130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 566 — 1. mál.

Framhaldsnefndarálit

um frv. til fjárlaga fyrir árið 2004.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Inngangur.

Frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2004 kemur nú til 3. umræðu. Það telst til tíðinda við þessa umræðu að meiri hluti fjárlaganefndar leggur ekki fram neinar breytingartillögur og er það líklega í fyrsta skipti í sögu þingsins. Ástæða þessa er því miður ekki sú að við 2. umræðu hafi verið gerðar nauðsynlegar breytingar til að tryggja rekstrargrundvöll stofnana ríkisins. Ástæðan virðist hins vegar vera sú að meiri hlutinn hafi gefist upp við verkefnið og því einfaldlega skellt í lás gagnvart öllum breytingartillögum. Óneitanlega bendir margt til þess að ástæða þessa tengist ekki fjármálum ríkissjóðs heldur því að upp sé kominn ágreiningur innan ríkisstjórnarflokkanna sem m.a. hefur birst með misjöfnum ummælum ráðherra og einstakra þingmanna t.d. um samkomulagið við Öryrkjabandalagið og fjárhagsstöðu Landspítala – háskólasjúkrahúss.

Velferðar- og menntakerfið.

Þessi ágreiningur milli ríkisstjórnarflokkanna mun óhjákvæmilega bitna m.a. á velferðar- og menntakerfinu. Það frumvarp sem hér liggur fyrir mun m.a. geta valdið því að Háskóli Íslands þurfi að vísa frá 900 nýnemum næsta haust, að Landspítali – háskólasjúkrahús þurfi að draga verulega saman útgjöld á næsta ári. Forstjóri spítalans telur að það vanti um 1,5 milljarða kr. til að halda uppi óbreyttri starfsemi á næsta ári. Til viðbótar kemur svo áætlaður halli í árslok 2003 að fjárhæð 680 millj. kr. þrátt fyrir að í fjáraukalögum ársins 2003 hafi verið veitt viðbótarfjárveiting vegna rekstrarhalla upp á 1,6 milljarða kr. Ljóst er að ekki er hægt að horfa einangrað á vanda Landspítala – háskólasjúkrahúss heldur þarf að horfa heildstætt á heilbrigðiskerfið til að finna framtíðarlausn. Þá þarf menntakerfið enn að berjast við fortíðarvanda og ekki er ætlunin að standa við nýgert samkomulag við Öryrkjabandalagið.

Við þetta bætist síðan það sem ríkisstjórnin kallar ,,aðhald í útgjöldum" sem felur í sér 500 millj. kr. skerðingu lífeyrisréttinda með breytingum á tryggingagjaldi, 700 millj. kr. lækkun sjúkratrygginga, 600 millj. kr. lækkun vaxtabóta og loks 170 millj. kr. lækkun atvinnuleysisbóta. Hér er vissulega verið að ráðast á garðinn þar sem hann er lægstur. Svo er bætt gráu ofan á svart og neysluskattar hækkaðir verulega, þ.e. vörugjald af bensíni og þungaskattur um samtals einn milljarð kr. Þá mun hækkun bensíngjaldsins hafa bein áhrif á neysluverðsvísitölu og þannig m.a. hækka skuldir heimilanna.

Þróun efnahagsmála.

