðsins og geta hans til fjármögnunar sé allt of lítil eigi ekki að skerða höfuðstól og hann frá upphafi því dæmdur til þess að styðja nánast eingöngu það sem öruggt má teljast. Við slíkar aðstæður mun hann ekki gagnast ætlunarhlutverki sínu heldur líklega verða rekinn með svipuðum hætti og önnur félög sem sett hafa verið á stofn hér á landi til að vinna að þróun og nýfjárfestingu og því næsta gagnslaus sem slíkur . . .

Nýsköpun í íslensku atvinnulífi snýr sem betur fer ekki að einstökum völdum starfsgreinum. Því verður að telja óheppilegt að leggja upp með tengingu við tvær greinar atvinnulífsins sem með því virðast fá sérstöðu gagnvart öðrum hvort heldur er til áhrifa og stýringar á fjármunum sjóðsins. Eðilegast er að allir þegnar búi við jafnræði þegar um mat á hugmyndum og úthlutun þeirra vegna af opinberu fé er að ræða.

Með hliðsjón af því sem að framan hefur verið greint telur Samband ísl. sparisjóða að mál þetta horfi til mikilla framfara en að á frumvarpinu verði að gera umtalsverðar breytingar til þess að tilgangi þess verði náð enda engin þörf á nýjum hlutabréfasjóði sem tekur arðsemi fram yfir annað. Af þeim starfar fjöldi fyrir."

Alþingi, 18. apríl 1997.

Pétur H. Blöndal.