128. löggjafarþing 2002–2003.

Þskj. 473 — 1. mál.

Nefndarálit

um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2003.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Inngangur.

Í nefndaráliti 1. minni hluta um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2002 var sett fram hörð gagnrýni á efnahagsstjórn stjórnarmeirihlutans. Þar kom fram að óðagot, ráðleysi og pat einkenndi öll vinnubrögð ríkisstjórnarinnar varðandi mat á stöðu efnahagsmála og afgreiðslu fjárlaga. Var því haldið fram að vinnubrögð af þessu tagi [væru] hvorki til þess fallin að treysta virðingu þingsins né efla trú landsmanna á getur ríkisstjórnarinnar til að vinna bug á þeim efnahagsvanda sem nú steðjar að". Margir gagnrýndu þessi orð og töluðu um ábyrgð
arleysi af hálfu stjórnarandstöðunnar. Reyndin varð svo sú að nokkrum vikum eftir að fjárlög voru samþykkt tók ASÍ við stjórn efnahagsmála í landinu. Að frumkvæði verkalýðshreyfing
arinnar var komið í veg fyrir algeran glundroða í efnahagsmálum á fyrstu mánuðum ársins 2002.

Fleiri atriði sýna veikleika í stjórn ríkisfjármála. Þrátt fyrir núllstillingu heilbrigðiskerf
isins fyrir fáum árum er flest komið í sama farið í þeim málaflokki. Þá hefur ekki enn verið tekið á vanda í menntakerfinu, sérstaklega hjá framhaldsskólum. Og það er víðar sem rekstrargrundvöllur stofnana og embætta ríkisins er brostinn. Þetta eru hins vegar vandamál sem ríkisstjórnin vill fela og komast þannig hjá málefnalegri umræðu um þann vanda sem blasir við. Nánar verður vikið að þessum atriðum síðar í þessu áliti.

Markmið ríkisstjórnarinnar.

Þegar fylgirit frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2003, Stefna og horfur, er skoðað kemur í ljós að erfitt er að átta sig á því hver eru markmið ríkisstjórnarinnar með þessu frumvarpi. Það eina sem hún boðar er aðhaldssöm og ábyrg stefna í ríkisfjármálum sem einkum miðar að því að halda útgjaldaaukningu innan hóflegra marka og stuðla þannig að stöðugleika í efnahagsmálum. Þetta eru hins vegar atriði sem þessi ríkisstjórn hefur enga getu né vilja til að takast á við. Fullyrt er að miklar endurbætur hafi verið gerðar í ríkisrekstri og leitast við að tryggja að saman fari fjárhagsleg og stjórnunarleg ábyrgð. Ef þetta væri raunin mætti ætla að á Starfatorgi.is væri fullt af auglýsingum um lausar stöður forstöðumanna ríkisstofnana. En svo er ekki. Fjárhagsleg og stjórnunarleg ábyrgð fer nefnilega ekki saman hjá hinu opin
bera.

Þegar ríkisstjórnin talar um aðhaldssama stefnu í ríkisfjármálum miðar hún fyrst og fremst við þann tekjuafgang sem náðst hefur á undanförnum árum. Ytri aðstæður hafa aukið tekjur ríkissjóðs verulega en sú aukning hefur ekki bæst við áætlaðan tekjuafgang heldur hefur henni verið eytt nánast jafnóðum. Samþykkt fjáraukalaga undanfarin ár staðfestir þetta.

Markmið ríkisstjórnarinnar undanfarin ár hafa einungis verið tvö, annars vegar að selja arðbærar eignir ríkisins til fylgismanna og velunnara og hins vegar að búa í haginn fyrir stór
iðju.

Efnahagsforsendur.

