122. löggjafarþing 1997–98.

Þskj. 836 – 194. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um hollustuhætti.

Frá meiri hluta umhverfisnefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Ingimar Sigurðsson skrifstofustjóra og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur deildarstjóra frá umhverfisráðuneyti og frá Hollustuvernd ríkisins Hermann Sveinbjörnsson framkvæmdastjóra og forstöðumenn sviða stofnunarinnar, Davíð Egilsson, Ólaf Pétursson, Sigurbjörgu Gísladóttur, Franklín Georgsson og Jón Gísla son. Þá komu á fund nefndarinnar úr stjórn Hollustuverndar ríkisins Ingunn St. Svavarsdóttir, Jón Erlingur Jónasson, Kristín Einarsdóttir og Sigurður Óskarsson. Einnig komu á fund nefndarinnar Birgir Þórðarson og Tryggvi Þórðarson frá Félagi heilbrigðis- og umhverfis fulltrúa, Vilhjálmur Þ. Vilhjálmsson og Þórður Skúlason frá Sambandi íslenskra sveitar félaga, Jón Gunnar Ottósson, forstjóri Náttúrufræðistofnunar Íslands, Jóhann Þórsson og Freysteinn Sigurðsson frá Félagi íslenskra náttúrufræðinga, Elín Smáradóttir frá Skipulagi ríkisins, Ólafur Ólafsson landlæknir og Lúðvík Ólafsson aðstoðarlandlæknir, Eyjólfur Sæ mundsson frá Vinnueftirliti ríkisins og Halldór Jónsson héraðsdómslögmaður. Þá bárust nefndinni umsagnir um málið frá heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra, heilbrigðisnefnd Sauðárkrókssvæðis, heilbrigðiseftirliti Austurlands, heilbrigðiseftirliti Eyjafjarðarsvæðis, Akureyrarbæ, heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis, heilbrigðiseftirliti Vesturlandssvæðis, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, héraðslækninum í Austurlandshéraði, héraðslækninum í Reykjavík, heilbrigðiseftirliti Vestfjarðasvæðis, Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, heilbrigðiseftirliti Kópavogssvæðis, heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðarsvæðis, heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðarkaupstaðar, stjórn Hollustuverndar ríkisins, heilbrigðisnefnd Garðabæjar, heilbrigðiseftirliti Reykjavíkursvæðis, heilbrigðis nefndum Neskaupstaðar, Eskifjarðar og Reyðarfjarðar, heilbrigðisnefnd Selfosskaupstaðar, Reykjavíkurborg, Vinnuveitendasambandi Íslands, heilbrigðisnefnd Fljótsdalshéraðs og Borgarfjarðar eystri, Náttúruverndarráði, Alþýðusambandi Íslands, forstjóra Náttúruverndar ríkisins, Vinnueftirliti ríkisins, heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Skipulagi ríkisins, héraðs lækninum í Suðurlandshéraði, umhverfis- og heilbrigðisnefnd Akranessvæðis, Félagi ís lenskra náttúrufræðinga, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Kristínu Einarsdóttur, Sambandi sveitarfélaga í Norðurlandi eystra, Neytendasamtökunum, heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi, Hafn arfjarðarbæ, stjórn Náttúruverndar ríkisins, Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum, Lækna félagi Íslands, landlækni, Náttúruverndarsamtökum Austurlands, Sigurði Óskarssyni, Jóni Gíslasyni og Náttúrufræðistofnun Íslands.

Í frumvarpinu er að finna heildstæðar reglur um hollustuhætti og mengunarvarnir og er því ætlað að koma í stað núgildandi laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81/1988. Meðal helstu nýmæla frumvarpsins má nefna að gert er ráð fyrir að lögin nái framvegis einnig yfir efnahagslögsöguna og til farkosta sem ferðast undir íslenskum fána. Þá er lögð til fækkun heilbrigðisnefnda, gert er ráð fyrir að þær verði tíu talsins og að þær verði jafnframt svæðisnefndir. Lagt er til að ráðherra skipi hollustuháttaráð sem fjalli um þá þætti sem undir lögin falla og er ráðið ráðgefandi fyrir ráðherra. Einnig eru lagðar til nokkrar breytingar á Hollustuvernd ríkisins. Þannig er lagt til að ekki verði stjórn yfir stofnuninni, en að henni verði skipaður forstjóri, og er þetta í samræmi við breytta stefnu í rekstrarmálum ríkisstofnana. Hlutverk Hollustuverndar verður að mestu óbreytt og er stofnuninni áfram ætl að að hafa yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, mengunarvörnum og eiturefnaeftirliti. Einnig ber Hollustuvernd að sjá um vöktun umhverfisins, en umhverfisnefnd bendir á að ekki er ætlunin að hreyfa við lögbundnu hlutverki annarra stofnana á sviði umhverfisvöktunar. Í frumvarpinu er lögð til breyting á núgildandi reglum um veitingu starfsleyfa og leggur nefndin til nokkrar breytingar á þeim ákvæðum.

