128. löggjafarþing 2002–2003.

Þskj. 1338 — 180. mál.

Nefndarálit

um frv. til barnalaga.

Frá allsherjarnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Drífu Pálsdóttur frá dómsmálaráðu
neyti, Valborgu Þ. Snævarr frá sifjalaganefnd, Þórhildi Líndal, umboðsmann barna, Hrefnu Friðriksdóttur frá Barnaverndarstofu, Skúla Guðmundsson frá Hagstofu Íslands, Reyni Tómas Geirsson og Guðbjörgu Hermannsdóttur frá Landspítala – háskólasjúkrahúsi, Ingi
björgu Bjarnadóttur frá Félagi einstæðra foreldra, Garðar Baldvinsson frá Félagi ábyrgra feðra og Sif Konráðsdóttur frá Lögmannafélagi Íslands. Þá bárust nefndinni umsagnir frá Tryggingastofnun ríkisins, Dómarafélagi Íslands, Tilveru, fjölskylduþjónustu kirkjunnar, dómstólaráði, Vilhjálmi Sigurlinnasyni, Félagi einstæðra foreldra, umboðsmanni barna, Barnaverndarstofu, Barnaheillum, Biskupsstofu, Lögmannafélagi Íslands, Stéttarfélagi ís
lenskra félagsráðgjafa, Félagi ábyrgra feðra, Jafnréttisstofu, Sýslumannafélagi Íslands, barna
verndarnefnd Reykjavíkur og Læknafélagi Íslands.

Með gildandi barnalögum frá árinu 1992 voru gerðar verulegar breytingar á íslenskum barnarétti og margvísleg nýmæli tekin upp. Síðan þá hafa enn orðið miklar breytingar á við
horfum og sjónarmiðum í barna- og fjölskyldurétti og því var talið tímabært að endurskoða lögin í ljósi fenginnar reynslu og þróunar. Við samningu frumvarpsins var jafnframt höfð sérstök hliðsjón af þeim alþjóðlegu samningum og samþykktum sem Ísland er aðili að og varða málefni á sviði barnaréttar. Sérstaklega var litið til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins sem Ísland er aðili að, sbr. lög nr. 18/1992, mannréttindasáttmála Evrópu og norræns samstarfs á sviði sifjaréttar. Þá var við samningu frumvarpsins jafnframt hugað sérstaklega að uppbyggingu þess hvað varðar aðgengi og skýrleika í framsetningu, ekki síst með það að markmiði að auðvelda ólöglærðum að glöggva sig á efni þess, og því er lögð til uppstokkun á kaflaskipan þess frá núgildandi lögum.

