123. löggjafarþing 1998–99.

Þskj. 660 — 343. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Frá minni hluta sjávarútvegsnefndar.

Frumvarp þetta og breytingartillögur við lög um stjórn fiskveiða eru viðbrögð ríkisstjórnar Íslands og meiri hluta sjávarútvegsnefndar við dómi Hæstaréttar frá 3. desember 1998 í máli Valdimars Jóhannessonar gegn íslenska ríkinu. Það er mat minni hlutans að viðbrögð ríkisstjórnarinnar og meiri hlutans gangi þvert á dóm Hæstaréttar.

I.

Pólitísk viðbrögð ríkisstjórnarinar og meiri hluta sjávarútvegsnefndar við dómi Hæstaréttar eru þau að leggja fram frumvarp og breytingartillögur sem miða að því að vernda enn frekar en áður atvinnuréttindi þeirra sem fyrir eru í greininni með því að skilgreina öll veiðiréttindi niður í framseljanlegar einingar (kvóta, sóknardaga). Það er mat minni hlutans að með því að skilgreina veiðiréttinn þannig sé Alþingi í raun að lýsa því yfir að veiðiréttur í auðlindinni sé ríkari eignaréttur þeirra sem fá honum úthlutað en verið hefur.

Minni hlutinn óttast að með þessu sé verið að veikja ákvæði 1. gr. laga um stjórn fiskveiða um sameign þjóðarinnar á nytjastofnum á Íslandsmiðum, auk þess að bótaréttur þeirra sem fá úthlutað aflahlutdeild í auðlindinni verði ríkari komi til þess að stjórnvöld vilji víkja frá núverandi úthlutunarkerfi og taka upp nýjar aðferðir við stjórnun á auðlindanýtingu sjávar. Það er einnig mat minni hlutans að sú spenna sem myndast hefur með lögunum um stjórn fiskveiða vegna þeirrar mótsagnar sem felst í sameignarákvæði 1. gr. laganna annars vegar og nánast fullkomnum eignarrétti á veiðiheimildum hins vegar muni aukast verði tillögur ríkisstjórnar og meiri hlutans að lögum.

Með þessum breytingum er því stigið skref áfram á þeirri leið að einkavæða auðlindir sjávar við Íslandsstrendur. Minni hlutinn telur að með þessum viðbrögðum sé gengið þvert á dóm Hæstaréttar og að meiri hluti Alþingis sé á miklum villigötum sem geti haft alvarlegar afleiðingar fyrir þróun íslensks samfélags.

Í fyrirliggjandi frumvarpi og breytingartillögum við það felst að ríkisstjórnin og meiri hluti Alþingis hefur ákveðið að láta allar röksemdir Hæstaréttar í umræddum dómi frá 3. desember sl. sem vind um eyru þjóta að undanskildri þeirri sem kveður á um að 5. gr. núgildandi fisk veiðistjórnarlaga fái ekki staðist ákvæði stjórnarskrárinnar eins og hún stendur nú. Aðrar rök semdir Hæstaréttar eru álitnar hafa litla sem enga þýðingu; í besta falli séu þær óheppilegur misskilningur dómenda við Hæstarétt.

Minni hlutinn fordæmir þessi viðbrögð meiri hlutans og telur að með þeim sé ríkisstjórnin og meiri hluti Alþingis að gefa Hæstarétti langt nef.

II.

Samandregin virðast viðbrögð ríkisstjórnarinnar og meiri hluta Alþingis vera þessi:

1.	Öll veiðiréttindi, aflahlutdeild og sóknardagar, skulu skilgreind sem framseljanleg sér
réttindi þeirra sem fyrir eru í kerfinu. Þessi niðurstaða er að okkar mati þveröfug við niðurstöðu Hæstaréttar.

2.	Allar endurnýjunar- og úreldingarreglur þarf að afnema nema í smábátakerfinu. Þar virðist það ekki stangast á við dóm Hæstaréttar að viðhalda endurnýjunar- og úreldingar reglum.