Fjármálaráðuneytið hefur ekki talið ástæðu til að endurskoða þjóðhagsforsendur fjárlagafrumvarpsins þrátt fyrir að ýmsar blikur séu á lofti sem birtast m.a. í vaxandi viðskiptahalla á sama tíma og verðmæti sjávarafla minnkar, bæði vegna minni afla og lægra verðs. Á fyrstu níu mánuðum þessa árs óx viðskiptahallinn um 30 milljarða kr. Rúm 40% af hallanum má rekja til samdráttar í útflutningi sjávarafurða. Um 24% hallans má rekja til innflutnings á neysluvöru og ferðalaga erlendis en aðeins 10% má rekja til innflutnings á fjárfestingarvörum. Greiningardeild Íslandsbanka telur að þróun viðskiptajafnaðarins undanfarið bendi til þess að krónan sé orðin öllu verðmeiri en fær staðist til lengdar – gengið samræmist ekki langtímajafnvægi þjóðarbúsins. Á sama tíma hefur myndast vantrú meðal neytenda og fjárfesta á því að Seðlabankanum takist að ná verðbólgumarkmiðum sínum. Því miður er ekki hægt að treysta á stjórn ríkisfjármála eins og reynsla undanfarinna ára hefur sýnt. Aðhald í útgjöldum hefur ekki verið sterkasta hlið ríkisstjórnarinnar eins og fjáraukalög yfirstandandi árs og undanfarinna ára bera með sér.

Þá eru kjarasamningar fram undan á næsta ári og ítrekað hafa komið fram í máli varaformanns fjárlaganefndar miklar áhyggjur af ábyrgðarlausum kjarasamningum hins opinbera í gegnum tíðina. Ljóst er að ef frumvarp um breytingar á lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna verður samþykkt mun það óhjákvæmilega auka útgjöld vegna næstu kjarasamninga. Þegar starfsöryggi opinberra starfsmanna hefur verið minnkað er ljóst að sú breyting kallar á kröfu um að það verði bætt í kjarasamningum.

Þróun útgjalda.

Miðað við niðurstöðu fjárlaga og fjáraukalaga fyrir árið 2003 hafa útgjöld ríkissjóðs, án lífeyrisskuldbindinga, aukist um 45% frá árinu 1999. Á sama tímabili hefur neysluverðsvísitala hækkað um 24%. Umsvif ríkissjóðs hafa því aukist verulega á þessu tímabili og langt umfram verðlagsþróun og forsendur fjárlaga

Á sama tímabili hafa tekjur einnig aukist verulega, fyrst og fremst vegna sölu eigna. Því miður hefur ekki tekist að nýta þennan tekjuauka til að greiða niður skuldir ríkissjóðs; þess í stað hefur hann verið notaður til að mæta auknum útgjöldum. Þetta sést vel þegar þróun hreinna skulda ríkissjóðs er skoðuð því að þær hafa hækkað um 30 milljarða kr. frá árinu 1999 til áætlaðrar stöðu í árslok 2003.

Þessi útgjaldaaukning hefur m.a. leitt til þess að þurft hefur að samþykkja há fjáraukalög á hverju ári. Á árunum 1999–2003 námu fjáraukalög að meðaltali tæpum 6% af fjárlögum eða tæplega 63 milljörðum kr. á verðlagi hvers árs. Ef fyrra fjáraukalagafrumvarpi ársins 2003, að fjárhæð 4,7 milljarðar kr., er sleppt í þessum samanburði er frávikið 5,3%. Á tímabilinu 1999–2002 hefur niðurstaða ríkisreiknings verið að meðaltali tæplega 11% hærri en fjárlög viðkomandi árs. Þessar breytingar sjást vel í meðfylgjandi töflu:

Ár

Fjárlög

Fjáraukal
ög

Fjárheimil
d

Ríkisreikn
ingur	Hækkun fjárl. með

fjáraukal.	Mismunur fjárl. og

ríkisreikn.	Mismunur fjárheim. og ríkisreikn.
1999	182.376	10.464	192.840	199.002	5 ,7%	9 ,1%	3 ,1%
2000	193.159	8.241	201.400	229.001	4 ,3%	18 ,6%	12 ,1%
2001	219.164	14.958	234.122	228.713	6 ,8%	4 ,4%	-2 ,4%
2002	239.370	11.921	251.291	267.332	5 ,0%	11 ,7%	6 ,0%
834.069	45.584	879.653	924.048	5 ,5%	10 ,8%	4 ,8%
2003	260.142	17.280	277.422	?	6 ,6%
1.094.211	62.864	1.157.075

Því miður er ljóst að á næsta ári verður engin breyting á og í ljósi reynslunnar má búast við að samþykkja þurfi fjáraukalög fyrir árið 2004 sem ekki verða lægri en 15 milljarðar kr., og er þá ekki tekið tillit til þeirra kjarasamninga sem fram undan eru.