Eftir að Þjóðhagsstofnun hefur verið lögð niður hefur Alþingi ekki greiðan aðgang að óháðum sérfræðingum til að leggja mat á efnahagsforsendur frumvarps til fjárlaga. Nýverið birti Seðlabankinn fyrstu þjóðhagsspá sína sem byggist í stórum dráttum á sömu forsendum og spá fjármálaráðuneytisins. Spárnar eru því um margt keimlíkar. Hins vegar er ekki reiknað með stóriðjuframkvæmdum í spánni og getur hún því breyst í veigamiklum atriðum ef af þeim verður. Bent hefur verið á að í forsendum frumvarpsins sé einungis gert ráð fyrir 1% raunaukningu samneysluútgjalda sem hljóti að teljast bjartsýnisleg forsenda í ljósi þess að meðalraunaukning samneysluútgjalda síðustu 10 árin er um 2,5% að meðaltali.

Seðlabankinn bendir líka á að ekki eru öll kurl komin til grafar varðandi eftirköst of
þensluskeiðsins og er fjárhagur heimila og margra fyrirtækja þaninn. Þetta endurspeglast í mikilli fjölgun gjaldþrota hjá fyrirtækjum, árangurslausu fjárnámi hjá einstaklingum og vaxandi atvinnuleysi. Þá er ljóst að sparnaður margra heimila sem bundinn var í hlutabréfum er uppurinn í þeim hrunadansi sem verið hefur á hlutabréfamarkaði að undanförnu. Það vakna óhjákvæmilega spurningar um hvort fjármálafyrirtæki hafi haft rangt við þegar hluta
béfum í einstökum fyrirtækjum var otað að kaupendum. Í Bandaríkjunum eru komin af stað málaferli á hendur stórum fjármálafyrirtækjum þar sem þau eru sökuð um vísvitandi blekk
ingar til að halda uppi verði á hlutabréfum til að auðvelda sölu þeirra. Í ljósi aðstæðna á hlutabréfamarkaði hér á landi er full ástæða til að Fjármálaeftirlitið kanni þessi mál og upplýsi hvort eðlilega hafi verið staðið að verðmati og sölu hlutabréfa til almennings.

Skattamál.

ASÍ, fjölmiðlar og fleiri aðilar hafa beint sjónum að skattastefnu ríkisstjórnarinnar og er niðurstaða athugana þessara aðila sú að óháð því hvaða forsendur eru lagðar til grundvallar hafa skattar lág- og meðaltekjufólks hækkað verulega í tíð þessarar ríkisstjórnar. Vitað er að afnám verðlagsviðmiðunar persónuafsláttar á sínum tíma er að verða ein mesta kjaraskerðing sem alþýða þessa lands hefur upplifað. Þessu til stuðnings má benda á að tekjur ríkissjóðs af tekjuskatti einstaklinga hafa mörg undanfarin ár hækkað mun meira en nemur hækkun launavísitölu.

Miðstjórn ASÍ hefur margoft mótmælt og varað við þeim breytingum sem samþykktar voru á Alþingi í desember 2001 á lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Í samþykkt miðstjórn
ar frá 16. október 2002 kom m.a. fram:

Miðstjórn ASÍ gagnrýnir harðlega það óréttlæti og þá auknu misskiptingu sem einkennir tekjuhlið fjárlagafrumvarps ríkisstjórnarinnar fyrir árið 2003. Á meðan skattar á almennt launafólk eru hækkaðir og vegið er að undirstöðum velferðarkerfisins eru skattar á hátekju- og stóreignafólk og fyrirtæki lækkaðir sem nemur mörgum milljörðum króna. Miðstjórn ASÍ telur mikilvægt að pólitísk umræða næstu mánaða komi til með að snúast um stefnu stjórn
valda í skattamálum og velferðarmálum."

Það er svona sem ríkisstjórnin launar ASÍ greiðann frá því í byrjun ársins þegar samtökin gripu inn í efnahagsstjórnina þegar allt stefndi í hrun. ASÍ hefur einnig vakið athygli á því að ríkisstjórnin hefur ekki staðið við yfirlýsingar sínar frá 10. mars 2000, í tengslum við gerð kjarasamninga, um að beita sér fyrir því að persónuafsláttur og skattleysismörk breytist í takt við umsamdar launahækkanir á samningstímabilinu. Því verður fróðlegt að fylgjast með því þegar kemur að 3. umræðu um fjárlög fyrir árið 2003 hvernig ríkisstjórnin hyggst bregðast við þessari gagnrýni ASÍ.