Helstu nýmæli frumvarpsins eru m.a. þau að lagt er til í 1. gr. að móður verði gert skylt að feðra barn. Þrátt fyrir augljósa hagsmuni barns af því að vera feðrað hefur fram til þessa ekki þótt rétt að skylda móður til þess með beinum lagafyrirmælum en nú er talið tímabært að stíga það mikilvæga skref. Með þessu er stefnt að því að réttur barns til að þekkja foreldra sína verði virtur. Lagt er til að lögfest verði ákvæði í 5. gr. sem afdráttarlaust kveður á um að kona sem elur barn eftir tæknifrjóvgun teljist móðir þess. Hér eru sérstaklega hafðar í huga framfarir í læknavísindum og ný tækni og þannig komið í veg fyrir hugsanlegar deilur um móðerni barns við slíkar aðstæður. Þá er í 6. gr. kveðið á um réttarstöðu sæðisgjafa en sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum. Í 10. gr. er lögð til breyting á málsaðild í kjölfar dóms Hæstaréttar frá 18. desember 2000 en þar er fjallað um heimild manns til þess að fá úr því skorið með dómi hvort hann sé faðir barns. Samkvæmt gildandi barnalögum getur sóknaraðili faðernismáls verið barnið sjálft eða móðir þess. Niðurstaða Hæstaréttar var sú að ákvæði barnalaga brytu gegn 70. gr. stjórnarskrárinnar. Takmarkanir barnalaga á aðild faðernismáls gætu því ekki staðið í vegi fyrir því að maðurinn fengi úrlausn dómstóla um efniskröfur sínar. Því er nú lagt til að maður sem telur sig föður barns geti höfðað faðernis
mál. Þá er í frumvarpinu að finna það nýmæli að sérstaklega er tiltekið að meðal forsjár
skyldna sé skylda forsjármanna til að vernda barn gegn andlegu og líkamlegu ofbeldi og ann
arri vanvirðandi háttsemi. Þótt leiða megi þessa skyldu af hinum almennt orðuðu ákvæðum gildandi barnalaga þykir rétt vegna mikilvægis hennar að færa hana berum orðum í barnalög. Lögð er til breyting á sjálfvirkri forsjá stjúpforeldris og sambúðarmaka þannig að þessir aðil
ar öðlist aðeins forsjá barns með foreldri þess þegar foreldrið fer eitt með forsjá. Í samræmi við reglur lögræðislaga um heimild foreldris til þess að ákveða hver skuli að því látnu vera fjárhaldsmaður barns er lagt til að lögfest verði heimild fyrir foreldra til þess að mæla fyrir um, með sérstakri yfirlýsingu, hver skuli fara með forsjá barns þeirra að þeim látnum. Þá er lagt til að dómstólum verði veitt heimild í vissum tilvikum til þess að dæma um meðlag og umgengni en úrlausnarvald þeirra verði þó bundið við þau mál sem dómstólar hafa til með
ferðar og varða ágreining foreldra um forsjá barns eða faðerni. Fram hefur komið að áður en dómari leysir úr kröfum aðila um forsjá barns fari yfirleitt fram ítarleg rannsókn á högum þess og foreldranna. Nauðsynlegar upplýsingar liggi því fyrir í málinu til þess að einnig megi taka afstöðu til krafna um umgengni og meðlagsgreiðslur, enda séu öll þessi atriði efnislega samofin. Lagt er til að dómari fái heimild til þess að ákveða umgengni og meðlagsgreiðslur til bráðabirgða meðan forsjármál er til meðferðar, auk þess sem hann getur ákveðið að forsjá verði áfram sameiginleg meðan mál er til lykta leitt. Með þessu er ætlunin að stuðla að því að barn haldi tengslum við báða foreldra sína undir rekstri máls og draga úr líkum á því að annað foreldrið öðlist betri stöðu en hitt ef mál dregst á langinn, auk þess að tryggja barni framfærslu beggja foreldra sinna. Skylda til að veita barni færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri er því ekki bundin við 12 ára aldur þess heldur ræðst það af atvikum máls og þroska barns hverju sinni. Loks eru lögð til ný þvingunarúrræði vegna brota á umgengnis
rétti, þ.e. að umgengni verði komið á með beinni aðfarargerð ef álagning og innheimta dag
sekta skila ekki viðunandi árangri.

Nefndin ræddi framangreind atriði og mörg önnur ítarlega á fjölmörgum fundum. Fram hefur komið að skv. 1. gr. frumvarpsins er lagt til að móður verði skylt að feðra barn sitt þeg
ar feðrunarreglur 2. gr., um börn hjóna og foreldra í skráðri sambúð, eiga ekki við. Nefndin leggur áherslu á mikilvægi þess að börn séu feðruð og vísar í því sambandi til samnings Sam
einuðu þjóðanna um réttindi barnsins þar sem m.a. er mælt svo fyrir að barn eigi frá fæðingu rétt til, eftir því sem unnt er, að þekkja foreldra sína.