Landspítali – háskólasjúkrahús.

Fyrir fáeinum dögum kom út skýrsla Ríkisendurskoðunar um mat á árangri af sameiningu sjúkrahúsanna í Reykjavík. Í raun má segja að skýrslan sé áfellisdómur yfir þeim sem stýrt hafa þessum málaflokki. Þar kemur m.a. fram að það skorti nær algerlega stefnumótun í þennan stærsta einstaka útgjaldalið ríkisins. Þar kemur og fram það mat stofnunarinnar að sameiningin hafi ekki verið nægjanlega markvisst undirbúin. Þannig hafi hvorki verið tímasett framkvæmda- né kostnaðaráætlun eða sett markmið um það hverju ætti að ná fram með sameiningunni.

Þá segir síðar í skýrslunni: ,,Mismun á áætlunum fjárlaga og raunkostnaði má aðallega rekja til kostnaðar tengdum framþróun læknisfræðinnar og launaskriðs innan sjúkrahússins. Þá voru aldrei lagðir til sérstakir fjármunir vegna sameiningarinnar og gæti það skýrt hluta vandans."

Einnig kemur fram að enn er ekki nægjanlega ljóst hvernig Landspítala – háskólasjúkrahúsi er ætlað að vera í framtíðinni og áréttað að slíkt dragi úr möguleikum til markvissrar stjórnunar og uppbyggingar. Því er nauðsynlegt að móta stefnu sjúkrahússins þar sem helstu spurningum um framtíð þess verður svarað.

Hvers vegna hefur það þá ekki verið gert? Það er vegna þess, eins og segir í skýrslunni, að ,,ráðuneyti heilbrigðismála, fjármálaráðuneytið og faghópar innan sjúkrahússins hafa mismunandi skoðanir á stefnumótun sjúkrahússins. Þessir aðilar þurfa að ná samstöðu um það hvaða áherslu skuli leggja á sparnað í rekstri, skilvirkni og magn þeirrar þjónustu sem veita á og þátt rannsókna og kennslu í starfseminni." Bendir Ríkisendurskoðun á að þótt þessi atriði geti stangast á megi þau ekki verða til þess að ekki sé tekin skýr afstaða með stefnumótun og telur stofnunin að það hefði í raun átt að gerast áður en sameiningin varð. Þá er bent á að það að ekki hafi enn verið tekin afstaða til alls þessa standi í vegi fyrir skýrri stefnumótun og mótun framtíðarsýnar fyrir sjúkrahúsið.

Því miður má segja að þessi lýsing eigi við um margar stofnanir ríkisins þar sem stefnumótun er í lamasessi vegna ágreinings á milli fagráðuneytis, fjármálaráðuneytis og viðkomandi stofnunar. Skortur á frumkvæði stjórnvalda veldur því að slík mál eru ekki leyst og afleiðingin sést m.a. ár eftir ár í fjáraukalögum.

Þá vekur skýrslan um Landspítala – háskólasjúkrahús upp þá spurningu hvernig á því standi að ekki er hægt að reikna út nákvæmar áhrif kjarasamninga áður en þeir eru undirritaðir. Í skýrslunni kom fram að þegar kostnaðaráhrif af samningum við lækna voru metin var talið að laun þeirra myndu hækka um 30% á því tímabili sem hér var til skoðunar (1999–2002). Í raun hækkuðu laun fyrir hvert ársverk lækna hjá sjúkrahúsinu um 43%. Talið var að kjarasamningar hjúkrunarfræðinga skiluðu 18% hækkun launa en í raun hækkaði kostnaður við hvert ársverk um 33%. Kjarasamningar sjúkraliða voru taldir skila 50% hækkun en í raun hækkuðu laun fyrir hvert stöðugildi um 56%. Laun ófaglærðra í verkalýðsfélaginu Eflingu áttu að hækka um 32% en hækkuðu í raun um 37%. Hafa ber í huga að dregið hefur úr yfirvinnu og vaktavinnu þannig að grunnlaun hafa hækkað meira en þessar tölur gefa til kynna."

