128. löggjafarþing 2002–2003.

Þskj. 1379 — 525. mál.

Svar

forsætisráðherra við fyrirspurn Össurar Skarphéðinssonar um breytta verkaskiptingu innan Stjórnarráðsins.

Fyrirspurnin hljóðar svo:

Hyggst ráðherra leggja fram áfangaskýrslu um þá vinnu sem unnin hefur verið á kjör
tímabilinu á vegum ríkisstjórnarinnar um breytta verkaskiptingu innan Stjórnarráðsins?

Við endurnýjun stjórnarsamstarfsins boðaði ríkisstjórnin að stjórnarráðslögin yrðu tekin til endurskoðunar á kjörtímabilinu, m.a. með hliðsjón af breyttum aðstæðum í þjóðfélaginu. Eins og áður þegar slík stefnumál hafa verið sett á dagskrá hefur pólitísk athygli fyrst og fremst hvílt á skipan ráðuneyta og verkaskiptingu ráðuneyta og vissulega hefur nokkuð áunn
ist í tilflutningi verkefna, sameiningu og fækkun stofnana. Af ástæðum sem raktar voru nýlega í svari við fyrirspurn á þskj. 70, 70. máli 128. löggjafarþings, hafa ekki orðið fleiri breytingar á verkaskiptingu en samið var um í upphafi kjörtímabilsins. Á hinn bóginn hefur á kjörtímabilinu komið fram að ástæða er til að huga að ýmsu öðru í innviðum stjórnkerfisins en verkaskiptingunni eingöngu.

Stjórnarráðslögin voru á sínum tíma sett til að skapa festu um það los sem þáverandi for
sætisráðherra, Bjarni Benediktsson, taldi komið á skipan og starfshætti Stjórnarráðsins. Þau voru þá algert nýmæli í sögu íslenskrar stjórnskipunar og líklega einsdæmi í stjórnarfari ríkja er búa við sambærilega stjórnskipun og hér. Þessi lagasetning er athyglisverð fyrir margra hluta sakir og þá kannski helst fyrir það hversu nærri hún gengur þeim valdheimildum sem talið hafði verið að ríkisstjórnin hefði á sinni hendi skv. 15. gr. stjórnarskrárinnar. Stjórn
arráðslögin takmarka þessar valdheimildir á tvo vegu: Annars vegar er með lögum sett þak á tölu ráðuneyta og íhlutunarvald löggjafans við breytingar þar á tryggt. Með því að hvert ráðuneyti skal óskipt lagt til eins ráðherra er um leið komið í veg fyrir að ráðherrar verði fleiri en ráðuneytin. Ekkert mælir hins vegar á móti því að ráðherrar í ríkisstjórn fari með fleiri en eitt ráðuneyti eins og raunin hefur og orðið. Þessar takmarkanir hafa þannig alltaf verið virtar og e.t.v. ekki íþyngt stjórnvöldum svo mjög að nokkurn tímann hafi verið efast um stjórnskipulegt gildi þeirra. Hins vegar hefur sú takmörkun sem felst í því að forsætis
ráðherra er bundinn af hinu lögbundna skipulagi ráðuneyta við verkaskiptingu ráðherra og af því að skipa málum í ráðuneyti, er eðli sínu samkvæmt eiga þar heima", e.t.v. bundið svigrúm stjórnsýslunnar óþarflega sterkum böndum.

Þegar til þess er litið að ráðuneytum hefur aðeins fjölgað um eitt á þeim rúmu 30 árum sem liðin eru frá setningu stjórnarráðslaganna, fjöldi ráðherra hefur sjaldnast náð því hámarki sem lögin setja og verkaskipting ráðuneyta verður að teljast í nokkuð föstum skorðum, verð
ur að ætla að dr. Bjarna hafi tekist sæmilega það ætlunarverk sitt að koma reglu á óregluna og sporna við óhóflegri þenslu í stjórnkerfinu, a.m.k. að þessu leytinu til. Hitt er annað að þenslan kann að hafa fundið sér aðra farvegi og ýmislegt bendir til að ekki hafi tekist að skapa sömu festu um vöxt og viðgang annarra greina stjórnkerfisins.