Aldraðir og öryrkjar.

Ríkisstjórnin hefur hrósað sér af því að hafa á undanförnum árum beitt sér fyrir ýmsum breytingum á almannatryggingakerfinu sem miða að því að bæta kjör aldraðra og öryrkja. Eitthvað hafa þessar kjarabætur verið naumt skammtaðar því að samkvæmt úttekt Félags eldri borgara hefur ellilífeyrir rýrnað um rúmar 206 þús. kr. á ári frá því að ákveðið var 1995 að láta ellilífeyri fylgja þróun verðlags en ekki launa. Nýtt samkomulag Félags eldri borgara og ríkisins felur í sér nokkrar úrbætur en ekki verður hægt að taka endanlega afstöðu til þess fyrr en við 3. umræðu, þegar útfært samkomulag liggur fyrir.

Breytingartillögur við 2. umræðu.

Tillögur ríkisstjórnar og meiri hluta fjárlaganefndar gera ráð fyrir að útgjöld aukist um 4,3 milljarða kr. Um 1,5 milljarðar kr. eru ætlaðir til að bæta ástandið í heilbrigðismálum, þar af eru 700 millj. kr. ætlaðar til að styrkja rekstrargrunn Landspítala – háskólasjúkrahúss. Í skýringum kemur m.a. fram að kostnaður við lyf og lækninga- og hjúkrunarvörur hefur aukist mun meira en hægt er að skýra með verðlags- og tæknibreytingum. Hér er í raun verið að gefa í skyn að vanda stofnunarinnar sé frekar að leita í stjórn hennar en ytri aðstæðum án þess að tekið sé á þeim vanda, haldið sé áfram að auka framlög án eðlilegs rökstuðnings.

Um 560 millj. kr. er ætlað að mæta áhrifum ýmissa kjarasamninga, þ.m.t. kostnaði við samninga við heilsugæslulækna. Þá er framlag til Atvinnuleysistryggingasjóðs aukið um 300 millj. kr. vegna endurskoðunar á áætlun um atvinnuleysi. Ekki er gert ráð fyrir að laga rekstrargrundvöll fjölmargra stofnana í menntakerfinu og er full ástæða til að vara við því ástandi sem skapast á næsta ári ef ekkert verður að gert.

Fjárhagsvandi stofnana.

Ljóst er að fyrirliggjandi frumvarp leysir ekki úr fjárhagsvanda fjölmargra stofnana ríkisins. Í nýútkominni skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 2001 er sérstaklega fjallað um þessi vandamál og að hluta endurspeglast þau í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2002. Fjármálaráðuneytið gaf í febrúar 2001 út reglugerð nr. 116/ 2001, um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta. Markmið hennar var að stuðla að skilvirkum rekstri ráðuneyta og stofnana þannig að hann yrði innan heimilda fjárlaga og að forsvarsmenn bæru ábyrgð í samræmi við lög um fjárreiður ríkisins og lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í reglugerðinni eru ákvæði þess efnis að stefni útgjöld í að fara fram úr 4% á árinu eigi að grípa til ráðstafana, annaðhvort að draga saman útgjöld það sem eftir er ársins eða tryggja stofnun auknar fjárheimildir.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að 105 af 511 fjárlagaliðum, eða um 20%, fóru fram úr þeim 4% mörkum sem ákveðin eru í reglugerðinni. Þessum stofnunum hefur hvorki verið gert að draga úr kostnaði né þeim tryggðar auknar fjárheimildir og hefur ákvæðum reglugerðarinnar því ekki verið framfylgt að þessu leyti.