Enn á ný virðist lýsing skýrslunnar geta átt við fleiri ríkisstofnanir því eitt megineinkenni seinni ára á kjarasamningum hefur verið það sama, þ.e. að kostnaður hefur reynst mun meiri en áætlað var við undirritun þeirra. Þessi mismunur hefur valdið rekstrarerfiðleikum hjá mörgum ríkisstofnunum og er ekki að sjá neinn mun hvort sem kjör starfsmannanna eru ákveðin af fjármálaráðuneyti með kjarasamningum eða hvort kjaranefnd ákveður launakjörin.

Samningurinn við Öryrkjabandalagið.

Miklar deilur hafa enn á ný risið milli stjórnvalda og öryrkja, nú í kjölfar samnings sem átti að bæta samskipti þessara aðila. Vegna deilunnar er nauðsynlegt að fara lítillega yfir málið.

Fram kemur í fréttatilkynningu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins 25. mars 2003 að gert hafi verið samkomulag við Öryrkjabandalag Íslands um hækkun grunnlífeyris öryrkja frá 1. janúar 2004. Kemur fram í fréttatilkynningunni að ríkisstjórnin hafi samþykkt samkomulagið á fundi sama dag.

Fram kemur að skipaður hafi verið starfshópur sem gera eigi endanlegar tillögur að breytingum á lögum um almannatryggingar í samræmi við samkomulagið. Starfshópurinn skuli miða störf sín við framangreint samkomulag sem felur í sér eftirfarandi:

–	Stigið verði fyrsta skrefið til viðurkenningar á hinni margvíslegu sérstöðu þeirra sem verða öryrkjar snemma á lífsleiðinni.

–	Þeir sem yngstir verða öryrkjar til lífstíðar fá þannig hækkun á núverandi grunnlífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins sem nemur allt að tvöföldun grunnlífeyris.

–	Þeir sem verða öryrkjar seinna á lífsleiðinni fá hins vegar hækkun á núverandi grunnlífeyri með hliðsjón af aldri, þannig að þeir sem verða öryrkjar 67 ára fá grunnlífeyri sem nemur sömu upphæð og ellilífeyrir frá Tryggingastofnun ríkisins.

–	Hækkunin kemur til framkvæmda 1. janúar 2004.

Þá kemur fram í fréttatilkynningunni að samkvæmt útreikningum sérfræðinga ráðuneytisins verður kostnaðurinn við þessa hækkun grunnlífeyris og kerfisbreytinguna rúmur einn milljarður kr. á ársgrundvelli.

Leggja verður áherslu á að það er fréttatilkynning ráðuneytisins sem túlkar samkomulagið með fyrrgreindum hætti. Nú virðist ljóst að ríkisstjórnin hefur bitið í sig þessa frumútreikninga á áhrifum samkomulagsins og sett það sem hámarksfjárhæð á næsta ári þrátt fyrir að útreikningar Tryggingastofnunar ríkisins frá 10. apríl 2003 sýndu að kostnaðurinn yrði 1.528.8 millj. kr.

Hvað veldur þessari niðurstöðu ríkisstjórnarinnar skal ósagt látið en ekki er hægt að horfa fram hjá deilum milli manna í ríkisstjórnarflokkunum um þetta mál. Ljóst er að frambjóðendur ríkisstjórnarflokkanna, sem lofuðu fyrir alþingiskosningarnar sl. vor að staðið yrði við samkomulagið, vissu hvaða kostnaður fylgdi því. Þannig bætist enn í safn svikinna kosningaloforða þó að flestir hafi talið að mælirinn gagnvart öryrkjum væri fyrir löngu orðinn fullur.

