1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.

121. löggjafarþing. – 28. mál.

1106. Nefndarálit

um frv. til l. um fasteigna-, fyrirtækja- og skipasölu.

Frá minni hluta allsherjarnefndar.

Í umfjöllun nefndarinnar um málið hefur einkum verið fjallað um þrjú ákvæði frumvarpsins, starfsábyrgðartryggingu fasteignasala, vátryggingarfjárhæðir og söluþóknun fasteignasala.

Starfsábyrgðartryggingar.

Markmið frumvarpsins á að vera að auka tryggingavernd og öryggi viðskiptamanna fasteignasala. Það skýtur því skökku við að í breytingartillögu meiri hlutans er fellt brott ákvæði sem lengi hefur verið í lögum um að skaðabótaskylda fasteignasala nái til ásetningsbrota með sama hætti og til gáleysis. Þannig leggur meiri hlutinn til að verulega verði dregið úr neytendavernd í fasteignaviðskiptum frá því sem nú er og dómsmálaráðherra leggur til með frumvarpinu að gildi áfram. Minni hlutinn telur fráleitt að draga úr henni enda má segja að sjaldan sé þörf eins ríkrar neytendaverndar og í fasteignaviðskiptum þar sem oftast er um að ræða aleigu fólks. Rökin fyrir því að fella út kvöð á fasteignasala um skaðabótaskyldu vegna ásetningsbrota, þ.e. þau að lögmenn séu einungis skyldir til að tryggja sig gegn gáleysisbrotum, halda ekki. Einfalt hefði verið, eins og minni hlutinn leggur til, að kveða á um að í ábyrgðartryggingu lögmanna felist ótvírætt að skaðabótaskylda þeirra líkt og fasteignasala næði einnig til ásetningsbrota.

Í umsögn Vátryggingaeftirlitsins til allsherjarnefndar frá 29. mars 1997 segir: Þegar Alþingi samþykkti að lögbjóða starfsábyrgðartryggingu lögmanna á síðasta ári, með lögum um breytingu á lögum um málflytjendur, sbr. síðari umfjöllun, var alveg ljóst hver vilji löggjafans var. Vátryggingin á að veita viðskiptamanni lögmanns vernd hvaða ástæðu sem skaðabótaskylda lögmannsins stofnast af ef það skilyrði er uppfyllt að ábyrgðin hafi stofnast vegna lögmannsstarfa. Í athugasemdum frumvarpsins var þess getið að ekki skiptir máli gagnvart viðskiptamanninum hvort skaðabótaskyldan stofnast vegna ásetnings eða gáleysis." Vátryggingaeftirlitið gat þess í umsögn sinni að ekki sé einhugur meðal lögfræðinga um þessa túlkun. Ýmsir telji að löggjafinn hefði þurft að láta þess getið í texta laganna, sbr. orðin ásetningur og stórkostlegt gáleysi, því ella taki vátryggingin eingöngu til einfalds gáleysis og/eða einfalds og stórkostlegs gáleysis.

Í mars 1996 hafnaði Vátryggingaeftirlitð drögum að vátryggingaskilmálum sem fyrir lágu þar sem ásetningur og stórkostlegt gáleysi voru undanskilin. Í umsögn Vátryggingaeftirlitsins kom fram eftirfarandi: Eftirlitið telur að að óbreyttum lögum megi lögboðin starfsábyrgðartrygging lögmanna ekki undanskilja tjón sem valdið er af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi. Löggjafarviljinn sé afdráttarlaus og að eftir honum skuli fara." Vegna fyrirspurna frá minni hlutanum kom fram í bréfi frá 9. desember sl. að þar sem fyrirliggjandi vátryggingaskilmálar starfsábyrgðartrygginga lögmanna hafi ekki að geyma vátryggingavernd vegna ásetningsbrota telji eftirlitið að ákvæði 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins sé ófullnægjandi, en það kveður á um að ef fasteignasali, samhliða fasteignasölu, hefur með höndum lögmannsstörf og hefur ábyrgðartryggingu sem slíkur megi telja hann hafa með því fullnægt tryggingarskyldu sinni. Fram kom í bréfi eftirlitsins að breyta þyrfti 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins þannig að tryggt væri að ábyrgðartrygging fasteignasala sem hefur með höndum lögmannsstörf tæki einnig til ásetningsbrota.