Nefndin mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali. Helstu efnisatriði breytinganna eru eftirfarandi:

1.	Í fyrsta lagi er lagt til að heiti frumvarpsins verði breytt þannig að lögin heiti lög um hollustuhætti og mengunarvarnir. Telur nefndin að rétt sé að orðið mengunarvarnir komi fram í heiti laganna þar sem um er að ræða einu lögin sem taka almennt á mengunar vörnum ásamt lögum um varnir gegn mengun sjávar. Þykir hið nýja heiti lýsa innihaldi laganna betur en hollustuháttahugtakið eitt og sér. Er þar m.a. tekið mið af því hvernig hugtakið er notað í öðrum lögum. Í samræmi við þessa breytingu er lögð til breyting á skilgreiningum frumvarpsins hvað þetta varðar.

2.	Lagðar eru til nokkrar breytingar á skilgreiningum sem koma fram í 3. gr. frumvarpsins. Bárust nefndinni ábendingar um að orðalag mætti í sumum tilfellum vera markvissara og skýrara og því eru lagðar til breytingar á greininni. Þannig eru lagðar til breytingar á skilgreiningum hugtakanna hollustuhættir og mengunarvarnir, auk hugtaksins hollustu vernd, og hugtökin mengunarvarnaeftirlit og heilbrigðiseftirlit eru skilgreind. Þá er lagt til að skilgreiningu á prófunum verði breytt nokkuð og að skilgeining á hugtakinu vottun verði felld brott þar sem það kemur hvergi fyrir í frumvarpstextanum. Í kjölfar þessara breytinga eru lagðar til orðalagsbreytingar á nokkrum stöðum í frumvarpinu sem ekki er ástæða til að tíunda frekar.

3.	Lagðar eru til orðalagsbreytingar á 4. og 5. gr.frumvarpsins, en ekki felst í tillögunum nein efnisleg breyting og er áréttað að þrátt fyrir orðalag 1. mgr. 4. gr. er gert ráð fyrir því eftir sem áður að Hollustuvernd ríkisins annist bæði hollustuvernd og mengunar varnaeftirlit.

4.	Lagt er til að ákvæðum 6. gr. um útgáfu starfsleyfa verði breytt á þann veg að öll starfs
leyfi verði annaðhvort veitt af Hollustuvernd ríkisins eða heilbrigðisnefndum en að umhverfisráðherra veiti ekki starfsleyfi eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Þannig er gert ráð fyrir að Hollustuvernd veiti starfsleyfi fyrir umfangsmeiri atvinnurekstur sem getur haft mengun í för með sér og eru í fylgiskjali sem bætist við frumvarpið taldar upp þær tegundir atvinnurekstrar sem Hollustuvernd veitir starfsleyfi fyrir. Gert er ráð fyrir að heilbrigðisnefndir veiti starfsleyfi fyrir annan mengandi atvinnurekstur og nánari reglur verði settar um það í reglugerð.

Í tengslum við þessar breytingar eru einnig lagðar til nokkrar breytingar á kæruferlum, sbr. 31. og 32. gr. frumvarpsins. Þannig er gert ráð fyrir að unnt verði að kæra ákvarð anir heilbrigðisnefnda og ákvarðanir Hollustuverndar um útgáfu starfsleyfa til ráðherra. Þykir nefndinni þetta fyrirkomulag vera meira í samræmi við þróun þá sem hefur orðið í stjórnsýslunni undanfarin ár og þá meginreglu að mál sem snerta mikilvæga hagsmuni fái vandaða meðferð innan stjórnsýslunnar og að þar sé möguleiki á endurskoðun með stjórnsýslukæru. Einnig hefur verið bent á nauðsyn þess, á grundvelli jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna, að allar stjórnsýslukærur, er varða sömu efnisreglur, séu kæranlegar til sama úrskurðaraðila.