Breytingartillögur.

1. minni hluti fjárlaganefndar lagði til fjölmargar tillögur við 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2004. Margar þeirra komu til atkvæðagreiðslu þá og voru felldar en aðrar eru lagðar fram á ný nú við 3. umræðu. Enn fremur leggur 1. minni hluti fram nýjar tillögur sem miðast að því að efla menntakerfið í landinu m.a. með bættri stöðu þeirra stofnana sem að sinna fjarnámi og verk- og tækninámi.

Þá flytur 1. minni hluti, ásamt tveimur þingmönnum Frjálslynda flokksins, breytingartillögu sem gerir ráð fyrir að staðið verði að fullu við samkomulagið við Öryrkjabandalagið.

Að venju gera tillögur 1. minni hluta ekki ráð fyrir að breyting verði á afkomu ríkissjóðs því að tillögurnar gera ráð fyrir jafnvægi milli tekjuhliðar og útgjaldahliðar.

Verklag í fjárlaganefnd.

Í fyrri nefndarálitum 1. minni hluta fjárlaganefndar um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2004 og frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2003 hefur mikið verið fjallað um samskipti fjárlaganefndar við framkvæmdarvaldið, en sérstaklega var erfitt að fá sjálfsagðar upplýsingar frá ráðuneytum um mál sem sneru að fjárhagsstöðu einstakra stofnana sem undir þau heyra. Nokkur ráðuneyti höfðu sent viðeigandi upplýsingar fyrir 3. umræðu um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2003 og síðan þá hefur forsætisráðuneytið bæst í þann hóp með skilmerkilegri greinargerð um stöðu sinna undirstofnana.

Það var ánægjulegt við 3. umræðu um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2003 að heyra fjármálaráðherra taka undir þau sjónarmið að bæta þurfi vinnubrögðin, bæði á vettvangi ráðuneyta og Alþingis. Taldi ráðherrann að bæta þyrfti áætlanagerð, skerpa á vinnubrögðum og auka agann.

Að mati 1. minni hluta þarf fjárlaganefnd m.a. að móta stefnu varðandi þær upplýsingar sem hún telur nauðsynlegar við umfjöllun um frumvörp til fjárlaga og fjáraukalaga. Auk þessa þarf nefndin að fylgjast betur með framkvæmd fjárlaga innan ársins og krefja bæði viðkomandi fagráðuneyti og aðra eftirlitsaðila skýrslna um framkvæmd fjárlaganna. Þetta er í samræmi við reglugerð um framkvæmd fjárlaga en skv. 9. gr. reglugerðarinnar ber fjármálaráðuneytinu ársþriðjungslega að taka saman yfirlit um framkvæmd fjárlaga og gera ríkisstjórn og fjárlaganefnd grein fyrir niðurstöðunum.

Lokaorð.

Það er ábyrgðarhluti af hálfu Alþingis að samþykkja það frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2004 sem hér er til umræðu. Það felur í sér að ýmsar mikilvægar stofnanir þurfa að skerða verulega þá þjónustu sem Alþingi hefur ákveðið í lögum að landsmenn skuli njóta. Nær þessi skerðing til heilbrigðismála, menntamála og félagsmála eða þeirra málaflokka sem eru mikilvægastir fyrir þá sem minnst mega sín í þjóðfélaginu.

Það sem fram kom í áliti 1. minni hluta við 2. umræðu stendur allt óhaggað þar sem engar breytingar koma nú fram hjá meiri hluta nefndarinnar og er vísað til þess álits til viðbótar því sem fram kemur í þessu framhaldsnefndaráliti.

Alþingi, 4. des. 2003.

Einar Már Sigurðarson,

frsm.

Anna Kristín Gunnarsdóttir.

Helgi Hjörvar.

Jón Gunnarsson.