Í nefndaráliti meiri hlutans kemur fram að í ljósi ósamræmis sem er á milli ábyrgðartryggingar lögmanna annars vegar og fasteignasala hins vegar leggi hann til að ákvæðinu verði breytt þannig að tryggingaskylda fasteignasala nái aðeins til gáleysisbrota. Ljóst er að þetta gengur ekki upp og er hrein rökleysa. Nær hefði verið að samræmingin hefði verið í þá veru sem minni hlutinn leggur til, þ.e. að skylda lögmenn til að hafa ásetningstryggingu líkt og fasteignasalar hafa nú, en ekki að samræming felist í því að skyldur fasteignasalans dragi verulega úr neytendavernd eins og hún er í dag.

Komið hefur fram að skiptar skoðanir séu um hvort hægt sé að endurtryggja vegna ásetningsbrota. Minni hlutinn bendir á þá staðreynd að fasteignasalar hafa haft ásetningsbrot í starfsábyrgðartryggingu sinni sem tryggingafélögin hafa fallist á. Spurningu minni hlutans um hvort ætla megi að ef kveðið er ótvírætt á um tryggingarskyldu gagnvart ásetningsbrotum leiði það til hækkunar iðgjalda svaraði Vátryggingaeftirlitið með eftirfarandi hætti: Fyrirliggjandi frumvarp kveður á um litla hækkun vátryggingarfjárhæða. Ekki verður séð að lítil hækkun vátryggingarfjárhæða hafi hækkun iðgjalda í för með sér. Vegna þess hve vátryggingarfjárhæðir eru lágar hafa íslensku vátryggingafélögin ekki tekið endurtryggingar vegna þessara starfsábyrgðartrygginga. Ætla má að þau geti það áfram þó frumvarpið verði samþykkt."

Minni hlutinn mun því styðja dómsmálaráðherra í þeim áformum hans í 5. gr. að tryggja að skaðabótaskylda fasteignasala nái áfram til ásetningsbrota, ásamt því að flytja breytingartillögu um að skaðabótaskylda fasteignasala, sem samhliða fasteignasölu hafa með höndum lögmannsstörf, nái einnig til þeirra.

Vátryggingarfjárhæðir.

Í frumvarpinu er kveðið á um að trygging sú sem sett skuli vegna ábyrgðartryggingar í fasteignaviðskiptum skuli nema minnst 5.000.000 kr. vegna hvers einstaks tjónsatburðar. Heildarfjárhæð tryggingarbóta innan hvers tryggingartímabils skal nema minnst 10.000.000 kr.

Í svari Vátryggingaeftirlitsins við fyrirspurnum frá minni hlutanum um hvort vátryggingarfjárhæðir frumvarpsins séu að mati eftirlitsins fullnægjandi til að tryggja fullkomlega það tjón sem fasteignakaupendur eða -seljendur geta orðið fyrir í fasteignaviðskiptum kom fram eftirfarandi: Fullvíst má telja að umræddar fjárhæðir tryggja ekki fullkomlega það tjón sem fasteignakaupendur eða -seljendur geta orðið fyrir af völdum fasteignasala. Gera má ráð fyrir því að þær dugi í flestum tilvikum." Til samanburðar við framangreindar tryggingarfjárhæðir er vert að geta þess að tryggingarfjárhæðir eru eftirfarandi hjá vátryggingamiðlurum, lögmönnum og bifreiðasölum:

Vátryggingamiðlarar sem starfa við miðlun persónutrygginga: 150 millj. kr. við miðlun greinaflokka sem teljast til stóráhættu, að greiðsluvátryggingum undanskildum, eða í atvinnurekstri þar sem eru fleiri en 100 ársverk og 50 millj. kr. í öðrum vátryggingum.

Lögmenn: Starfsábyrgðartrygging lögmanna kveður á um 5 millj. kr. vegna hvers tjónsatburðar og 15 millj. kr. í heildarfjárhæð innan hvers vátryggingartímabils. Um þessa starfsábyrgðartryggingu segir í umsögn Vátryggingaeftirlitsins: Það eru ekki háar fjárhæðir miðað við mögulegar áhættur, en þær stuðla að lágmarksneytendavernd og duga sjálfsagt í mörgum tilvikum."

Bílasalar: Ábyrgðartrygging gegn skaðabótakröfum sem stofnast þegar viðskiptamaður verður fyrir skaðabótaskyldu fjártjóni vegna starfsemi bifreiðasala en með tryggingunni skal greiða bætur allt að 3 millj. kr. vegna hvers einstaks tjónsatviks sem verður á hverju tólf mánaða tryggingartímabili. Heildarfjárhæð tryggingarbóta innan hvers tólf mánaða tryggingartímabils getur þó ekki orðið hærri en 9 millj. kr. Vátryggingafélagi er heimilt að endurkrefja hvern þann sem veldur tjóni af ásetningi eða stórfelldu gáleysi.