Þannig liggja nú fyrir tvær skýrslur, sem unnar hafa verið á kjörtímabilinu, þar sem bent er á ýmsa annmarka á þróun stjórnkerfisins og vísað á leiðir til úrbóta. Önnur er skýrsla nefndar, er forsætisráðherra skipaði, um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu. Þessi skýrsla var lögð fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi og tekin þar til umræðu. Þar er megindráttum í hefðbundinni uppbyggingu stjórnkerfisins lýst og á hvern hátt stjórnunar- og eftirlitsheimildir æðri stjórnvalda með lægra settum stjórnvöldum eru innbyggðar í þessa uppbyggingu með því að stjórnskipunin gerir almennt ráð fyrir að ráðherra fari með yfirstjórn þeirra stjórnarmálefna sem undir ráðu
neyti hans heyra. Stofnun sjálfstæðra stofnana og stjórnsýslunefnda feli hins vegar í sér þau veigamiklu frávik frá þessari uppbyggingu að ráðherra er í raun sviptur þeim almennu stjórnunar- og eftirlitsheimildum sem stjórnskipunin leggur annars til grundvallar. Stundum sé stjórnsýsluleg staða stofnana að lögum jafnvel ekki nægilega skýr að þessu leyti. Einnig sé óljóst hvort eftirlit ráðuneytis skv. 9. gr. stjórnarráðslaganna taki einvörðungu til þeirra stjórnvalda sem þeim eru lægra sett eða einnig til sjálfstæðra stjórnvalda. Bent er á að sjálf
stæðum stjórnsýslunefndum hafi fjölgað mikið án þess að nein heildarstefnumörkun búi þar að baki. Eftir því sem fleiri sjálfstæðum stjórnvöldum er komið á fót þeim mun erfiðara verði hins vegar fyrir ríkisstjórn að stjórna og samhæfa aðgerðir innan stjórnsýslukerfisins. Einnig fylgi sú hætta, ef sjálfstæðum stjórnsýslunefndum fjölgar mikið, að erfitt geti reynst að manna þær hæfum einstaklingum, auk þess sem kostnaður við stjórnsýslu eykst og stjórn
sýslukerfið verður flóknara. Í ljósi þess hve smátt íslenskt stjórnkerfi er í sniðum er í skýrsl
unni bent á að skynsamlegra kunni að vera að sameina nefndir á ákveðnum sviðum og gera þær öflugri, ef ástæða þyki á annað borð til að færa vald frá ráðherra til nefnda. Loks er talið æskilegt að mótuð verði framtíðarstefna um þróun stjórnsýslukerfisins þar sem m.a. verði tekin afstaða til þess í hvaða tilvikum talið sé réttlætanlegt að gera þá undantekningu frá meginreglu íslenskrar stjórnskipunar að gera stofnanir eða nefndir sjálfstæðar.

Hin er skýrsla nefndar er fjármálaráðherra skipaði til að fjalla um ábyrgð, valdsvið og stjórnunarumboð forstöðumanna ríkisstofnana. Í skýrslu nefndarinnar kemur fram að stofn
anakerfi ríkisins hafi mótast á margvíslegan og ómarkvissan hátt án heildarstefnumörkunar. Verulegt misræmi sé á milli ákvæða almennra laga og fjölmargra sérlaga að því er varðar ábyrgð, valdsvið og stjórnunarumboð forstöðumanna. Þá sé einnig mikið misræmi á milli hinna ýmsu sérlaga að því er ákvæði um stjórnun stofnana varðar. Stjórnsýslustaða stofnana, hlutverk stjórna og staða forstöðumanna sé oft óljós og af því leiði að oft sé óljóst hver beri ábyrgð á rekstri stofnunar. Þar sem heildarstefnumörkun skorti hafi nefndin þó ekki talið for
sendur til að gera tillögur að lagabreytingum til að samræma ákvæði hinna ýmsu sérlaga ákvæðum almennra laga, svo sem starfsmannalaga og laga um fjárreiður ríkisins. Þess í stað lagði nefndin til að lögleidd yrðu heildstæð ákvæði um skipulag og stjórnun stjórnsýslu
kerfisins, meginreglur um stjórnsýslustöðu stofnana, ábyrgð og verkefni forstöðumanna og stjórna og stjórnunar- og eftirlitshlutverk ráðherra og sérlögum breytt í samræmi við það. Þá taldi nefndin koma til greina að útvíkka lög um Stjórnarráð Íslands þannig að þau tækju til stjórnsýslukerfis ríkisins í heild sinni og tiltók nokkur áhersluatriði við athugun á því.

Í ljósi þessara og fleiri ábendinga um þróun innviða stjórnkerfisins sjálfs virðist full ástæða til að endurskoðun stjórnarráðslaganna taki ekki eingöngu til verkaskiptingar ráðu
neytanna – eins og stjórnmálamenn hafa kannski mestan part einblínt á þegar þau lög koma til umræðu – heldur einnig til stjórnkerfisins í víðara samhengi, þar á meðal til þeirra atriða sem vikið er að hér að framan.