Nefndin ræddi ítarlega 28. gr. frumvarpsins, um inntak forsjár. Skv. 2. mgr. þeirrar greinar felur forsjá barns í sér skyldu foreldra til að vernda barn sitt gegn andlegu og líkamlegu ofbeldi og annarri vanvirðandi háttsemi. Það er mat nefndarinnar að við túlkun á þessu ákvæði beri að hafa hliðsjón af 19. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, en þar kemur fram að aðildarríki skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir á sviði löggjafar til að vernda barn gegn hvers kyns líkamlegu og andlegu ofbeldi, meiðingum, misnotkun, vanrækslu, skeyt
ingarleysi, illri meðferð eða notkun meðan það er í umsjá annars eða beggja foreldra. Lagt er til í 6. mgr. 28. gr. að foreldrum beri að hafa samráð við barn sitt áður en málefnum þess er ráðið til lykta, eftir því sem aldur og þroski þess gefur tilefni til. Það er mat nefndarinnar að í samráðsrétti felist annars vegar að foreldrum beri að hafa barnið með í ráðum þegar ákvarðanir eru teknar í persónulegum málum þess og hins vegar felist í samráðsréttinum viðurkenning þess að barn eigi rétt til að hafa eigin skoðanir og rétt til að láta þær í ljós og eins að foreldrar hlusti á þær. Þá verði börn jafnframt að njóta stigvaxandi réttinda miðað við aldur og þroska.

Samkvæmt 8. mgr. 28. gr. er öðru foreldri óheimilt að fara með barn úr landi án sam
þykkis hins. Ákvæðið hefur verið í barnalögum frá árinu 1995 og tengist aðild Íslands árið 1996 að Haag-samningi um afhendingu brottnuminna barna og Evrópusamningi um viður
kenningu og fullnustu erlendra ákvarðana um forsjá barna o.fl. Ákvæðið er í samræmi við meginreglur Haag-samningsins. Komið hefur fram að ástæða sé til að leggja áherslu á að hér undir falla allar ferðir til útlanda, þ.m.t. sumarleyfisferðir. Í þessu sambandi telur nefndin rétt að benda á að sé um að ræða ómálefnalega synjun foreldris vegna utanfarar barns, t.d. í sumarleyfisferð, með hinu foreldrinu er hægt að fara fram á úrskurð sýslumanns skv. 47. gr. frumvarpsins.

Í 33. og 40. gr. frumvarpsins er kveðið á um sáttaumleitan við nánar tilgreindar aðstæður. Nefndin telur rétt að aðilar nýti sér þá sérþekkingu sem til staðar er í þjóðfélaginu á sviði fjölskylduráðgjafar og sáttaumleitana.

46. gr. frumvarpsins fjallar um umgengnisrétt. Sú meginregla kemur fram í 1. mgr. að barn eigi rétt á að umgangast það foreldri sem það býr ekki hjá með reglubundnum hætti, enda sé það ekki andstætt hagsmunum þess. Í 2. mgr. greinarinnar er síðan kveðið á um rétt og skyldu foreldris sem barn býr ekki hjá til að rækja umgengni og samneyti við barn og er það ákvæði óbreytt frá gildandi lögum. Í 2. málsl. 2. mgr. er hins vegar lagt til að lögfest verði sú óskráða meginregla að foreldri sem nýtur umgengnisréttar greiði kostnað vegna um
gengninnar nema annað sé ákveðið með samningi eða úrskurði. Nefndin leggur áherslu á að hér er gert ráð fyrir að foreldrar geti samið sérstaklega um þessi atriði. Þá er jafnframt fyrir hendi sá möguleiki að sýslumaður ákveði að foreldri sem barn býr hjá greiði að nokkru eða öllu leyti kostnað vegna umgengninnar.

Kveðið er á um fjárnám fyrir dagsektum í 49. gr. frumvarpsins. Nefndin telur rétt að vekja athygli á því að þar sem vafi hefur þótt leika á því hver teljist gerðarbeiðandi vegna kröfu um fjárnám fyrir dagsektum skal tekið fram að gerðarbeiðandi er sá sem tálmað er að njóta um
gengnisréttar þótt dagsektir renni í ríkissjóð.

Samkvæmt 60. gr. frumvarpsins er heimilt að úrskurða þann sem meðlagsskyldur er til að inna af hendi sérstakt framlag vegna nánar tilgreindra útgjalda. Að gefnu tilefni telur nefndin rétt að árétta að með orðunum önnur sérstök tilefni í greininni er átt við tilefni sem eru sér
staks eðlis en ekki almenns því að reglubundnum meðlagsgreiðslum með barni er ætlað að standa straum af almennri framfærslu þess. Meðal þess sem rétt er að telja almenna fram
færslu má nefna kostnað við tónlistarnám barns eða íþróttaiðkun, svo og kostnað við al
mennar tannviðgerðir.