Fasteignasalar: Samkvæmt frumvarpinu á ábyrgðartrygging í fasteignaviðskiptum að nema minnst 5.000.000 kr. vegna hvers einstaks tjónsatburðar. Heildarfjárhæð tryggingarbóta innan hvers tryggingartímabils skal nema minnst 10.000.000 kr.

Athyglisvert er að í flestum tilvikum þar sem aleiga fólks er í húfi er tryggingavernd að öðru jöfnu minnst. Að mati minni hlutans er það óviðunandi og hann leggur áherslu á að tryggingarfjárhæðir í fasteignaviðskiptum verði samræmdar og tekið verið mið af því að þær geti staðið undir því tjóni sem fasteignakaupendur og -seljendur geta orðið fyrir, ásamt því að fjárhæðirnar taki breytingum í samræmi við breytingar á lánskjaravísitölu. Ekki er ákvæði um vísitölubreytingar í frumvarpinu en Vátryggingaeftirlitið hefur mælt með að slíkt ákvæði verði tekið í lög því það sé fyllri grundvöllur ef þess er getið í lögum og tilgreind sú viðmiðun sem um ræðir hverju sinni. Minni hlutinn getur ekki fallist á að vátryggingarfjárhæðir verði ákveðnar með reglugerð eins og meiri hlutinn leggur til því að nauðsynlegt er að upplýsingar um þær séu aðgengilegar í lögum, auk þess sem óviðunandi er að Alþingi framselji svo þýðingarmikið atriði í fasteignaviðskiptum alfarið til framkvæmdarvaldsins.

Ástand fasteigna.

Neytendasamtökin hafa gert verulegar athugasemdir við 12. gr. frumvarpsins þar sem horfið er frá því sem gildandi löggjöf mælir fyrir um, þ.e. að tiltaka í lögum en ekki reglugerð hvað skuli koma fram í söluyfirliti. Um þessa grein segir í umsögn Neytendasamtakanna að í söluyfirliti komi fram veigamestu atriði sem lúta að forsendum kaupa og er því mikilvægt að löggjafinn kveði skýrt á um það en ekki sé nægjanlegt að reglugerð mæli fyrir um slík grundvallaratriði. Söluyfirlit þurfi að tiltaka öll þau atriði er skipta máli við sölu eigna, svo sem um ástandsskýrslur og upplýsingagjöf fasteignasala. Brýnt sé að í fasteignaviðskiptum sé viðskiptamaður ætíð upplýstur um rétt sinn til að fá ástandsskýrslu um eiginleika þeirrar fasteignar sem verið er að kaupa og að slíka skýrslu skuli hlutlaus úttektaraðili gera. Slíkar skýrslur mundu draga verulega úr fjölda þeirra ágreiningsmála sem koma upp við kaup á fasteign. Kveða þurfi skýrt á um upplýsingagjöf fasteignasalans um alla þætti sem skipta máli við kaup á fasteign, t.d. um viðgerðarframkvæmdir sem átt hafa sér stað eða eru yfirvofandi, um húsgjöld og upphæð þeirra. Minni hlutinn tekur undir þessar ábendingar og athugasemdir Neytendasamtakanna og telur brýnt að skyldur fasteignasalans séu skýrar um ítarlega upplýsingagjöf um ástand eigna, fyrirhugaðar eða aðkallandi viðgerðarframkvæmdir og aðra þætti sem máli skiptir að liggi greinilega fyrir áður en gengið er frá bindandi fasteignakaupum. Meiri hlutinn hefur vegna ábendinga minni hlutans að nokkru tekið tillit til þessara sjónarmiða. Minni hlutinn telur þó ákvæðið ekki fullnægjandi þar sem m.a. er ekki kveðið á um í lögum að fyrirhugaðar eða aðkallandi viðgerðarframkvæmdir skuli koma fram í söluyfirliti, og mun því sitja hjá við afgreiðslu 12. gr. frumvarpsins.

Söluþóknun fasteignasala.

Í frumvarpinu er kveðið á um afnám ákvæðis núgildandi laga um 2% hámarksþóknun í fasteignaviðskiptum. Í umsögn Samkeppnisstofnunar, dags. 27. nóvember sl., kom fram að stofnunin hafi ekki gert sérstaka athugun á samkeppnisaðstæðum á fasteigna-, fyrirtækja- og skipasölumörkuðum og sé því ekki í stakk búin til að meta hvort veigamikil rök séu fyrir því að hafa í lögum ákvæði um hámarksþóknun í þessum greinum. Þrátt fyrir ítrekaðar óskir minni hlutans varð meiri hlutinn ekki við því að Samkeppnisstofnun yrði falið að athuga samkeppnisaðstæður á fasteignamarkaði. Minni hlutinn fór því fram á það við Samkeppnisstofnun að slík athugun færi fram og er það ekki í fyrsta sinn sem það kemur í hlut stjórnarandstöðunnar að reyna að tryggja að viðhöfð séu vönduð vinnubrögð í meðferð mála á Alþingi. Niðurstaða Samkeppnisstofnunar er að ekki séu sjáanleg svo veigamikil rök að þau réttlæti lögbindingu hámarksþóknunar við sölu fasteigna.