Þá eru lagðar til minni háttar breytingar á málsmeðferð starfsleyfisumsókna hjá Holl ustuvernd ríkisins í samræmi við fyrrgreindar breytingar á veitingu starfsleyfa. Loks er lagt til að starfsleyfi útgefin af Hollustuvernd verði ekki birt í heild sinni í B-deild Stjórnartíðinda heldur verði einungis birt þar auglýsing um útgáfu og gildistöku starfs leyfa. Auk þess verði getið hvers efnis þau séu og hvar nálgast megi starfsleyfin í heild sinni.

5.	Nokkrar breytingar eru lagðar til á 7. gr. Í fyrsta lagi er lagt til að 1. mgr. verði breytt þannig að ákvæði um tímabundnar undanþágur verði felld brott. Því verði í greininni heimild fyrir ráðherra, þegar sérstaklega stendur á og að fengnum umsögnum heil brigðisnefndar og Hollustuverndar, til að veita undanþágu frá einstökum greinum reglu gerða sem settar eru skv. 4. og 5. gr. Í öðru lagi eru lagðar til orðalagsbreytingar á reglugerðarheimild í 2. mgr. og miða þær að því að gera ákvæðið skýrara. Í því sam bandi skal sérstaklega bent á að það er ráðherra sem leggur þær skyldur á heilbrigðis nefndirnar að þær sinni verkefnum í tengslum við skuldbindingar íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins. Loks er lagt til að efni 3. mgr. um að samráð skuli haft við Samband íslenskra sveitarfélaga um atriði er varða skyldur sveitarfélaga verði fært í 9. gr. þar sem fjallað er um stjórn málaflokksins. Þykir ákvæðið betur eiga heima þar.

6.	Á 11. gr. eru lagðar til breytingar á 1. mgr. þar sem fjallað er um skipan heilbrigðis
nefnda. Lögð er til sú breyting að allir fimm mennirnir sem sæti eiga í hverri heilbrigðis nefnd skuli kosnir af hlutaðeigandi sveitarstjórnum. Samtökum atvinnurekenda og nátt úruverndarnefndum sveitarfélaga á eftirlitssvæðinu er síðan heimilt að tilnefna einn fulltrúa hvorum í nefndina til viðbótar, en þeir hafa ekki atkvæðisrétt við afgreiðslu mála í nefndinni. Nauðsynlegt verður að telja í ljósi hlutverks heilbrigðisnefnda að fulltrúar atvinnurekenda og náttúruverndar komi að málum allt frá fyrstu stigum eftir litsins. Slíkt mun auðvelda eftirlit, fyrirbyggja misskilning og auka upplýsingaflæði milli aðila. Er gert ráð fyrir að fulltrúar atvinnulífs og náttúruverndar hafi sömu stöðu og aðrir nefndarmenn að undanskildum atkvæðisrétti.

Þá eru lagðar til breytingar á 2. mgr. í því skyni að laga texta frumvarpsins að réttum heitum sveitarfélaga.

7.	Á 12. gr. er lögð til breyting varðandi gerð fjárhagsáætlana heilbrigðisnefnda. Miðar breytingin að því að heilbrigðisnefndir sinni meira gerð fjárhagsáætlana en frumvarpið gerir ráð fyrir. Þannig er lagt til að heilbrigðisnefndir skuli fyrir 1. nóvember ár hvert gera fjárhagsáætlun fyrir næsta starfsár þar á eftir og skal áætlunin vera innan þess fjár hagsramma sem sveitarfélög setja. Með þessu er gert ráð fyrir að sveitarfélögin tilkynni heilbrigðisnefndum hver heildarfjárveiting til málaflokksins er og nefndin marki sér síðan áætlun um hvernig þessum fjármunum skuli varið. Gert er ráð fyrir að fjárhags áætlunin sé síðan send viðkomandi sveitarfélaga til umfjöllunar og afgreiðslu. Ætlast er til að tekið verði tillit til kostnaðar sem hlýst af aðgerðum skv. 27. gr. frumvarpsins við gerð fjárhagsáætlana. Heilbrigðisnefndum er ætlað að sinna þessum verkþætti á sama hátt og áður þrátt fyrir að kostnaðurinn sé ekki lagður á viðkomandi sveitarfélag heldur falli hann á heilbrigðisnefndina. Hefðbundið umhverfiseftirlit á að vera jafnvirkt og áður. Hér er því gert ráð fyrir samábyrgð sveitarfélaga á hverju eftirlitssvæði á þeim kostnaði sem til fellur, m.a. við hefðbundið umhverfiseftirlit.