Í 2. mgr. 1. gr. gildandi barnalaga segir að réttarstaða barna sé í hvívetna hin sama, nema lög mæli á annan veg. Nefndin leggur á það sérstaka áherslu að réttur barna til jafnrar réttar
stöðu er varinn af ákvæðum í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar, sbr. lög nr. 33/1944, jafnframt því sem í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins er m.a. mælt svo fyrir um að aðildarríki skuli virða og tryggja hverju barni innan lögsögu sinnar þau réttindi sem kveðið er á um í samningnum, án mismununar af nokkru tagi. Því þykir ekki lengur þörf á að hafa sérstakt ákvæði á þessa lund í barnalögum. Nefndin bendir á í þessu sambandi að ákvæði um kjörbörn eru í lögum um ættleiðingar, nr. 130/1999, og um málefni fósturbarna er kveðið í XII. kafla barnaverndarlaga, nr. 80/2002.

Fram hefur komið gagnrýni á frumvarpið hvað varðar útfærslu þess á samskiptum úr
skurðaraðila samkvæmt barnalögum og barnaverndaryfirvalda. Ákveðin afskipti barna
verndarnefnda eru til staðar og bent hefur verið á að þessum málum væri ef til vill betur komið fyrir hjá félagsmálayfirvöldum. Nefndin leggur til að ekki verði hróflað við stöðu mála að svo stöddu heldur verði sifjalaganefnd falið að fylgja framkomnum athugasemdum eftir að höfðu samráði við félagsmálayfirvöld og þannig verði skoðað sérstaklega hvort rétt sé að gera breytingar á verkaskiptingu framangreindra aðila á þessu sviði.

Þar sem hér er um að ræða frumvarp til nýrra heildarlaga um börn telur nefndin mikilvægt að dómsmálaráðuneytið fylgi því eftir með öflugri fræðslu, jafnframt því sem vinnubrögð sýslumanna á þessu sviði verði samræmd á landsvísu hvað varðar leiðbeiningar um sambúð, upphaf hennar og slit, skilnað, inntak forsjár, sameiginlega forsjá o.s.frv., þar sem borið hef
ur á því að almenningur geri sér ekki nægilega grein fyrir réttaráhrifum þessu tengdum.

Að lokum er það mat nefndarinnar að nauðsynlegt sé að leita leiða til þess að finna lausn á þeim vanda sem tengist skattalegum ívilnunum varðandi ákvörðun um lögheimili barns.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali. Helstu efnisbreytingar eru eftirfarandi:

1.	Lögð er til breyting á 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. Lagt er til að karlmaður sem kona kennir barn sitt geti ekki lengur gengist við faðerni þess með skriflegri yfirlýsingu fyrir presti. Nauðsynlegt þykir að leggja til þessa breytingu þannig að ekki sé um mismunun trúfé
laga að ræða.

2.	Í 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. kemur fram að stefnandi faðernismáls geti verið barnið sjálft, móðir þess eða maður sem telur sig föður barns. Lagt er til að við bætist orðin: enda hafi barnið ekki verið feðrað. Með breytingunni er lögð á það áhersla að hafi barn verið feðr
að eftir almennum feðrunarreglum sé málshöfðun ekki heimil samkvæmt þessu ákvæði. Megintilgangurinn er að koma í veg fyrir tilhæfulausar málshöfðanir.

3.	Lagt er til að við 5. mgr. 32. gr. bætist að sýslumanni sé skylt að senda Þjóðskrá ljósrit af staðfestum samningi foreldra um forsjá. Skv. 6. mgr. 34. gr. er dómara skylt að senda Þjóðskrá upplýsingar um niðurstöðu máls um forsjá barns á eyðublaði sem Hagstofa Ís
lands leggur til. Í samræmi við þetta telur nefndin eðlilegt að sýslumaður sendi Þjóðskrá umrædd gögn með hagskýrslugerð og tölfræði í huga.