Umsögn Samkeppnisstofnunar um athugun hennar á samkeppnisaðstæðum á fasteignamarkaði virðist í mjög litlum mæli byggjast á sjálfstæðri athugun stofnunarinnar. Afstaða hennar virðist fyrst og fremst byggjast á umsögn Félags fasteignasala sem hefur lagt ofurkapp á að ákvæðið um 2% hámarksþóknun yrði afnumið. Í umsögn Samkeppnisstofnunar er t.d. sagt að mat Félags fasteignasala sé að samkeppni sé mjög virk meðal fasteignasala. Einnig var byggt á þeim breytingum sem frumvarpið sjálft gerir ráð fyrir, t.d. að gerðar væru allstrangar kröfur til fasteignasala og þar m.a. tilgreind rík skaðabótaábyrgð sem meiri hlutinn leggur nú til að verulega verði dregið úr. Þar sem örlar á sjálfstæðu mati Samkeppnisstofnunar á samkeppnisaðstæðum er litið til þróunar þeirra í Noregi og Danmörku þar sem aðstæður eru aðrar en almennt gerist hér og fasteignaviðskipti eru með öðrum hætti.

Um Danmörku segir í áliti Samkeppnisstofnunar að samkeppnisyfirvöld þar í landi hafi haft nokkur afskipti af samþjöppun á fasteignamarkaði og varðandi Noreg er rætt um virka verðsamkeppni milli fasteignasala og nefnd dæmi um mikinn verðmun þar sem hæsta söluþóknun hafi t.d. verið mun hærri eftir að hámarksþóknun var afnumin en lögbundin þóknun var áður. Það kemur heim og saman við það sem haldið var fram við fyrstu umræðu þessa frumvarps að víða þar sem söluþóknun hjá fasteignasölum hafi verið gefin frjáls sé algengt að hún sé 3–4% og allt upp í 7% af verði fasteignar.

Athygli vekur líka sá rökstuðningur Samkeppnisstofnunar að: Í ljósi þeirra hagsmuna sem um er að tefla í fasteignaviðskiptum, þ.e. oft á tíðum aleigu einstaklinga og/eða lífstíðarsparnað, hefur þótt réttlætanlegt þegar lögin voru sett að veita einstaklingum þá vernd sem m.a. felst í því að þóknun fasteignasalans getur ekki orðið hærri en 2% af fasteignaverði." Þessi sannindi eru í fullu gildi í dag og því harla léttvægt að gera því skóna að einstaklingar í fasteignaviðskiptum þurfi minni neytendavernd í dag en þegar lögin voru sett.

Minna má á að í bréfi Samkeppnisstofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. apríl 1994, kemur fram að svo virðist sem fasteignasalar taki sér þóknun vegna annarra kostnaðarliða en þeirra er tengjast sölunni beinlínis og að því er virðist umfram það sem gert er ráð fyrir í núgildandi lögum um fasteignaviðskipti. Hámarksþóknunin veitir því ekki jafnríka neytendavernd og ætla mætti við fyrstu sýn, segir í þessu bréfi Samkeppnisstofnunar. Þannig virðast einhver brögð hafa verið að því að fasteignasalar hafi tekið sér þóknun umfram þau 2% sem núgildandi lög kveða á um og verður að telja umtalsverð miðað við þá þjónustu sem innt er af hendi, en fyrir sölu á 8 millj. kr. íbúð er þóknunin 160 þús. kr. auk virðisaukaskatts, eða um 200 þús. kr.

Með vísan til framangreinds virðist margt benda til þess að ef hámarksþóknun fasteignasala verður afnumin verði rík tilhneiging til að hækka verulega þóknun í fasteignaviðskiptum og með vísan til þess hvernig staðið hefur verið að athugun á samkeppnisaðstæðum á fasteignamarkaði mun minni hlutinn ekki styðja 14. gr. frumvarpsins.

Alþingi, 6. maí 1997.

Jóhanna Sigurðardóttir,	Guðný Guðbjörnsdóttir.	Ögmundur Jónasson.

frsm.