Þessi niðurstaða er í besta falli afar sérkennileg en hlýtur líka að vera lögfræðilega hæpin því að ef hægt er að finna rök fyrir því að tilteknar reglur fari í bága við niður stöðu Hæstaréttar þegar þær eiga við sum skip ætti það sama að eiga við um hin líka.

3.	Setja þarf upp tímabundna millifærslusjóði, annan fyrir aflamarksbáta undir 200 brúttó
tonnum, án tillits til þess af hverju kvóti manna er sá sem hann er, hinn til úthlutunar hjá Byggðastofnun. Alls er um að ræða verðmæti sem nema a.m.k. 3 milljörðum kr. sem þannig verður stýrt í tiltekna farvegi.

Minni hlutinn telur að engan veginn sé tryggt að jafnræðis verði gætt við þessar úthlutanir og minnir á álit sem áður hafa komið fram um ,,potta" af þessu tagi sem í flestum tilfellum þykja ekki hafa náð þeim tilgangi sem að var stefnt.

III.

Við 1. umræðu um viðbrögð ríkisstjórnarflokkanna við dómi Hæstaréttar kom fram það álit minni hluta nefndarinnar að þau frumvörp sem þá lágu fyrir svöruðu ekki dómi Hæsta réttar og væru því engan veginn fullnægjandi. Sú skoðun var sett fram að taka bæri alla lög gjöfina um stjórn fiskveiða til endurskoðunar enda til þess ærin rök að Alþingi freisti þess að setja réttlátari reglur en þær sem nú gilda um veiðiréttindi í lögsögunni. Þær breytingar þyrftu fyrst og fremst að lúta að reglum um úthlutun veiðiheimilda.

Yfirferð yfir málið í nefnd og með þeim aðilum sem treystu sér til að setja fram ígrundað álit á þeim stutta tíma sem nefndinni var skammtaður hefur enn styrkt það álit minni hlutans. Æfingar meiri hlutans juku heldur ekki beinlínis traust á þeim aðgerðum sem grípa á til. Með viðbrögðum ríkisstjórnar og meiri hlutans er að mati minni hlutans ekki verið að mæta efnis legri niðurstöðu Hæstaréttar heldur velja þeir að lesa dóminn þannig að einungis sé um til tekin og takmörkuð viðbrögð að ræða, viðbrögð sem byggjast á pólitískum viðhorfum og þeim vilja ríkisstjórnarflokkanna að einkavæða að fullu auðlindir sjávar.

Minni hlutinn bendir á að í forsendum dómsins undirstrikar Hæstiréttur ákvæði 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða þar sem kveðið er á um sameign þjóðarinnar á nytjastofnum á Íslandsmiðum. Flestir hafa metið það svo að þannig hafi Hæstiréttur í raun styrkt sameignar ákvæðið.

Jafnframt vekur minni hlutinn athygli á þeirri staðreynd að með viðbrögðum sínum mæti meiri hlutinn hvorki því sem samkvæmt Hæstirétti, að sé lögð ,,fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama atvinnuréttar í sjávarútvegi" né hinu sem kemur í framhaldi þ.e. ,,sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sam eign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru".

Það breytir litlu um atvinnurétt manna frá því sem verið hefur þótt þeir megi kaupa sér skip og veiðileyfi. Skip og veiðileyfi hafa verið til sölu alla tíð og eru enn. Þeir sem kaupa skip og veiðileyfi þurfa eftir sem áður að kaupa aðganginn að auðlindinni, aflamark eða sóknardaga, af þeim sem fengu hann á grundvelli skipaeignar á tilteknu tímabili. Ekki verður séð að efnisleg breyting verði að þessu leyti á högum þeirra sem vilja njóta atvinnuréttar í sjávarútvegi og eiga að geta gert það á grundvelli jafnræðisreglu.