Ekki þarf að fara mörgum orðum um fjárhagsvandann í heilbrigðiskerfinu. Enda þótt rekstur heilbrigðisstofnana hafi verið núllstilltur fyrir fáum árum virðist allt komið í sama farið aftur. Fjármálaráðherra hefur hvergi gert Alþingi grein fyrir hvað fór úrskeiðis. Fjár
málastjórnin í heilbrigðiskerfinu hefur oftar en einu sinni fengið falleinkunn en enginn er dreginn til ábyrgðar og þar vísar hver á annan.

Í árslok 2001 var rekstur 22 heilbrigðisstofnana umfram fjárheimildir og nam samanlagður vandi þeirra 1,6 milljörðum kr. Enn hefur sigið á ógæfuhliðina á árinu 2002. Rekstrarvandi Landspítalans – háskólasjúkrahúss nam 858 millj. kr. í árslok 2001 en samkvæmt frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2002 nemur fjárhagsvandi hans 1.200 millj. kr. Ekki er verið að tala um neinar smáfjárhæðir. Þetta er hærri fjárhæð en áætlað er að rekstur forsætisráðuneytisins kosti á árinu 2003. Í tillögum ríkisstjórnarinnar sem nú liggja fyrir er ekki tekið nema að hluta á þeim vanda sem við blasir þegar ljóst er að mun meira fé þarf til að treysta rekstrargrundvöll stofnana í heilbrigðiskerfinu.

Fyrsti minni hluti hefur hvað eftir annað bent á að mikill vandi sé óleystur í mennta
kerfinu. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar kemur fram að rekstur 22 menntastofnana sé umfram fjárheimildir í árslok 2001 og nemur fjárþörf þeirra samtals 906 millj. kr. Sem dæmi má taka Menntaskólann í Kópavogi en fjárþörf hans nemur rúmum 160 millj. kr. í árslok sem er helmingur þeirrar fjárhæðar sem skólanum var ætluð til rekstrar samkvæmt fjárlögum ársins 2001. Spyrja má hvað eigi að gera. Á að loka skólunum? Líklegt er að ráðuneytið eigi ein
hvern hlut að máli og sé því tregt að grípa til aðgerða. Benda má á að á sama tíma er inneign á safnliðum vegna framhaldsskóla sem nemur um 550 millj. kr. Ljóst er að rekstrargrund
völlur margra skóla er brostinn og virðist sem menntamálaráðuneytið vilji ekki horfast í augu við staðreyndir og haldi skólum í gíslingu án þess að þeir hafi möguleika á að rétta sinn hlut.

Tímabært er að fjármálaráðherra leggi spilin á borðið og upplýsi Alþingi um raunverulega fjárhagsstöðu stofnana ríkisins ásamt tillögum að lausn vanda þeirra. Ljóst er að fjárlög næsta árs verða marklaust plagg ef ekki verður gengist við vandanum. Alþingi á ekki að sætta sig við það að fá ekki tækifæri til að leggja heildstætt mat á trúverðugleika væntanlegra fjárlaga.

Lokaorð.

Ljóst er að fjölmörg mál sem varða útgjöld ríkisins bíða 3. umræðu fjárlaga. 1. minni hluti er þeirrar skoðunar að takmarka þurfi heimild fjármálaráðherra til að flytja inneignir og skuldir stofnana á milli ára við tiltekið hlutfall. Það hlutfall miðist við möguleika stofnunar á að hagræða það mikið í rekstri að hún geti gert upp skuld sína. Þetta hefur þann kost að tekið verður strax á fjárhagsvanda þeirra stofnana sem verst eru settar, annað er léleg fjár
málastjórn. Einnig þarf að hafa í huga að nánast öllum stofnunum ríkisins er ætlað að veita skattborgurum þjónustu á sem hagkvæmastan hátt. Það er ekki einkamál framkvæmdar
valdsins hvaða þjónustu það kýs að skerða vegna lélegrar stjórnunar eða áætlunargerðar. Slíkt á að endurspeglast í vel upplýstum ákvörðunum Alþingis.

Alþingi, 22. nóv. 2002.

Gísli S. Einarsson,

frsm.

Einar Már Sigurðarson.

Margrét Frímannsdóttir.