8.	Á 14. gr. eru lagðar til orðalagsbreytingar, en einnig er lagt til að við greinina verði bætt nýrri málsgrein þar sem kveðið er á um að fulltrúar Hollustuverndar ríkisins eigi rétt til setu á fundum heilbrigðisnefnda með tillögurétti og málfrelsi. Sams konar ákvæði er nú að finna í 30. gr. frumvarpsins, en betur þykir fara á því að hafa ákvæðið í 14. gr. og því er breytingin lögð til.

9.	Lagðar eru til nokkrar breytingar á 15. gr. Í fyrsta lagi er lögð til breyting sem snýr að því að ekki verði skylt að hafa tvo heilbrigðisfulltrúa í fullu starfi á hverju eftirlitssvæði eins og kveðið er á um í frumvarpinu. Þykir ljóst að ekki er alls staðar þörf fyrir fleiri en einn heilbrigðisfulltrúa og því óheppilegt að festa slíkt ákvæði í lög. Þrátt fyrir þessa breytingu er gert ráð fyrir að ráðnir verði fleiri heilbrigðisfulltrúar þar sem þess þykir þörf, sérstaklega á eftirlitssvæðum sem ná yfir stórt landsvæði. Í öðru lagi eru lagðar til breytingar er varða ráðningu heilbrigðisfulltrúa og miða þær að því að stuðla að sjálfstæði heilbrigðisnefnda. Þannig er lagt til að heilbrigðisnefndir á hverju eftirlits svæði ráði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit. Bárust umhverfisnefnd margar ábend ingar þess efnis að slíkt fyrirkomulag væri heppilegra en það sem lagt er til í frum varpinu, þ.e. að sveitarstjórnir ráði heilbrigðisfulltrúa að fengnum tillögum heilbrigðis nefndar. Auk þess má benda á að tillögur umhverfisnefndar eru í samræmi við reglur sem gilda um ráðningu heilbrigðisfulltrúa nú.

10.	Á 16. gr. er lögð til orðalagsbreyting þannig að ekki verði tilgreindir sérstaklega ákveðnir aðilar sem bundnir eru þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og versl unarleynd, heldur gert ráð fyrir að ákvæðið nái til allra sem starfa samkvæmt lögunum. Tekið skal fram að þagnarskyldan mun einnig ná til aðila sem gerður er þjónustu samningur við skv. 24. gr. frumvarpsins og eru þeir með vísan til þessa ákvæðis bundnir sömu þagnarskyldu og ríkisstarfsmenn, sbr. lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

11.	Á 17. gr. er lögð til breyting á skipun hollustuháttaráðs. Lagt er til að í ráðinu eigi sæti níu menn í stað fimm áður. Enn er gert ráð fyrir að umhverfisráðherra skipi formann ráðsins, þá á forstjóri Hollustuverndar ríkisins sæti í ráðinu og loks er gert ráð fyrir að Vinnuveitendasamband Íslands, Vinnumálasambandið, Samband íslenskra sveitarfélaga, Hið íslenska náttúrufræðifélag, Alþýðusamband Íslands, Félag heilbrigðis- og um hverfisfulltrúa og landlæknisembættið tilnefni einn mann í ráðið hvert, og eru fjórir síðastnefndu aðilarnir nýir í ráðinu. Lögð er áhersla á að fá fleiri fagaðila inn í ráðið. Með því næst aukin fagleg umfjöllun um umhverfisvernd og ráðið getur veitt stjórn sýslunni traustari stuðning. Breytingin leiðir einnig til til meira jafnvægis sjónarmiða í ráðinu.

12.	Á 18. gr. er lögð til smávægileg breyting þess efnis að felld verði brott orðin eða gæti verið" þegar fjallað er um þá starfsemi Hollustuverndar sem er í samkeppnisrekstri. Þykir eðlilegra að sönnunarbyrði um það að stofnunin sé í samkeppnisrekstri hvíli á þeim sem halda slíku fram í stað þess að stofnunin beri sönnunarbyrði fyrir því að svo sé ekki.