Þau frumvörp sem fyrir liggja svara ekki hinni efnislegu niðurstöðu dómsins og er ekki boðlegt að halda því fram, til að slá ryki í augun á fólki, að fimm hæstaréttardómarar hafi allir í senn misskilið lögin um stjórn fiskveiða og þau lykilhugtök sem þar eru á ferðinni, veiði leyfi og veiðiheimildir. Í dóminum er talað þannig um veiðiheimildir að flestir viðurkenna að orðalagið gefi vísbendingu um hvers sé að vænta ef frekar verður látið á það reyna hvort lögin standast svo breytt.

Í lögfræðiálitum sem Landssamband smábátaeigenda og Samtök fiskvinnslu án útgerðar hafa aflað er á það bent að hvergi í dóminum sé minnst á úreldingu fiskiskipa eða að löggjafanum sé óheimilt að grípa til þeirrar aðgerðar að takmarka stærð fiskiskipaflotans. Í dóminum segi einungis að ekki sé rétt að binda veiðileyfi við þau skip ein sem fengu veiði leyfi á tilteknum tíma.

Endurskoða ætti lögin í heild því að ljóst er að til að ákvæði stjórnarskrárinnar séu virt, svo og 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða um sameign á fiskstofnunum, þarf að taka upp nýja úthlutunarreglu. Annars verða óþolandi mismunun og óréttlæti áfram til staðar.

IV.

Það er tillaga minni hlutans að Alþingi endurskoði lögin um stjórn fiskveiða í ljósi dóms Hæstaréttar og þeirra viðhorfa sem þar koma fram. Sett verði sólarlagsákvæði í gildandi lög sem taki mið af þeim tíma sem þingið þarf til að endurskoða lögin og ganga frá frumvarpi til nýrra laga.

Auk þeirra atriða sem fram koma í rökstuðningi Hæstaréttar í máli nr. 145/1998 hafi alþingismenn eftirtalin atriði að leiðarljósi:

1.	Í 1. gr. gildandi laga um stjórn fiskveiða: að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar, að stuðlað verði að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og traustri atvinnu og byggð í landinu og að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.

2.	Með þau orð Hæstiréttar í huga að með lagaákvæðinu sé lögð fyrirfarandi tálmun við því, að drjúgur hluti landsmanna geti, að öðrum skilyrðum uppfylltum, notið sama at vinnuréttar í sjávarútvegi eða sambærilegrar hlutdeildar í þeirri sameign, sem nytja stofnar á Íslandsmiðum eru" komi nýtt úthlutunarkerfi veiðiheimilda sem stenst jafn ræðisreglu og jafnar aðgengi þeirra sem eru í útgerð eða vilja hasla sér völl að þeim veiðiheimildum sem í boði eru. Því sem segir í dómi Hæstaréttar um sambærilega hlut deild í sameigninni verði mætt með auðlindagjaldi sem getur myndast við uppboð veiðiheimilda eða veiðileyfagjaldi sem lagt yrði á með öðrum hætti.

3.	Alþjóðlegar samþykktir sem Ísland hefur skuldbundið sig til að framfylgja og varða auð
lindanýtingu og sjálfbæra þróun, sbr. Ríó-yfirlýsinguna, einnig loftslagssamninginn og Kyoto-bókunina en heildarlosun koltvíoxíðs (CO2) vegna eldsneytisnotkunar fiskiskipa var á árinu 1997 33% af heildarlosun okkar. Hömlulaus stækkun flotans samræmist því greinilega illa því markmiði að stemma stigu við auknum útblæstri gróðurhúsaloftteg unda, einkanlega í ljósi þeirra markmiða sem okkur ber að hafa náð árið 2008 samkvæmt Kyoto-bókuninni.

Guðný Guðbjörnsdóttir hefur setið fundi nefndarinar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu. Svavar Gestsson hefur setið fundi nefndarinnar og mun gera nánari grein fyrir viðhorfum sínum.

Alþingi, 11. jan. 1999.

Svanfríður Jónasdóttir,

frsm.

Lúðvík Bergvinsson.