4.	Lagt er til að við 35. gr. bætist ný málsgrein., 9. mgr., þar sem fram kemur að ákvæði 6. mgr. 34. gr. eigi við um úrskurði skv. 1.–3. mgr.

5.	38. gr. frumvarpsins fjallar um málsmeðferð ef ágreiningur er um forsjá barns. Í 2. mgr. þeirrar greinar er það nýmæli að kveðið er á um að stefnanda máls vegna forsjár barns verði ekki gert að setja tryggingu fyrir greiðslu málskostnaðar. Var þá aðallega hafður í huga bágur fjárhagur foreldris. Fram hefur komið að eðlilegt geti verið að gera kröfu um málskostnaðartryggingu, sérstaklega til þess að koma í veg fyrir tilhæfulausar máls
höfðanir. Nefndin leggur því til að þetta verði fellt brott og telur sjónarmið um meinfýsi aðila vega þyngra en efnaleysi.

6.	Lagt er til að 4. mgr. 43. gr. frumvarpsins verði umorðuð með það að markmiði að skerpa skilin milli barnalaga og barnaverndarlaga. Þannig skuli dómari tilkynna barna
verndarnefnd um aðstæður barns ef þörf er á. Ber barnaverndarnefnd þá að taka málið til meðferðar á grundvelli ákvæða barnaverndarlaga og beita viðeigandi úrræðum til stuðnings barni þegar það á við. Tekið skal fram að orðalagið sem nefndin leggur hér til er sameiginleg niðurstaða fulltrúa félagsmála- og dómsmálaráðuneytis og fulltrúa Barnaverndarstofu.

7.	Lagt er til að í stað orðsins tilsjónarmanns" í 1. málsl. 4. mgr. 48. gr. verði talað um umsjónarmann. Er það gert til þess að gæta samræmis við 4. mgr. 47. gr. en jafnframt er verið að skerpa skilin milli barnalaga og barnaverndarlaga. Í síðarnefndu lögunum hefur orðið tilsjónarmaður" ákveðna merkingu og þykir ekki rétt að nota það orð í barnalögum þar sem ekki er þar um sambærilega merkingu þess að ræða.

8.	Lögð er til breyting á 67. gr. frumvarpsins þannig að í stað þess að Tryggingastofnun ríkisins sé skylt að greiða rétthafa greiðslna skv. IV. og IX. kafla sem á framfærslurétt hér á landi, að öðrum skilyrðum greinarinnar uppfylltum, verði hér miðað við þann sem búsettur er hér á landi, í samræmi við 2. mgr. 9. gr. a laga um almannatryggingar, nr. 117/1993.

9.	Lagðar eru til breytingar á 74. gr. Í fyrsta lagi er lagt til að tilvísun í 4. mgr. 43. gr. falli brott vegna þeirra breytingartillagna sem gerðar hafa verið við þá grein. Þá er lagt til að við bætist nýr málsliður sambærilegur við 5. tölul. breytingartillagna hér að framan. Hér er þó lagt til að það verði sýslumaður sem tilkynni barnaverndarnefnd um aðstæður barns.

10.	Að lokum er lögð til nauðsynleg breyting á gildistöku frumvarpsins til þess að ráðu
neytinu vinnist tóm til þess að vinna að gerð ýmissa leiðbeininga fyrir sýslumenn og al
menning. Tekið skal fram að stefnt er að því að þær verði birtar á heimasíðu ráðuneyt
isins.

Lúðvík Bergvinsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins. Þuríður Backman áheyrnar
fulltrúi er samþykk afgreiðslu þess.

Alþingi, 11. mars 2003.

Þorgerður K. Gunnarsdóttir,

form., frsm.

Guðrún Ögmundsdóttir.

Katrín Fjeldsted.

Jónína Bjartmarz.

Guðjón A. Kristjánsson.

Kjartan Ólafsson.

Ólafur Örn Haraldsson.

Arnbjörg Sveinsdóttir.