13.	Lagt er til að í 24. gr. verði bætt vísun til 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, en þar koma fram reglur um það hvernig fara skuli með samninga líkt og þá sem kveðið er á um í 24. gr.

14.	Lagt er til að í 25. gr. verði bætt ákvæði um að kostnaður af birtingu samþykkta og gjaldskráa sveitarfélaga í B-deild Stjórnartíðinda skuli falla á sveitarfélögin. Er hér um að ræða lögfestingu þeirrar framkvæmdar sem hefur verið viðhöfð.

15.	Þá er lagt til að síðari málsgrein 30. gr. verði bætt við 28. gr., en fyrri málsgrein hennar var bætt í 14. gr.

16.	Lagt er til að bætt verði ákvæði við 29. gr. þess efnis að Hollustuvernd ríkisins skuli sjá um samhæfingu aðgerða þegar upp koma bráð eða alvarleg mengunarslys, matarsýk ingar eða annað alvarlegt ástand svipaðs eðlis þar sem þörf er á heildaryfirsýn og samhentu átaki. Er lagt til að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga tilkynni Hollustuvernd þegar í stað er slík tilfelli koma upp og stofnunin og viðkomandi heilbrigðisnefndir taki í kjölfarið ákvörðun um nauðsynlegar ráðstafanir.

17.	Gerð er tillaga um að nýju ákvæði verði bætt inn í VI. kafla, um valdsvið og þving
unarúrræði, og það áréttað að við meðferð mála samkvæmt kaflanum skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga.

18.	Nokkrar breytingar eru lagðar til á 31. og 32. gr. þar sem fjallað er um málsmeðferð og úrskurði. Í fyrsta lagi er lagt til að kveðið verði á um að unnt verði að kæra ákvarðanir heilbrigðisnefnda og ákvarðanir Hollustuverndar um útgáfu starfsleyfa til ráðherra og er vísað um þetta til umfjöllunar í 4. tölul. hér að framan. Þá er lagt til að í ákvæði 31. og 32. gr. verði settir sambærilegir tímafrestir fyrir úrskurðarnefndina annars vegar og ráðherra hins vegar til að ljúka meðferð kærumála og er um að ræða styttri fresti en samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga. Þannig er gert ráð fyrir að úrskurðir verði kveðnir upp eins fljótt og auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að málið berst til viðkomandi úrskurðaraðila. Þó er undantekning frá þessu ef um er að ræða mjög viða mikil mál þar sem fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla taki lengri tíma og getur afgreiðslu frestur þá verið allt að átta vikur, en tilkynna skal kæranda um það sérstaklega.

19.	Lagðar eru til nokkrar breytingar á viðurlagaákvæðum frumvarpsins og felast breyting
arnar helst í því að lagt er til að brot varði sektum hvort sem þau eru framin af ásetningi eða stórfelldu gáleysi. Einnig er lagt til að sé um ítrekuð brot að ræða liggi við þeim allt að fjögurra ára fangelsi. Loks er það nýmæli lagt til að sektir megi gera lögaðila þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra sem í þágu hans starfa, þó ekki ef um óhappatilvik er að ræða. Einnig má leggja sektir á lögaðila ef fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans hafa gerst sekir um brot.

20.	Lagt er til að lögin öðlist gildi þegar í stað, að undanskilinni þeirri skipan sem kveðið er á um í 11. gr., en gert er ráð fyrir að hún taki gildi 1. ágúst og fram að þeim tíma starfi núverandi heilbrigðisnefndir og svæðisnefndir.

21.	Loks er lagt til að bætt verði við lögin nýju ákvæði til bráðabirgða þess efnis að stjórn Hollustuverndar ríkisins og úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 81/1988, um holl ustuhætti og heilbrigðiseftirlit, skuli ljúka við að úrskurða í þeim kærumálum sem kærð hafa verið fyrir gildistöku laga þessara. Gert er ráð fyrir að stjórnin og úrskurðarnefndin ljúki störfum fyrir 1. júlí 1998.

Alþingi, 20. febr. 1998.

Ólafur Örn Haraldsson,

form., frsm.

Árni M. Mathiesen.

Tómas Ingi Olrich.

Lára Margrét Ragnarsdóttir.

Ísólfur Gylfi Pálmason.

Kristján Pálsson.